Giurisdizione giudice ordinario e contratti PA

Una casa di cura privata ha citato in giudizio un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) per ottenere il pagamento di somme previste da una convenzione. L’ASL ha eccepito la nullità del contratto per violazione delle norme sulla scelta del contraente, non essendo stata espletata una gara pubblica. La Corte d’Appello aveva declinato la propria giurisdizione su tale punto, ritenendola di competenza del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha ribaltato questa decisione, affermando la piena giurisdizione del giudice ordinario a decidere sulla validità e l’efficacia di un contratto, anche quando la causa di nullità derivi da vizi della procedura amministrativa a monte. La causa è stata quindi rinviata alla Corte d’Appello per una nuova valutazione nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratti con la PA: la Cassazione conferma la giurisdizione del giudice ordinario

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale in materia di contratti pubblici: spetta alla giurisdizione del giudice ordinario valutare la validità di un contratto stipulato con la Pubblica Amministrazione, anche quando la presunta nullità derivi dalla violazione delle norme sulla scelta del contraente. Questa decisione chiarisce i confini tra giurisdizione ordinaria e amministrativa, con importanti implicazioni per le imprese che operano con il settore pubblico.

I Fatti del Caso: Una Convenzione Sanitaria Contesa

La vicenda trae origine da una controversia tra una Casa di Cura privata e un’Azienda Sanitaria Locale (ASL). La Casa di Cura aveva richiesto in giudizio il pagamento di somme dovute in base a un ‘Protocollo di Intesa’ per prestazioni ambulatoriali. L’ASL si era opposta alla richiesta e, in via riconvenzionale, aveva chiesto la restituzione di ingenti somme già versate, sostenendo che l’accordo fosse nullo. La nullità, secondo l’ASL, derivava dal fatto che l’accordo era stato stipulato senza seguire le procedure di evidenza pubblica (gara d’appalto), obbligatorie per legge.

Il Tribunale di primo grado aveva dato ragione all’ASL, dichiarando nullo l’accordo e condannando la clinica alla restituzione delle somme. La Corte d’Appello, tuttavia, aveva ribaltato la decisione, affermando di non poter sindacare la fase di scelta del contraente, in quanto materia riservata alla giurisdizione del giudice amministrativo. Di conseguenza, aveva condannato l’ASL al pagamento richiesto dalla Casa di Cura.

Il Ricorso in Cassazione e la Giurisdizione del Giudice Ordinario

L’ASL ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando proprio l’errata declinatoria di giurisdizione. Il motivo centrale del ricorso si basava sull’idea che, una volta stipulato il contratto, le controversie relative alla sua validità, efficacia ed esecuzione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, anche se la causa di invalidità risiede in una fase precedente, tipicamente amministrativa.

La Suprema Corte ha accolto questa tesi. Ha chiarito che la domanda dell’ASL non mirava all’annullamento di un atto amministrativo (competenza del TAR), ma a far dichiarare la nullità del contratto, un’azione che incide su diritti soggettivi e che quindi rientra a pieno titolo nella cognizione del giudice civile.

Le Motivazioni della Corte: Distinguere tra Atto e Contratto

La Cassazione ha richiamato la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite, secondo cui le controversie che seguono la stipulazione del contratto con la PA sono devolute al giudice ordinario. Questo include non solo le questioni relative all’adempimento, ma anche quelle volte ad accertare le condizioni di validità del contratto stesso.

Il punto cruciale della motivazione risiede nella distinzione tra la fase pubblicistica della scelta del contraente e la successiva fase privatistica del rapporto contrattuale. Se un privato contesta la procedura di gara per parteciparvi, deve rivolgersi al giudice amministrativo. Se, invece, una volta che il contratto è stato firmato, una delle parti ne contesta la validità (ad esempio, per ‘radicale mancanza del procedimento di evidenza pubblica’), la questione riguarda la sorte del negozio giuridico e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il giudice civile, pertanto, può e deve esaminare incidenter tantum la legittimità della procedura amministrativa a monte, non per annullare gli atti, ma per valutare se la sua violazione abbia prodotto la nullità del contratto a valle.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza in commento è di grande rilevanza pratica. Essa conferma che un ente pubblico può difendersi da una pretesa di pagamento basata su un contratto eccependo la nullità dello stesso per violazione delle norme imperative sulle gare, e può farlo direttamente davanti al giudice civile, senza dover preventivamente adire il giudice amministrativo.

Per le imprese private, ciò significa che la validità di un contratto stipulato con la PA non è garantita solo dalla firma, ma dipende anche dalla legittimità della procedura che ha portato a quella firma. La decisione rafforza i principi di trasparenza e legalità nell’azione amministrativa, stabilendo che la violazione delle regole di evidenza pubblica può avere conseguenze radicali, come la nullità del rapporto contrattuale, accertabile in sede di giurisdizione del giudice ordinario.

La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello e ha rinviato la causa allo stesso giudice, che dovrà ora riesaminare il merito della questione, pronunciandosi sull’eccezione di nullità del contratto.

Il giudice ordinario può dichiarare nullo un contratto con la Pubblica Amministrazione se non è stata fatta una gara pubblica?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario accertare la nullità di un contratto per la radicale mancanza del procedimento di evidenza pubblica, poiché tale vizio incide direttamente sulla validità del rapporto contrattuale, che riguarda diritti soggettivi.

Qual è la differenza tra giurisdizione ordinaria e amministrativa nei contratti pubblici secondo questa ordinanza?
La giurisdizione amministrativa riguarda la fase preliminare alla stipula del contratto, ovvero le procedure di scelta del contraente (es. un’impresa che impugna un bando di gara). La giurisdizione del giudice ordinario, invece, riguarda la fase successiva alla stipula, comprese tutte le controversie su validità, efficacia, adempimento e nullità del contratto stesso.

Cosa succede quando la Corte di Cassazione accoglie un motivo di ricorso sulla giurisdizione?
Quando la Cassazione accoglie un motivo relativo alla giurisdizione, come in questo caso, annulla la sentenza impugnata (quella della Corte d’Appello) e rinvia la causa a un giudice di pari grado. Quest’ultimo dovrà decidere nuovamente la controversia nel merito, attenendosi al principio di diritto stabilito dalla Cassazione, ovvero riconoscendo la propria giurisdizione sulla questione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1383 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1383 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 15/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27860/2020 R.G . proposto da:

AZIENDA SANITARIA LOCALE INDIRIZZO , elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOMECOGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 3016/2020 depositata il 22.6.2020

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26.10.2023 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (di seguito, semplicemente: RAGIONE_SOCIALE o RAGIONE_SOCIALE) con atto di citazione notificato il 29.3.2011 ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma la Azienda Complesso Ospedaliero San Filippo Neri (di seguito, semplicemente: RAGIONE_SOCIALE San Filippo Neri) per ivi sentirla condannare al pagamento in suo favore della somma di € 123.496,00, oltre interessi convenzionali di mora, di cui alle fatture luglio-ottobre 2010, emesse in forza dell’art.11, lettera A), del Protocollo di intesa intervenuto tra le parti il 30.4.2009, che prevedeva il rimborso dei costi diretti relativi all’attività ambulatoriale della struttura di INDIRIZZO
Si è costituita in giudizio la ACO San Filippo Neri, contestando la giurisdizione del giudice ordinario e il sistema di retribuzione previsto dagli artt.10 e 11 del predetto Protocollo di Intesa.

Il Tribunale di Roma con sentenza del 19.2.2016 ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione e ha ritenuto la nullità della convenzione, sia perché non era stata stipulata per atto pubblico, sia perché comportava una violazione del criterio di economicità della gestione delle risorse pubbliche, per l’indebita duplicazione del rimborso prevista dall’art.10 in rapporto all’art.11.

Il Tribunale ha pertanto respinto la domanda della Casa di Cura e ha accolto la domanda riconvenzionale della ACO San Filippo Neri che aveva richiesto la restituzione delle somme indebitamente pagate per € 1 .479.041,00.

Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello la Valle Fiorita, a cui ha resistito quale appellata la ASL Roma 1, avente causa della originaria convenuta ACO San Filippo Neri.

La Corte di appello di Roma con sentenza del 22.6.2020 ha accolto il gravame, condannando di conseguenza la ASL Roma 1 a pagare alla RAGIONE_SOCIALE la somma di € 123.496,00 oltre interessi ex art.5 d.lgs.231/2002 e a rifondere le spese del doppio grado.

La Corte di appello: a) ha ritenuto rispettato il requisito formale di cui agli artt.16 e 17 del r.d. 2440 del 1923 per la stipulazione del contratto con la Pubblica Amministrazione; b) ha escluso di poter sindacare il limite di valore eccepito in sede di appello dalla ASL Roma 1; c) ha rilevato che all’atto della stipulazione erano stati abrogati l’art.3, comma 1 -ter , del d.lgs. 502 del 1992 e l’art.2 del d.lgs. 162 del 2006; d) ha escluso che i costi diretti di cui all’art.11, lettera A), del Protocollo di Intesa costituissero duplicazione degli acconti mensili di € 850.000,00 di cui all’art.10 dello stesso protocollo; e) ne ha tratto la conseguenza della fondatezza della domanda di Valle Fiorita e della infondatezza della riconvenzionale restitutoria accolta in primo grado.
Avverso la predetta sentenza del 22.6.2020, notificata in data 3.8.2020, con atto notificato il 27.10.2020 ha proposto ricorso per cassazione ASL Roma 1, svolgendo cinque motivi.

Con atto notificato il 7.12.2020 ha proposto controricorso Valle Fiorita, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione.

In data 21.9.2023 la controricorrente ha presentato istanza di abbinamento ad altri ricorsi afferenti alla stessa questione giuridica e pendenti fra le stesse parti in Cassazione.

Entrambe le parti hanno presentato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.1 e 3, cod.proc.civ., la ricorrente ASL Roma 1 denuncia violazione o falsa applicazione di legge ed errata individuazione del petitum

sostanziale in relazione agli artt. 99,112,386 cod.proc.civ., 133, comma 1, lettera e), n.1 , cod.proc.amm., 1418 cod.civ., 24 , 25, 103, 111,97, Cost., 2,27,28,55 d.lgs. 163 del 2006, nonché violazione dei principi in materia di gare pubbliche e scelta del contraente, dei principi generali in comunitari di trasparenza, dell’art.3 del r.d. 18.11.1923 n.2440 e dell’art.37 del regolamento n.827 del 1924.

Secondo la ricorrente, il rispetto del criterio del petitum sostanziale avrebbe dovuto indurre il giudice a cogliere che la pretesa di Valle Fiorita aveva per oggetto gli importi previsti dall’art.11, lettera A) del Protocollo di Intesa e che la ASL 1, proponendo l’eccezione relativa alle regole di scelta del contraente per la mancata adozione di una procedura comparativa, non aveva chiesto l’annullamento dell’atto amministrativo; di conseguenza si era fuori dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e il giudice ordinario ben poteva rilevare la nullità del contratto, esaminando solo incidenter tantum l’atto amministrativo.
La ricorrente fa presente di aver dedotto con l’atto di costituzione nel giudizio di secondo grado la nullità del Protocollo di Intesa perché stipulato in elusione delle garanzie di sistema a presidio dell’interesse pubblico prescritte dalla legge per l’individuazione del contraente, con riferimento alla disciplina contenuta nel d.lgs. 163 del 2006, in difetto delle condizioni per il ricorso alla procedura negoziata privata o per l’affidamento diretto e stante il superamento della soglia fissata dall’art.28 del citato decreto.
La Corte di appello, a pag.4 della sentenza impugnata n. 3016/2020, ha affermato che esulava dai poteri dell’Autorità giudiziaria ordinaria la valutazione del superamento dei limiti per una procedura negoziata perché appartenevano alla giurisdizione amministrativa tutte le controversie attinenti alla fase preliminare

del contratto, inclusa la formazione della volontà e la scelta del contraente.

La ricorrente sostiene invece che non veniva affatto in rilievo l’art.133, comma 1, lettera e), n.1, cod.proc.amm., secondo cui sono devolute alla giustizia amministrativa « le controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative ».
La ricorrente osserva quindi che, alla stregua del fondamentale criterio del petitum sostanziale, la Corte di appello avrebbe dovuto pronunciarsi sulla eccepita nullità del contratto posta a fondamento del richiesto rigetto della pretesa di adempimento avversaria come pure della propria richiesta di restituzione dell’indebito.

Anche se il motivo riguarda la giurisdizione, questa Sezione semplice, può esaminarlo ai sensi dell’art.374, comma 1, secondo periodo, cod.proc.civ., poiché al proposito si sono già pronunciate chiaramente le Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U, n. 1599 del 19.1.2022).

7. Il motivo è fondato.

L’affermazione della Corte romana appare erronea alla luce della giurisprudenza delle Sezioni unite, secondo la quale in tema di attività negoziale della Pubblica Amministrazione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto tutti gli atti della serie negoziale successiva alla stipulazione del contratto, cioè non solo quelle che attengono al suo adempimento e quindi concernenti l’interpretazione dei diritti e degli obblighi delle parti, ma anche quelle volte ad accertare le condizioni di validità,
efficacia, nullità o annullabilità del contratto, siano esse inerenti o estranee o sopravvenute alla struttura del contratto, comprese quelle derivanti da irregolarità o illegittimità della procedura amministrativa a monte e le fattispecie di radicale mancanza del procedimento di evidenza pubblica o sussistenza di vizi che ne affliggono singoli atti, accertabili incidentalmente da detto giudice, al quale le parti possono rivolgersi senza necessità del previo annullamento da parte del giudice amministrativo (Principio questo pronunciato proprio in fattispecie relativa a richiesta declaratoria di nullità dei contratti stipulati da una casa di cura privata con l’Azienda sanitaria provinciale, per omessa effettuazione della procedura di evidenza pubblica di scelta del contraente, in cui la SRAGIONE_SOCIALE. ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia sul diritto soggettivo al pagamento del corrispettivo contrattuale). (Sez. U, n. 5446 del 5.4.2012; si vedano anche Sez. U, n. 11366 del 31.5.2016; Sez. U, n. 8515 del 29.5.2012).
L’accoglimento del motivo comporta la correlativa cassazione della sentenza impugnata e il conseguente rinvio della causa alla Corte di appello di Roma, che dovrà pronunciarsi sulla eccezione di nullità il cui esame aveva ritenuto precluso dal difetto di giurisdizione.

Non è consentito a questa Corte delibare la fondatezza della questione di nullità, a fronte di una declinatoria di giurisdizione sul punto da parte del giudice di appello, senza tracimare in una decisione sul merito.

Restano assorbiti tutti gli altri motivi di ricorso, il cui esame sarebbe superato dall’eventuale accoglimento dell’ eccezione il cui esame è stato devoluto al giudice del rinvio.

9.1. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente ha denunciato violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 12 preleggi, 1 della legge 241/1990, 97 Cost., 3, comma 1ter , del d.lgs. 502/1992, 2,

64,74 del d.lgs. 163/2006, 11 del d.lgs. 150/2009, 1418 e 1419 cod.civ. La ricorrente ricorda di aver denunciato la nullità dell’art.11 del Protocollo di Intesa perché il sistema di retribuzione ivi contenuto comportava da parte dell’Ente l’esborso di somme prive di giustificazione causale in aperta violazione dei criteri di programmazione della spesa sanitaria e delle regole di contabilità pubblica. Le disposizioni richiamate non conterrebbero mere enunciazioni di principio, come ritenuto dalla Corte di appello, ma avevano carattere imperativo e valenza di ordine pubblico e ridondavano in vizio di capacità della Pubblica Amministrazione.
9.2. Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente ha denunciato violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli art.1362 e segg. cod.civ., 12 disp.prel. cod.civ., 1571 cod.civ., 1615 cod.civ. con riferimento alla negata duplicazione di spettanze creditorie. La ricorrente ha censurato la statuizione della Corte secondo cui l’art.10 e l’art.11 del Protocollo non concreterebbero una duplicazione di compensi e di spettanze creditorie: con tale statuizione era stata respinta la sua tesi che i costi dell’art.11, lettera A), per l’attività ambulatoriale fossero già ricompresi nell’importo mensile di cui all’art.10 per il rimborso delle spese indispensabili per il funzionamento. Inoltre la ASL assume di aver dimostrato che l’importo di € 850.000,00 mensili era sovrabbondante rispetto ai costi effettivi della struttura. La ASL ha lamentato anche l’erroneità dell’interpretazione adottata dalla Corte territoriale che non aveva considerato l’intero testo dell’art.10 e non lo aveva messo in rapporto con l’art.11, che comportava con il compenso per l’attività ambulatoriale una evidente duplicazione dei costi per il funzionamento della struttura già riconosciuti con l’art.10.
9.3. Con il quarto motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.4 e in subordine n.5, cod.proc.civ., la ricorrente ha denunciato violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.112 cod.proc.civ.

ovvero insufficiente motivazione e/o omissione circa fatti controversi e decisivi per il giudizio, ex art.132 n.4 cod.proc.civ., con riferimento al mancato accreditamento della RAGIONE_SOCIALE, soggetto meramente autorizzato alle prestazioni sanitarie, e pertanto non abilitato a erogare prestazioni sanitarie in nome e per conto del Servizio Sanitario Nazionale.

9.4. Con il quinto motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.4, cod.proc.civ., la ricorrente ha denunciato violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.112 cod.proc.civ. perché il rigetto della sua domanda riconvenzionale, disposto in via meramente consequenziale, non era coerente con il contenuto della domanda di indebito avanzata da ASL Roma 1 che aveva dedotto la sovrabbondanza di quanto versato rispetto alla produttività di Valle Fiorita.

Per i motivi esposti occorre accogliere il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, con rinvio alla Corte di appello di Roma,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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