Giurisdizione giudice ordinario e concessioni pubbliche

Una società concessionaria di scommesse ippiche ha citato in giudizio le Amministrazioni concedenti per inadempimento contrattuale. La Corte di Cassazione, ribaltando la decisione d’appello, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto di concessione, poiché riguardano obblighi contrattuali e non l’esercizio di poteri pubblici discrezionali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Concessioni Pubbliche e Inadempimenti della P.A.

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione: la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie nate dalla fase esecutiva di un contratto di concessione. Il caso analizzato riguarda la richiesta di risarcimento danni da parte di un concessionario per inadempimenti dell’Amministrazione, tra cui il ritardo nell’attivazione di alcuni servizi e la mancata tutela del mercato dalla concorrenza illegale. La Suprema Corte ha affermato che tali questioni, attenendo a obblighi contrattuali, rientrano nella competenza del giudice civile e non di quello amministrativo.

I Fatti di Causa

Una società, concessionaria per la raccolta di scommesse ippiche, avviava un procedimento arbitrale contro diverse Amministrazioni pubbliche, lamentando gravi inadempimenti contrattuali. In particolare, la società contestava due principali violazioni:
1. La mancata azione di contrasto alla diffusione del gioco clandestino e all’ingresso sul mercato di operatori esteri via internet, fenomeni che avevano alterato le condizioni economiche alla base della concessione.
2. Il ritardo nell’attivazione, sebbene contrattualmente previste, di modalità di scommessa innovative come quelle a quota fissa, a totalizzatore, telefoniche e telematiche.

Il Collegio arbitrale accoglieva le ragioni della società, condannando le Amministrazioni a risarcire i danni subiti.

La Decisione della Corte d’Appello

Le Amministrazioni impugnavano il lodo arbitrale dinanzi alla Corte di Appello, la quale dichiarava la nullità della decisione. Secondo i giudici di secondo grado, la controversia apparteneva alla giurisdizione del giudice amministrativo. La motivazione si fondava sull’idea che l’attivazione dei servizi di scommesse implicasse l’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione, rendendo la materia non delegabile ad arbitri e non giudicabile da un giudice ordinario.

Le motivazioni della Cassazione sulla giurisdizione del giudice ordinario

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società, cassando la sentenza d’appello e affermando con chiarezza la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici supremi hanno ribadito un principio consolidato delle Sezioni Unite: una volta conclusa la fase discrezionale di scelta del contraente e di assegnazione della concessione, il rapporto che si instaura tra P.A. e concessionario è di natura paritetica e regolato da obblighi contrattuali.

Le questioni sollevate dalla società – come il risarcimento per il mancato contrasto al gioco illegale o per il ritardo nell’attivazione di servizi – non riguardano l’esercizio di un potere pubblico, ma l’accertamento di un inadempimento a precise obbligazioni contrattuali. In questo contesto, la P.A. non agisce come un’autorità superiore, ma come una parte contrattuale. Di conseguenza, le controversie che sorgono in questa fase esecutiva sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, il quale è l’unico competente a giudicare su diritti e obblighi di natura patrimoniale derivanti dal contratto. La Corte ha precisato che l’eventuale implicazione di atti amministrativi non sposta la giurisdizione, poiché il giudice ordinario può valutarli e, se necessario, disapplicarli ai fini della decisione sulla controversia contrattuale.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e ha rinviato la causa alla Corte di Appello di Roma, in diversa composizione, affinché esamini nel merito la validità del lodo arbitrale. Questa ordinanza rappresenta un’importante conferma per tutti gli operatori economici che operano in regime di concessione pubblica. Stabilisce che, una volta firmato il contratto, la Pubblica Amministrazione è tenuta a rispettare gli impegni assunti al pari di un qualsiasi soggetto privato, e gli eventuali inadempimenti possono essere fatti valere davanti al giudice civile, garantendo così una tutela piena dei diritti del concessionario.

A quale giudice spetta decidere sulle richieste di risarcimento danni di un concessionario contro la Pubblica Amministrazione per inadempimenti contrattuali?
Spetta al giudice ordinario, poiché tali controversie riguardano la fase esecutiva del rapporto di concessione, in cui le parti si trovano in una posizione paritetica e si discute di obbligazioni contrattuali e non dell’esercizio di poteri pubblici.

Una controversia tra un concessionario e la P.A. può essere decisa da un collegio arbitrale?
Sì, la controversia può essere compromessa in arbitrato rituale quando verte sulla fase di attuazione del rapporto concessorio e riguarda l’inadempimento di obbligazioni che non implicano l’esercizio di poteri discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione.

Il ritardo della P.A. nell’attivare servizi previsti in una concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario o amministrativo?
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha chiarito che la mancata o ritardata attivazione di servizi contemplati dalla convenzione costituisce un inadempimento di obblighi contrattuali, la cui valutazione spetta alla giurisdizione civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3363 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3363 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 10/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4102/2021 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliati in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI, MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, MINISTERO ECONOMIA FINANZE , elettivamente domiciliati in Roma INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato (NUMERO_DOCUMENTO) che li rappresenta e difende

avverso sentenza della Corte d’appello di Roma n. 3286/2020 depositata il 7.7.2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.2.2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La società RAGIONE_SOCIALE Busoni RAGIONE_SOCIALE, concessionaria per la raccolta delle scommesse ippiche, ha instaurato un procedimento arbitrale nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (MIPAAF) e dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS), poi divenuta Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), lamentando l’inadempimento delle Amministrazioni ad alcune obbligazioni contrattuali.
La società RAGIONE_SOCIALE ha lamentato la diffusione del gioco clandestino e l’invasione del mercato via internet da parte di grandi imprese di raccolta di scommesse di varie nazionalità, cosa questa che aveva alterato le condizioni che l’ avevano indotta a presentare le offerte per l’assegnazione della concessione e le aveva cagionato ingenti danni. La ricorrente ha chiesto altresì il risarcimento per il ritardo nell’attivazione, pur contrattualmente prevista, delle scommesse a quota fissa e a totalizzatore, nonché per via telefonica e telematica.
Con il lodo emesso il 25.10.2013, in contraddittorio con le predette Amministrazioni, il Collegio arbitrale, rigettate le eccezioni preliminari da loro frapposte, ha condannato in solido le Amministrazioni convenute a risarcire il danno patito dalla società attrice in misura pari al 5% del corrispettivo percepito dall’attrice a decorrere dal 1.1.2000 sino al 27.3.2006, oltre interessi e

rivalutazione; nonché in misura pari all’1% del corrispettivo percepito dall’attrice per il periodo dal 1.1.2000 al 30.12.2000 e 1.1.2001-30.5.2001, oltre interessi e rivalutazione, per il ritardo nell’operatività delle scommesse a quota fissa; nonché in misura pari allo 0,32% per il periodo dall’1.1.2000 al 12.6.2000, oltre interessi e rivalutazione, per la temporanea impossibilità di accettare le scommesse in via telefonica o telematica; infine in somma pari al 10% per il periodo 1.1.2000-31.12.2005, oltre interessi e rivalutazione, per le scommesse autorizzate rimaste non accettabili.
Il lodo ha autorizzato la società attrice a trattenere quanto dovuto a titolo risarcitorio dai contributi a cui era tenuta in forza della convenzione e ha condannato le Amministrazioni al versamento del residuo; ha inoltre dichiarato che l’agenzia non era tenuta a corrispondere i minimi garantiti e ha disposto la restituzione di quanto versato.

Le spese di lite sono state compensate e le spese di funzionamento del Collegio sono state ripartire per il 30% a carico dell’agenzia e per il 70% a carico delle Amministrazioni.

I Ministeri, MEF e MIPAAF, e RAGIONE_SOCIALE hanno impugnato il lodo dinanzi alla Corte di appello di Roma.

NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, in proprio e quali soci della RAGIONE_SOCIALE Busoni e COGNOME, si sono costituiti chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

La Corte di appello con sentenza del 7.7.2020 ha dichiarato la nullità del lodo ravvisando la giurisdizione del giudice amministrativo.

Secondo la Corte di appello per l’attivazione dei servizi di accettazione scommesse era previsto l’esercizio di poteri autoritativi (art.4 d.p.r. 8.4.1998 n.169) e l’arbitrato tendeva a una rivalutazione del rapporto concessorio e alla rideterminazione del corrispettivo, involgenti discrezionalità amministrativa,

incompatibile con l’insorgenza in capo al concessionario di un diritto soggettivo di natura risarcitoria.

Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 5.2.2021 hanno proposto ricorso per cassazione i signori NOME, NOME e NOME COGNOME in qualità di ex soci della RAGIONE_SOCIALE Busoni e Ughi posta in liquidazione e la RAGIONE_SOCIALE , erede della socia deceduta NOME COGNOME svolgendo dieci motivi.

Con atto notificato il 19.3.2021 hanno proposto controricorso e le Amministrazioni convenute, chiedendo rimettersi alle Sezioni Unite la questione di giurisdizione relativa al ritardo nell’attivazione di determinate tipologie di raccolta delle sommesse, a loro parere, non definita dalla sentenza n.23418 del 2020 delle Sezioni Unite; hanno inoltre chiesto la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto delle questioni di merito proposte con il ricorso.

Entrambe le parti hanno presentato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.1, n.3 e n.5. cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.133, comma 1, lettera c) del d.lgs. 104/2010 (come già in precedenza dell’art.5 l.1034/1971 e 6, comma 2, l.205/2000) e dell’art.15 della convenzione accessiva alla concessione.

Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.827 e 829 cod.proc.civ.

Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.817 e 829 cod.proc.civ.

Con il quarto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano nullità del lodo arbitrale e violazione dell’art.8 d.l.452/2001 convertito in legge 16/2002.

Con il quinto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano nullità/ inesistenza del lodo arbitrale per difetto di potestas decisoria degli arbitri e violazione dell’art.829, comma 1, n.1 e 4, cod.proc.civ.

Con il sesto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano difetto di legittimazione passiva del MEF e del MIPAF in relazione all’art.829, comma 1, n.4, cod.proc.civ.

Con il settimo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione del divieto di mutatio libelli e nullità ex art.829, comma 3 per violazione di norme imperative.

Con l’ottavo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano erronea applicazione degli artt. 1123 e 1175 cod.civ., in relazione all’art.2, commi 3 e 4 della convenzione, nullità ex art.829, comma 3 per violazione di norme imperative sulla forma ad substantiam ex art.17 r.d. 2440/1923.

Con il nono motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano erronea applicazione degli artt. 1467,1468 e 1469 cod.civ. anche in relazione agli artt.56 e 49 TFUE e 88 r.d. 18.6.1931 n. 773 TULPS.

Con il decimo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione della pare condicio in relazione alla nullità ex art.829, comma 3, per contrarietà ad ordine pubblico.

Il primo motivo di ricorso denuncia difetto di giurisdizione del collegio arbitrale e nullità del lodo ex art.829, comma 1, n.4, cod.proc.civ. e 808, comma 1, cod.proc.civ.

Le parti ricorrenti assumono così che la controversia era devoluta alla giurisdizione amministrativa.

15.1. Il motivo di ricorso può essere affrontato da questa sezione semplice, alla luce del principio secondo cui l’art. 374 cod.proc.civ. va interpretato nel senso che, tranne nei casi di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplici allorché sulla regola finale di riparto della giurisdizione « si sono già pronunciate le sezioni unite », ovvero sussistono ragioni di inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo e all’esistenza di un giudicato sulla giurisdizione (Sez.Un. n. 1599 del 2022).
15.2. Nella specie, le Sezioni Unite si sono già pronunciate, enunciando il seguente condivisibile principio di diritto, al quale la Corte distrettuale si è puntualmente attenuta, secondo cui, in tema di concessioni per l’esercizio di scommesse ippiche, la controversia introdotta per ottenere la condanna della Pubblica Amministrazione concedente al risarcimento del danno derivato ai concessionari dal sopravvenuto mutamento delle condizioni economiche poste a base della convenzione (per il venir meno di fatto della riserva esclusiva pubblica della relativa gestione a seguito dell’ingresso illegale nel mercato di operatori esteri), nonché dalla mancata attivazione di sistemi di accettazione di scommesse a quota fissa e per via telefonica e telematica, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
Essa verte, infatti, sulla fase di attuazione del rapporto concessorio e vengono in considerazione profili che attengono, non già all’esercizio di poteri autoritativi incidenti sul momento funzionale dello stesso rapporto, ma all’accertamento dell’inadempimento, da parte della P.A. concedente, alle obbligazioni sostanzianti il rapporto giuridico convenzionale a carattere paritetico, sicché la predetta controversia può essere compromessa in arbitrato rituale

(Sez.Un. n. 23418 del 26.10.2020; Sez.Un. n.26390 del 19.11.2020; successivamente: Sez.1, n.3353 del 3.2.2023; Sez.1, n.1805 del 20.1.2022).

L’eventuale implicazione di atti amministrativi nell’attivazione di determinati tipi di scommesse non incide sulla giurisdizione del giudice ordinario, il quale può valutarli e anche disapplicarli se illegittimi, con effetti limitati al rapporto processuale costituito in causa.

15.3. L’assetto obbligatorio sottostante al contratto sottoscritto fra le Amministrazioni dello Stato e le parti resistenti è privo di caratteristiche riconducibili all’esercizio di poteri amministrativi di carattere discrezionale. Esaurita la fase, discrezionale, della scelta del contraente, gli elementi costitutivi del contratto costituito dall’esercizio di attività di raccolta di scommesse sulle corse dei cavalli e gioco lecito, il prezzo del contratto e come il canone concessorio sono compiutamente delineati.
Né rileva che la caratteristica e la tipologia di scommesse fosse oggetto di successiva regolamentazione mediante decreto interministeriale da adottarsi su proposta dell’UNIRE, atteso che tale decreto interministeriale non andava a modificare gli elementi costitutivi del contratto ma esclusivamente le modalità di attivazione di determinate tipologie di scommessa in misura che non incideva nel sinallagma contrattuale.

L’azione in esame riguarda l’inadempimento da parte delle amministrazioni pubbliche di obblighi di salvaguardia loro incombenti secondo i canoni di buona fede esecutiva, quale canoni integrativi degli obblighi contrattuali e l’oggetto della controversia verte essenzialmente sul pagamento nei diritti patrimoniali derivanti dalla stipula del contratto, come ritenuto dalle Sezioni Unite con la citata pronuncia n. 23418/2020: per radicare la giurisdizione esclusiva del g.a., « non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, occorrendo pur
sempre che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri ».

In tema di concessioni di pubblici servizi tutte le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto successiva all’aggiudicazione, ivi comprese le questioni relative ai profili di danno derivanti dalla mancata tempestiva adozione dei regolamenti ministeriali di determinazione delle tipologie della raccolta delle scommesse, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario il quale è il solo giudice investito del potere di giudicare sulle indennità, sui canoni e sugli altri corrispettivi ed al quale spetta di giudicare sulle questioni inerenti all’adempimento e/o all’inadempimento della concessione, eventualmente previa valutazione in via incidentale della legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo.
15.4. La giurisprudenza delle Sezioni Unite si riferisce anche agli inadempimenti che la difesa erariale ha sostenuto che esulassero dalla pronuncia.

La sentenza 23418/2020 a pagina 46 afferma testualmente « Le argomentazioni che precedono si prestano, infine, in modo ancor più evidente, ad annettere nello stesso ambito di giurisdizione quella porzione di controversia relativa, segnatamente, alle pretese risarcitorie avanzate dalle agenzie ippiche in ragione del dedotto inadempimento dei ministeri concedenti circa la mancata attivazione delle possibilità, per i concessionari, di accettare scommesse ippiche a quota fissa, nonché scommesse “per telefono o per via telematica”, in quanto integranti obbligazioni a carico delle stesse amministrazioni (contemplate dalla convenzione in base alla normativa regolamentare di riferimento), che, come tali, andavano a definire il complessivo perimetro dei reciproci diritti e obblighi del rapporto concessorio, rilevante nella fase attuativa del rapporto medesimo. »
Nello stesso senso si pongono le recenti pronunce di questa Sezione 1, n. 26110 e 26107 del 2024.

Con la memoria illustrativa le Amministrazioni controricorrenti osservano testualmente quanto segue:

« Questa difesa prende atto dell’orientamento della Suprema Corte di Cassazione sulla questione di giurisdizione del collegio arbitrale affermata con la sentenza n. 23418/20 con la quale la Suprema Corte di Cassazione Sezioni Unite Prende atto altresì del ha affermato la giurisdizione del G.O. sulla parte della domanda azionata relativa al risarcimento danno a seguito delle mutate condizioni del mercato.

Si prende atto altresì della più recente giurisprudenza della Corte di cassazione sulla giurisdizione in materia di domanda risarcitoria per il ritardo nella attivazione di terminare tipologie di racconta delle scommesse nel settore ippico (3413 e 3415 del 2024 sez. I Civile) Pertanto, non può essere messa in discussione la giurisdizione del G.O. sia sulla domanda risarcitoria per alterazione del mercato con l’ingresso di operatori non autorizzata che per quella relativa al ritardo nell’attivazione di determinate tipologie di raccolta delle scommesse sulle varie questioni
Cionondimeno sii ritiene opportuno sottoporre a codesta ecc ma Suprema Corte le seguenti questioni

Ad avviso di questa difesa, il ricorso in Cassazione è parzialmente inammissibile in quanto si censura una sola delle ‘ratio decidendi’: quella relativa alla domanda per alterazione del mercato. Invece sul profilo di diritto relativo al c.d. ‘danno da ritardo’ non si affronta il tema prendendo a riferimento la motivazione della sentenza impugnata della Corte di Appello di Roma.»

16.1 . Con lo scritto in questione la Difesa Erariale sembra aver fatto acquiescenza alla questione di giurisdizione in punto di diritto (laddove riconosce che non può essere messa in discussione la giurisdizione del G.O. sia sulla domanda risarcitoria per alterazione

del mercato con l’ingresso di operatori non autorizzata che per quella relativa al ritardo nell’attivazione di determinate tipologie di raccolta delle scommesse sulle varie questioni) ma sembra voler sostenere la parziale inammissibilità del ricorso avversario che non avrebbe censurato l’affermazione della giurisdizione amministrativa con riferimento alla domanda relativa al ritardo nell’attivazione di determinate tipologie di raccolta delle scommesse.

16.2. Indubbiamente la sentenza impugnata ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo per tutte le domande proposte dagli attori appellati.

Altrettanto indubbiamente però il ricorso nel suo primo motivo si riferisce testualmente e complessivamente all’intera motivazione della sentenza impugnata e a tutte le domande proposte, senza che si possa ipotizzare una autolimitazione della loro portata in relazione ai richiami giurisprudenziali operati, tanto più che, come sopra evidenziato, la pronuncia delle Sezioni Unite si riferisce anche al danno da ritardo nell’attivazione di certe tipologia di scommesse.

Gli altri motivi proposti dai ricorrenti restano tutti assorbiti dalla decisione sulla questione di giurisdizione poiché riguardano tutti profili circa la validità del lodo e il merito della controversia che la Corte di appello, denegando la propria giurisdizione, non ha esaminato.

Per i motivi esposti occorre accogliere il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, cassare la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, e rinviare la causa alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rinvia la causa alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, anche per la regolazione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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