Giurisdizione giudice ordinario: decadenza da carica

Un componente di un organo di autogoverno della giustizia tributaria viene dichiarato decaduto dalla carica. Questi impugna il provvedimento dinanzi al giudice amministrativo, sostenendone la natura discrezionale e sanzionatoria. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario, qualificando l’atto di decadenza come meramente ricognitivo della mancanza dei presupposti di legge e incidente su un diritto soggettivo perfetto, non su un interesse legittimo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Il Caso della Decadenza dalla Carica Pubblica

La corretta individuazione del giudice competente è un pilastro fondamentale dello Stato di diritto. Stabilire se una controversia debba essere decisa da un tribunale ordinario o da uno amministrativo non è una mera formalità, ma incide sulla natura stessa della tutela garantita al cittadino. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha riaffermato un principio cruciale in materia, chiarendo a chi spetta la giurisdizione del giudice ordinario nei casi di decadenza da una carica elettiva all’interno di un organo di autogoverno.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla delibera con cui il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria ha dichiarato la decadenza di un proprio componente, un giudice tributario eletto dal Parlamento. La decisione si fondava sull’articolo 17, comma 2-ter, del D.lgs. 545/1992, che prevede l’incompatibilità con la carica per chi esercita “attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di giustizia tributaria”.

Ritenendo il provvedimento ingiusto, il componente decaduto lo ha impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) del Lazio. A sua volta, il Consiglio di Presidenza ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione presso la Corte di Cassazione, sostenendo che la competenza a decidere la controversia non spettasse al giudice amministrativo, bensì a quello ordinario.

La Questione sulla Giurisdizione: Atto Discrezionale o Ricognitivo?

Il cuore del dibattito giuridico verteva sulla natura della delibera di decadenza.

La tesi del ricorrente (il giudice decaduto): Sosteneva la giurisdizione amministrativa, argomentando che la decadenza non era una conseguenza automatica di una situazione di incompatibilità, ma il risultato di un’attività valutativa e discrezionale dell’organo. A suo dire, si trattava di un “provvedimento sanzionatorio” basato su una valutazione della sua condotta, che ledeva quindi un interesse legittimo, materia tipica del giudice amministrativo.
La tesi del Consiglio di Presidenza: Affermava la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la delibera fosse un mero “atto ricognitivo”. L’organo si sarebbe limitato a verificare la sussistenza dei presupposti di legge per la permanenza in carica, senza esercitare alcun potere discrezionale. La controversia, quindi, riguardava la lesione di un diritto soggettivo perfetto – il diritto a mantenere la carica elettiva – la cui tutela è demandata al giudice ordinario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi del Consiglio di Presidenza, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che il riparto di giurisdizione si basa sulla natura della posizione giuridica dedotta in giudizio (causa petendi).

Nel caso di specie, la delibera di decadenza non è espressione di un potere autoritativo e discrezionale della pubblica amministrazione. Al contrario, si configura come un mero atto ricognitivo, volto ad accertare la sussistenza di presupposti legali predeterminati dalla legge per il mantenimento della carica. L’amministrazione, in questo frangente, agisce in modo vincolato, limitandosi a verificare se la condotta del componente integri la fattispecie di incompatibilità prevista dalla norma.

La posizione giuridica incisa da tale atto è il diritto alla conservazione dell’incarico, che costituisce un “diritto soggettivo perfetto”, garantito anche dall’art. 51 della Costituzione. Non si tratta di un interesse legittimo che si affievolisce di fronte al potere della P.A., perché in questo caso la P.A. non esercita un potere discrezionale, ma si limita ad applicare la legge. L’atto, pur provenendo da un organo pubblico, non degrada il diritto a mero interesse.

Le Conclusioni

L’ordinanza ribadisce un principio consolidato: quando la controversia ha per oggetto l’impugnazione di un atto che incide su un diritto soggettivo perfetto, e tale atto è il risultato di un’attività vincolata e non discrezionale dell’amministrazione, la competenza a giudicare spetta al giudice ordinario. Questa decisione traccia una linea netta tra le situazioni in cui l’amministrazione agisce come autorità (e si va dal giudice amministrativo) e quelle in cui si limita ad accertare una situazione giuridica (e si va dal giudice ordinario), rafforzando la tutela dei diritti soggettivi anche nei confronti degli organi di autogoverno.

A quale giudice spetta decidere sull’impugnazione di una delibera di decadenza da una carica elettiva in un organo di autogoverno?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, in quanto la controversia riguarda la lesione di un diritto soggettivo perfetto alla conservazione della carica, e l’atto impugnato è meramente ricognitivo e non discrezionale.

Qual è la differenza tra un atto ricognitivo e un provvedimento discrezionale in questo contesto?
Un atto ricognitivo si limita a verificare la sussistenza di presupposti già definiti dalla legge, senza alcun margine di scelta per l’amministrazione. Un provvedimento discrezionale, invece, implica una valutazione comparativa di interessi e una scelta tra più opzioni possibili. La delibera di decadenza in esame è stata qualificata come atto ricognitivo.

Perché il diritto a mantenere la carica è considerato un ‘diritto soggettivo perfetto’?
È considerato un diritto soggettivo perfetto perché è una posizione giuridica piena, tutelata direttamente dall’ordinamento (incluso l’art. 51 della Costituzione), che non può essere degradata a mero interesse legittimo da un atto amministrativo che non sia espressione di un potere discrezionale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 31909 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 31909 Anno 2025

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/12/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 22668/2024 proposto da:

CONSIGLIO DI PRESIDENZA RAGIONE_SOCIALEA GIUSTIZIA TRIBUTARIA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

— ricorrente —

-contro-

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

— controricorrente —

nonché contro

PRESIDENZA RAGIONE_SOCIALEA REPUBBLICA, RAGIONE_SOCIALE;

intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 7195/2024 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per il LAZIO.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 24/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO, il quale chiede che le Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione, accogliendo il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatti di causa

NOME COGNOME, giudice tributario e componente designato dal RAGIONE_SOCIALE, ha impugnato davanti al TAR del Lazio le seguenti delibere: n. 845/2024 del 28.05.2024 avente ad oggetto la decadenza dall ‘incarico di Consigliere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ai sensi dell’art. 17 comma 2 ter del D.lgs. n. 545/1992; n. 1508/2023 del 28.11.2023 di avvio del procedimento; n. 957/2024 del 25.06.2024 avente ad oggetto l’immediata effic acia RAGIONE_SOCIALE decadenza, nonché la risoluzione del CPGT n. 3 del 2000 ed ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale chiedendo che si accerti e dichiari la violazione degli artt. 17, comma 2 ter e dell’art. 12, commi 1 e 2 del D.lgs. n. 545 del 1992, e, per l’effetto, se ne disponga l’annullamento in uno con gli atti presupposti, connessi e conseguenti, riservandosi di formulare domanda di risarcimento del danno ex art. 30 comma 54 CPA.
1.1. In particolare, e per quanto qui interessa – pur ricordando che nel caso di decadenza ex art. 17, comma 2 ter D.lgs. n. 545 del 1992 la giurisprudenza ravvisa la giurisdizione del giudice ordinario sul rilievo che il procedimento non avrebbe natura sanzionatoria, ma solo dichiarativa RAGIONE_SOCIALE sopravvenuta carenza di requisiti necessari alla nomina, incidendo perciò sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato attivo o passivo (in questo senso Cass., sez. un. nn. 8469/2004 e 11646/2003) -il ricorrente ritiene che la fattispecie rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo.
1.2. Osserva, infatti, che si tratta di un ‘ provvedimento sanzionatorio, adottato sulla base di una valutazione discrezionale dell’operato del componente dell’organo di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, e non già di un atto di natura accertativa di uno status (…)’. Una decadenza che non è legata ad un’incompatibilità genetica o sopravvenuta con la carica, in quanto tale incidente sul diritto soggettivo all’elettorato attivo e passivo, ma piuttosto conseguente alla valutazione discrezionale RAGIONE_SOCIALE condotta (asserite pendenze fiscali, contenziosi ed omissioni dichiarative) che si porrebbe in contrasto con il regolamento etico del CPGT.
1.3. Ritiene, in sostanza, che con il provvedimento non verrebbe in rilievo il diritto soggettivo all’elettorato passivo (ineleggibilità, decadenza ed incompatibilità) che rientrerebbe nella cognizione del giudice ordinario, ma la decadenza con la quale l’ordinamento reagisce per sanzionare una condotta che non solo integra una violazione di legge, ma che è idonea anche ad arrecare un grave vulnus al prestigio ed all’autorevolezza dell’organo di autoRAGIONE_SOCIALE cui appartiene il ricorrente .

1.4. Sostiene che pur in presenza di un potere vincolato, quale quello di cui agli artt. 12 e 17 comma 2 ter D.lgs. n. 545 /1992, sussisterebbe comunque la giurisdizione amministrativa.

Il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 10 c.p.a. e dell’art. 41 c.p.c. deducendo che la giurisdizione nel caso di specie apparterrebbe invece al Giudice Ordinario in quanto la posizione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio, attinente al diritto di elettorato passivo, è di diritto soggettivo perfetto che non può essere degradato ad interesse legittimo ove si consideri che il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si sarebbe limitato a constatare che le condotte ascritte al COGNOME erano sussumibili nell’ambito RAGIONE_SOCIALE fattispecie di cui all’art. 17, co. 2 -ter del d.lgs. n. 545 del 1992.
NOME COGNOME si è costituito per resistere al ricorso per regolamento ed ha insistito per la giurisdizione del giudice amministrativo evidenziando che la delibera con la quale era stata disposta la decadenza dall’incarico era stata

adottata all’esito di un’attività valutativa, espressione di un potere discrezionale.

3.1. Ha sottolineato che non si era trattato di un accertamento vincolato RAGIONE_SOCIALE sussistenza RAGIONE_SOCIALE fattispecie prevista dal comma 2 ter del citato art. 17 ed in tale prospettiva ha evidenziato che la reale motivazione emergeva dalla lettura del provvedimento, che aveva valorizzato il grave vulnus conseguente al clamore mediatico verificatosi a seguito di diffusione di notizie secretate. Ulteriore conferma sarebbe ravvisabile nello stesso iter procedimentale seguito (avvio procedimento, apporto consultivo ausiliario di parere appositamente richiesto all’Avvocatura di Stato, audizione in contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parte ‘interessata’, proposta di due soluzioni con trapposte, discussione del Plenum, controdeduzioni), caratterizzato da un particolare approfondimento istruttorio e da una obiettiva complessità ed opinabilità RAGIONE_SOCIALE questione e RAGIONE_SOCIALE conseguente determinazione, che non poteva risolversi in una mera attività vincolata di accertamento.
3.2. Ha evidenziato che non a caso le censure avevano investito il provvedimento proprio sotto il profilo dell’eccesso di potere estraneo per definizione alla logica degli atti vincolati. Ha rammentato che nel suo parere l’Avvocatura dello Stato aveva escluso l’esistenza di attività suscettibili di interferire con le funzioni degli organi di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ma piuttosto come emerge dalla stessa delibera determinata ‘dall’esigenza di garantire, (…) l’immagine e la fiducia sociale di imparzialità e terzietà dello stesso’, non in presenza di ‘attività suscettibili di interferire con l’attività degli organi di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ ex art. 17, comma 2 ter Dlgs 545/1992, infatti insussistenti). Si tratterebbe nella sostanza di ‘ provvedimento sanzionatorio, adottato sulla base di una valutazione discrezionale dell’operato del componente dell’organo di RAGIONE_SOCIALE, e non già di un atto di natura accertativa di uno status (…)’ ovvero di una decadenza sanzionatoria, che è espressi one dell’ esercizio di un potere amministrativo discrezionale, che radica la controversia avanti il RAGIONE_SOCIALE.A..
3.3. La dichiarazione di decadenza impugnata avanti il TAR del Lazio non sarebbe ‘legata ad un’incompatibilità genetica o sopravvenuta con la carica, in

quanto tale incidente sul diritto soggettivo all’elettorato attivo e passivo, ma consegue alla valutazione discrezionale di una condotta’, ( rectius ‘circostanze’, id est pendenze fiscali, contenziosi ed omissioni dichiarative), assunta a seguito dell’interpretazione discrezionale (estensiva) d ella disciplina di riferimento (di stretta interpretazione in quanto limitativa di diritti), alla luce dei principi contenuti nel Regolamento etico del CPGT (delibera n. 1464 del 19 settembre 2014) e, dunque, in contrasto con la norma di legge, che non contempla l’esercizio di tale potere (art. 12 e art. 17, comma 2 -ter, del d.lgs. n. 545 del 1992), non sussistendo nel caso di specie un’illegittima interferenza nell’attività dei giudici tributari sottoposti all’organo di autoRAGIONE_SOCIALE (in questo senso Cons. Stato, Sez. V, 31 maggio 2021, n. 4189).
3.4. Infine, ricorda che anche in presenza di un potere vincolato, quale quello di cui agli artt. 12 e 17 comma 2 ter d.lgs. n. 545 del 1992, sussisterebbe comunque la giurisdizione amministrativa (in questo senso C.G.A. Reg. Sic. 13/09/2021 n. 802).

Il AVV_NOTAIO generale ha rassegnato le sue conclusioni scritte nel senso dell’accoglimento del ricorso e dell’affermazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario.

NOME COGNOME ha depositato memoria illustrativa.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

A norma dell’ art. 17 comma 2 ter del d.lgs. n. 545 del 1992 i componenti del consiglio di presidenza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – composto da undici componenti eletti dai giudici tributari e da quattro componenti eletti dal RAGIONE_SOCIALE, due dalla RAGIONE_SOCIALE dei deputati e due dal Senato RAGIONE_SOCIALE Repubblica eletti dal RAGIONE_SOCIALE e per la durata RAGIONE_SOCIALE carica, non possono esercitare attività professionale in ambito tributario, né alcuna altra attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
La norma fa riferimento specificatamente e come causa di incompatibilità con la carica di consigliere ad ‘attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ .

Si tratta di una clausola aperta, che deve essere necessariamente riempita di contenuto nella valutazione di preesistenti o sopravvenute circostanze fattuali. Il procedimento di sussunzione non implica esercizio di attività discrezionale ma piuttosto una valutazione di condotta in concreto accertata e riconduzione RAGIONE_SOCIALE stessa alla causa specifica di decadenza dalla carica prevista dalla norma. Solo laddove sussista il pericolo di interferenza viene meno il diritto soggettivo alla carica. Viene svolta una attività di ricognizione che resta vincolata, risolvendosi nell’ accertamento ‘ RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei requisiti legalmente necessari per il mantenimento RAGIONE_SOCIALE carica di componente dell’organo di autoRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ivi compresi quelli costituenti un prius logico del diritto di elettorato passivo’ ( cfr. Cass. ss.uu. n. 28248 del 29.09.2022).
Ciò premesso, va ricordato che il riparto di giurisdizione tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo si determina in base al petitum sostanziale, il quale si identifica non solo in funzione RAGIONE_SOCIALE pronuncia richiesta, ma soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi, ovvero RAGIONE_SOCIALE intrinseca natura RAGIONE_SOCIALE posizione giuridica dedotta in giudizio.

Nel caso di specie, la Delibera di decadenza non riveste la natura di provvedimento autoritativo, espressione di un potere discrezionale RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione e si configura, per contro, come un mero atto ricognitivo RAGIONE_SOCIALE sussistenza di presupposti legali predeterminati dalla legge per il mantenimento RAGIONE_SOCIALE carica di componente dell’organo di autoRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Il RAGIONE_SOCIALE ha, dapprima, qualificato la fattispecie legale quale disciplinante una ipotesi di incompatibilità dalla carica elettiva e, successivamente, ha operato la sussunzione in essa delle condotte materiali ascritte al ricorrente NOME, siccome reputate tali da integrare, proprio alla stregua di quanto stabilito dal citato art. 17, comma 2-ter, «attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE“.
Ne risulta confermata la natura di atto ricognitivo dei presupposti legali per il conseguimento o il mantenimento dell’incarico vale a dire su una situazione la cui consistenza è di diritto soggettivo perfetto, garantito dall’art. 51 Cost. (cfr in termini Cons. Stato n. 215 del 2021). Non si tratta di un provvedimento in senso proprio sanzionatorio adottato all’ e sito dell’esercizio di un’ attività discrezionale. La decisione si muove secondo lo schema dinamico norma-fattodichiarazione-effetto e non rappresenta l’esercizio di un potere ‘discrezionale’ . Ed infatti ad esso è estraneo l’apprezzamento comparativo di ‘interessi’ in conflitto e non integra una manifestazione di autoritatività, rientrando come ricordato nella attività vincolata di ‘verifica’ RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei requisiti legalmente necessari per il mantenimento RAGIONE_SOCIALE carica, ivi compresi quelli costituenti un prius logico del diritto di elettorato passivo. Come è stato osservato (cfr. Cons. Stato n. 215 del 2021), non cambia la natura giuridica dell’atto il dato che esso sia seguito alla discussione consiliare recependone le argomentazioni. L’ apparato argomentativo rappresenta un mero supporto ‘giustificativo’ RAGIONE_SOCIALE ricognizione di legge effettuata nel dibattito.
In definitiva trattandosi di mera ricognizione dei requisiti necessari alla conservazione del diritto soggettivo perfetto a permanere nell’incarico conferito la successiva valutazione RAGIONE_SOCIALE correttezza attiene più propriamente al merito RAGIONE_SOCIALE domanda e non alla qualificazione RAGIONE_SOCIALE posizione sostanziale incisa rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE giurisdizione.

Va perciò confermato quanto già ritenuto da queste sezioni unite con la sentenza n. 28428 del 2022 – che nel riformare proprio in punto di giurisdizione la decisione del Cons. Stato n.4189 del 2021 che aveva ricondotto l’atto di decadenza ad una sanzione -ha affermato che ‘la controversia avente ad oggetto l’impugnazione RAGIONE_SOCIALE delibera di decadenza dalla carica di un componente elettivo del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la statuizione adottata nei confronti dell’interessato non integra un provvedimento autoritativo, tale da porre il destinatario al cospetto di un potere, ma un atto meramente ricognitivo dei presupposti legali di applicazione RAGIONE_SOCIALE norma, il quale viene ad incidere sulla pretesa alla continuazione nel “munus” pubblico
elettivo e, quindi, alla permanenza del relativo incarico, ossia su una situazione la cui consistenza è di diritto soggettivo perfetto’ atteso che l’accertamento compiuto dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è, come detto, frutto di mera attività ricognitiva RAGIONE_SOCIALE volontà di legge e puramente intesa all’automatica applicazione RAGIONE_SOCIALE stessa.

10 Alla luce delle esposte considerazioni deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Quanto alle spese del presente regolamento queste saranno regolate in sede di decisione RAGIONE_SOCIALE controversia.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario davanti al quale rimette le parti.

Spese al definitivo.

Così deciso in Roma il 24 giugno 2025

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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