Giurisdizione giudice ordinario e contratti PA: la Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 26109/2024, ha stabilito che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste nelle controversie relative all’adempimento di un contratto stipulato tra una Pubblica Amministrazione e un privato. Anche se l’ente pubblico emette un successivo atto amministrativo per sottrarsi al vincolo, la natura della controversia rimane privatistica, basata su una posizione paritetica tra le parti. La decisione si fonda sul principio del ‘petitum sostanziale’, che guarda alla reale natura del diritto fatto valere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario nei Contratti con la Pubblica Amministrazione

Quando una Pubblica Amministrazione stipula un contratto con un privato, a chi spetta decidere in caso di controversia? La questione della giurisdizione del giudice ordinario rispetto a quella del giudice amministrativo è un tema cruciale e spesso dibattuto. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (n. 26109/2024) fornisce un chiarimento fondamentale: una volta firmato il contratto, la PA agisce su un piano di parità e le liti che ne derivano rientrano nella competenza del tribunale civile.

I Fatti del Caso: La Transazione Contesa tra Cooperativa e Comune

Una società cooperativa e un Comune avevano stipulato un accordo transattivo per risolvere le questioni legate a un immobile di proprietà comunale, locato alla cooperativa e andato distrutto in un incendio. Successivamente alla firma, il Dirigente del Settore Tecnico del Comune emanava una determina con cui decideva di ‘non approvare’ l’accordo, adducendo presunte difformità e criticità.

La cooperativa, ritenendo l’accordo valido ed efficace, si rivolgeva inizialmente al Tribunale ordinario per chiederne l’adempimento e il risarcimento dei danni. Il Tribunale, però, declinava la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo, poiché la domanda implicava la disapplicazione di un atto della PA. La causa veniva quindi riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), il quale a sua volta sollevava un conflitto negativo di giurisdizione, rimettendo la decisione finale alle Sezioni Unite della Cassazione.

Il Conflitto di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore della questione era stabilire se la controversia riguardasse l’esercizio di un potere pubblico autoritativo (competenza del giudice amministrativo) o la violazione di obblighi contrattuali (competenza del giudice ordinario). Il TAR sosteneva che, una volta concluso il contratto, il rapporto tra le parti è disciplinato dal diritto comune e la PA non può esercitare poteri autoritativi per sciogliersi unilateralmente dal vincolo. La determina comunale, quindi, non era altro che un atto di inadempimento contrattuale.

La Giurisdizione del Giudice Ordinario e il Principio del Petitum Sostanziale

Le Sezioni Unite hanno accolto questa impostazione, riaffermando un principio cardine del nostro ordinamento: la giurisdizione si determina non in base al petitum formale (ciò che si chiede esplicitamente, come l’annullamento di un atto), ma in base al petitum sostanziale e alla causa petendi. In altre parole, bisogna guardare alla vera natura del diritto che si vuole tutelare.

Nel caso specifico, la cooperativa non contestava l’esercizio di un potere pubblico, ma lamentava la lesione di un diritto soggettivo di natura patrimoniale derivante da un contratto. L’obiettivo era ottenere l’adempimento dell’accordo transattivo. Pertanto, la controversia ha natura privatistica e rientra a pieno titolo nella giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Cassazione: Il Contratto come Atto di Diritto Privato

Le motivazioni della Corte si fondano su alcuni pilastri giuridici essenziali.

La Posizione Paritetica delle Parti

Una volta che la Pubblica Amministrazione sceglie di utilizzare lo strumento contrattuale, si spoglia del suo potere autoritativo e si pone su un piano di parità con la controparte privata. Il contratto, anche se stipulato con un ente pubblico, è un atto di autonomia privata che ha ‘forza di legge tra le parti’ (art. 1372 c.c.). Di conseguenza, i diritti e gli obblighi che ne scaturiscono sono regolati dalle norme del diritto comune e la loro tutela spetta al giudice ordinario.

L’Irrilevanza dell’Atto Amministrativo Successivo

La Corte ha chiarito che l’emanazione di un successivo atto amministrativo (la ‘determina’ di non approvazione) non è sufficiente a spostare la giurisdizione. Quando tale atto interviene direttamente sul contratto, non per sindacare la legittimità del procedimento a monte, ma per sottrarsi agli obblighi assunti, esso non è espressione di un potere pubblico. Si tratta, piuttosto, di una condotta che va valutata dal giudice ordinario alla stregua di un inadempimento o di un recesso unilaterale illegittimo. Il potere del giudice ordinario di ‘disapplicare’ l’atto amministrativo è consequenziale e strumentale alla decisione sulla controversia contrattuale.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

L’ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza pratica. Essa stabilisce che la Pubblica Amministrazione non può usare lo schermo di un atto amministrativo per eludere gli impegni contrattuali presi. Quando agisce iure privatorum (cioè come un soggetto privato), è soggetta alle stesse regole e allo stesso giudice degli altri cittadini. Questa decisione rafforza la certezza dei rapporti giuridici e tutela l’affidamento dei privati che intrattengono relazioni contrattuali con gli enti pubblici, confermando la piena giurisdizione del giudice ordinario in materia.

A quale giudice spetta decidere una controversia relativa all’adempimento di un contratto stipulato tra un privato e una Pubblica Amministrazione?
Secondo la Corte di Cassazione, la controversia spetta al giudice ordinario. Una volta che il contratto è stato concluso, le parti si trovano in una posizione paritetica e il rapporto è interamente regolato dalle norme del diritto comune (diritto privato).

Un atto amministrativo con cui un Comune dichiara di non approvare una transazione già firmata sposta la giurisdizione al giudice amministrativo?
No. La Corte ha stabilito che un tale atto non è espressione di un potere autoritativo, ma rappresenta un tentativo di sottrarsi unilateralmente a un vincolo contrattuale. Questa condotta deve essere valutata dal giudice ordinario come un possibile inadempimento.

Cosa significa che la giurisdizione si determina in base al ‘petitum sostanziale’?
Significa che per individuare il giudice competente non bisogna fermarsi alla richiesta formale (ad esempio, l’annullamento di un atto), ma si deve analizzare la vera natura del diritto che si intende proteggere e il fondamento della pretesa. In questo caso, il diritto era di natura contrattuale, rendendo competente il giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 26109 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 26109 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. 24301/2023 R.G. proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA con ordinanza n. 6880/2023, depositata il 12/12/2023, nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE, domiciliazione telematica , dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME (CODICE_FISCALE) -ricorrente-

contro

COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, NOME COGNOME -resistenti non costituiti in questa fase-

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Viste le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME.

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE stipulavano una transazione per la definizione di ogni questione relativa a un immobile di proprietà dell’ente locale, locato alla società ad uso commerciale, andato distrutto a causa di un incendio.

Con determina n. 516 del 2014, il Dirigente del Settore Tecnico Territorio del RAGIONE_SOCIALE, all’esito di precedente nota n. 28254 del 2014 del Dirigente del Settore Tecnico, ingegnere NOME COGNOME, statuiva di ‘non approvare’ la scrittura privata, e il relativo atto integrativo, lamentando la difformità del progetto esecutivo conseguentemente inoltrato rispetto a quanto approvato in sede di Commissione Edilizia, l’incompletezza degli elaborati grafici nonché criticità inerenti alla garanzia prestata dalla RAGIONE_SOCIALE e ad una posizione debitoria della società.
Q uest’ultima conveniva quindi in giudizio , davanti al tribunale ordinario di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, l’ente locale e NOME COGNOME, domandando di accertare l’invalidità della determina e della relativa nota, con disapplicazione delle stesse, e, di conseguenza, accertare la validità ed efficacia della transazione e dell’atto integrativo, condannando il RAGIONE_SOCIALE e l’ingegnere COGNOME, in solido o in via alternativa, all’adempimento e al

risarcimento dei danni, ovvero, in subordine, dichiarare la risoluzione della transazione con omologa condanna risarcitoria.

Con sentenza n. 1649 del 2019 il Tribunale declinava la giurisdizione in favore del giudice amministrativo poiché:

-le domande postulavano la disapplicazione della determina, insuscettibile di essere pronunciata in via principale in un giudizio coinvolgente la pubblica amministrazione che aveva adottato l’atto di cui, infatti, si chiedeva la declaratoria d’illegittimità;

-la RAGIONE_SOCIALE prospettava, in sostanza, l’inibizione degli effetti della transazione, indicandola come dovuta a un atto amministrativo autoritativo.

La società riassumeva dunque il giudizio davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, che, a sua volta, declinava la giurisdizione sollevando conflitto negativo davanti a queste Sezioni Unite, osservando, in particolare, che:

-la giurisdizione doveva determinarsi in funzione della domanda non quale prospettata bensì quale effettivamente proposta;

-la RAGIONE_SOCIALE si doleva, in sostanza, del fatto che l’ente locale aveva inteso liberarsi unilateralmente dal vincolo contrattuale assunto con la sottoscrizione di scrittura;

-una volta concluso il contratto e fondati su questo i diritti e gli obblighi delle parti, i rapporti tra le stesse restavano assoggettati al diritto comune, sicché non poteva ipotizzarsi un agire autoritativo della pubblica amministrazione sulla relazione negoziale, disponendo, quella, delle tutele civilistiche e non d’incidenti poteri conformativi .

Il RAGIONE_SOCIALE e NOME COGNOME non hanno svolto difese, mentre la RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;

Il Pubblico Ministero ha concluso per iscritto per la dichiarazione di sussistenza della giurisdizione ordinaria, venendo in rilievo un atto di diritto privato espressivo di una situazione paritetica, tanto che su di esso la stessa pubblica amministrazione ha esercitato un’autotutela, tale definita;

Ragioni della decisione

Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario;

la regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base all’oggetto del dispositivo che s’invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento, ovvero alla correlata tutela effettivamente richiesta (v., solo ad esempio, Cass., Sez. U., 24/01/2024, n. 2368, pag. 6, Cass., Sez. U., 29/07/2021, n. 21768, pag. 9, § 2).
Nel caso, la domanda di tutela giurisdizionale della RAGIONE_SOCIALE mira a far valere il contratto di transazione stipulato, pretendendone l’attuazione o, in subordine, la dichiarazione di risoluzione, con annessi danni, dolendosi della manifestazione di volontà con cui il RAGIONE_SOCIALE, attraverso la successiva determina e sottesa nota, ha inteso sciogliersi unilateralmente dal vincolo derivante dal negozio perfezionato, invocando contrapposte inadempienze (come pacifico e desumibile dalla lettura dell’atto originariamente introduttivo).
Al riguardo queste Sezioni Unite hanno ripetutamente statuito che, una volta concluso il contratto e fondati, sul medesimo, diritti ed obblighi reciproci delle parti, la situazione resta soggetta alle regole

del diritto comune: l’accertamento del significato e degli effetti di tale contenuto, inerendo alla valutazione della posizione contrattuale delle parti, attiene a una situazione paritetica fra le medesime, spettante alla cognizione del giudice ordinario (v., tra le molte, Cass., Sez. U., 27/05/2022, n. 17245).

Il contratto, infine concluso tra pubblica amministrazione e privato resta infatti – e tipicamente un atto di espressione dell’autonomia privata (art. 1322 cod. civ.), che ha forza di legge tra le parti (art. 1372 cod. civ.), pertanto idoneo a spiegare effetti nelle reciproche sfere soggettive e per entrambe, quale autoregolamento vincolante degli interessi (cfr., utilmente, Cass., Sez. U., 09/10/2017, n. 23600, pronunciata in tema di contratti stipulati dall’amministrazione pubblica, secondo cui la caducazione in autotutela di atti prodromici alla conclusione del contratto postula la giurisdizione del giudice amministrativo soltanto nell’ipotesi in cui l’esercizio del potere autoritativo di annullamento abbia la funzione di sindacare la legittimità degli atti appartenenti alla sequenza procedimentale di carattere discrezionale che ha preceduto la successiva contrattazione con il privato, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nella contraria ipotesi in cui l’amministrazione persegua l’obiettivo di sottrarsi ex post a un vincolo contrattuale: nella fattispecie, la giurisdizione del giudice ordinario è stata affermata con riguardo all’impugnativa della delibera comunale di annullamento, in sede di autotutela, di due pregresse delibere con cui era stato dato corso alla stipulazione di contratti cd. “derivati”, sul rilievo che questi ultimi erano stati conclusi all’esito di una trattativa privata e che, pertanto, la delibera di annullamento non appariva diretta a valutare la legittimità di atti del procedimento amministrativo prodromico alla conclusione dei contratti medesimi ma, piuttosto, a realizzare una sorta di recesso unilaterale da quelli; v., nello stesso senso, Cass., Sez. U., 23/10/2014, n. 22554).
Quando, pertanto, la pubblica amministrazione, dietro lo schermo di un atto amministrativo, intervenga direttamente sul contratto in ragione di ritenuti vizi suoi propri, non si è di fronte a una determinazione autoritativa tale da poter radicare la giurisdizione amministrativa.

Costituisce poi momento successivo al radicarsi della giurisdizione l’esercizio del potere di disapplicazione, proprio del giudice ordinario, di atti dell’amministrazione privi di valore provvedimentale e come tali in rilievo, nei rapporti di diritto privato quale quello in parola, come mera condotta fattuale (Cass., 27/12/2019, n. 31029).

D ev’essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario davanti al quale le parti riassumeranno il procedimento; allo stesso si demanda di provvedere sulle spese del presente giudizio risolutivo del conflitto di cui in premessa.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e cassa la sentenza n. 1649 del 2019 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, davanti al quale rimette le parti e cui demanda anche la regolazione delle spese di questo giudizio.

Così deciso in Roma, il 25/06/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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