Giurisdizione giudice ordinario: debiti tra Comuni

Una controversia tra due Comuni per il mancato pagamento di una tariffa per il servizio di depurazione delle acque reflue. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno stabilito la giurisdizione del giudice ordinario, poiché la disputa riguarda l’inadempimento di obblighi contrattuali e ha natura patrimoniale. La Corte ha chiarito che non si tratta dell’esercizio di un potere autoritativo da parte dell’ente creditore, ma di una lite tra soggetti in posizione paritetica, confermando così un principio consolidato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Debiti tra Enti Pubblici: a chi spetta la Giurisdizione?

Quando due enti pubblici litigano per questioni di natura economica derivanti da un contratto, chi decide? Il giudice ordinario o quello amministrativo? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa chiarezza, ribadendo un principio fondamentale: se la controversia riguarda la fase esecutiva di un rapporto paritetico e ha natura patrimoniale, la giurisdizione è del giudice ordinario. Questo principio si applica anche quando la lite verte su un aumento tariffario deciso unilateralmente da uno dei due enti.

I Fatti del Caso: una Convenzione e un Aumento Tariffario

La vicenda nasce da una convenzione stipulata tra due Comuni per il servizio di depurazione e trattamento di acque reflue. In base a questo accordo, un Comune si impegnava a trattare i reflui dell’altro in cambio di una tariffa specifica.

Anni dopo, il Comune gestore dell’impianto emetteva un’ingiunzione di pagamento per oltre un milione di euro nei confronti dell’altro ente, sostenendo un mancato versamento del corrispettivo dovuto. La somma richiesta, però, era calcolata sulla base di una tariffa quasi raddoppiata rispetto a quella originariamente pattuita nella convenzione, a seguito di una delibera unilaterale del proprio consiglio comunale.

Il Comune debitore si opponeva all’ingiunzione davanti al Tribunale ordinario, contestando non solo la legittimità dell’aumento tariffario unilaterale, ma anche la mancanza dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito e l’errato calcolo degli interessi.

Il Conflitto sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Il Tribunale ordinario, in prima battuta, declinava la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice amministrativo. La causa veniva quindi riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), il quale, a sua volta, sollevava d’ufficio un regolamento di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la competenza spettasse proprio al giudice ordinario.

Si è creato così un conflitto tra giudici, la cui risoluzione è stata demandata alle Sezioni Unite della Cassazione, chiamate a stabilire quale fosse il giudice dotato del potere di decidere la controversia.

Le Motivazioni della Cassazione: Prevale la Natura Contrattuale del Rapporto

La Corte di Cassazione, con una motivazione chiara e lineare, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici hanno spiegato che, per determinare la giurisdizione, occorre guardare al cosiddetto petitum sostanziale, ossia alla natura intrinseca della posizione giuridica dedotta in giudizio.

Nel caso specifico, l’oggetto della contesa era l’adempimento di obbligazioni derivanti da una convenzione. Le contestazioni del Comune debitore riguardavano aspetti puramente contrattuali e patrimoniali:

* La violazione delle clausole contrattuali a seguito dell’aumento unilaterale della tariffa.
* La mancanza dei presupposti per l’emissione di un’ingiunzione di pagamento.
* L’illegittimità della richiesta di interessi secondo normative non applicabili ai rapporti tra pubbliche amministrazioni.

La Corte ha sottolineato che la controversia si colloca interamente nella fase esecutiva del rapporto, dove i due Comuni agiscono in una posizione di parità, non in una relazione in cui uno esercita un potere pubblico autoritativo sull’altro. La richiesta di disapplicare la delibera comunale che aveva aumentato la tariffa non sposta la giurisdizione, poiché tale richiesta è meramente strumentale alla risoluzione della lite sul diritto di credito. Il giudice ordinario, infatti, ha il potere di disapplicare un atto amministrativo illegittimo quando questo incide su un rapporto di diritto privato.

Le Conclusioni: Giurisdizione del Giudice Ordinario e Implicazioni Pratiche

Le Sezioni Unite hanno quindi cassato la sentenza del Tribunale ordinario e rimesso la causa davanti a quest’ultimo per la decisione nel merito. La decisione ha importanti implicazioni pratiche: chiarisce che quando la Pubblica Amministrazione agisce iure privatorum, ossia come un qualsiasi soggetto privato nell’ambito di un rapporto contrattuale, le relative controversie patrimoniali sono devolute alla cognizione del giudice ordinario. Quest’ultimo è il garante dei diritti e degli obblighi nascenti dal contratto, anche se le parti sono enti pubblici. La presenza di un atto amministrativo, come una delibera tariffaria, non è sufficiente a radicare la competenza del giudice amministrativo se il cuore della lite rimane l’inadempimento contrattuale.

Quando una controversia tra due Comuni appartiene al giudice ordinario?
Appartiene al giudice ordinario quando la disputa ha natura prettamente patrimoniale e riguarda l’inadempimento di obblighi previsti in una convenzione, senza che uno dei Comuni eserciti poteri pubblici autoritativi nei confronti dell’altro. In questi casi, le parti sono considerate in posizione paritetica.

La richiesta di disapplicare una delibera comunale sposta la giurisdizione al giudice amministrativo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, se la richiesta di disapplicare un atto amministrativo (come una delibera tariffaria) è funzionale a risolvere una controversia su diritti e obblighi contrattuali, la giurisdizione resta del giudice ordinario. Quest’ultimo può infatti non applicare l’atto se lo ritiene illegittimo, al solo fine di decidere la lite principale.

Come si determina la giurisdizione in casi complessi?
La giurisdizione si determina sulla base del cosiddetto petitum sostanziale, ovvero analizzando la natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere e l’effettivo oggetto della controversia, indipendentemente dalla prospettazione formale delle parti. Se la lite verte su diritti soggettivi in un rapporto paritetico, la giurisdizione è del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15370 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15370 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/06/2024

Giurisdizione – Regolamento d’ufficio

ORDINANZA

sul regolamento di giurisdizione, iscritto nel R.G. al n. 20522 del 2023, sollevato dal Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE della Sicilia, sez. staccata di Catania, con ordinanza del 24 ottobre 2023 nel procedimento vertente tra:

RAGIONE_SOCIALE cf 00158240838, in persona del Sindaco p.t. –

Ricorrente non costituito in questa fase

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE DI BARCELLONA POZZO DI GOTTO , cf. 00084640838, in persona del Sindaco p.t. –

Resistente non costituito in questa fase Udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME nella camera di RAGIONE_SOCIALE del 27 febbraio 2024;

lette le conclusioni scritte della Procura Generale, nella persona del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario.

RILEVATO CHE

Al Comune di Terme Vigliatore fu notificata l’ingiunzione n. 1/2021, emessa dal Comune di Barcellona Pozzo di Gotto per omesso versamento del corrispettivo (€ 1.005.714,51) , preteso a titolo di tariffa per la depurazione e il trattamento dei reflui provenienti dal suddetto ente territoriale, e convogliati nell’impianto di depurazione di ‘Contrada Cantoni’ del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto.

L’ingiunto convenne quest’ultimo ente dinanzi al Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto, denunciando la nullità o inammissibilità del ricorso al procedimento d’ingiunzione in assenza dei requisiti della certezza, liquidità ed esigibilità del credito. Denunciò inoltre l’illegittima modifica unilaterale delle clausole contrattuali, e nello specifico, quanto agli obblighi nascenti dalla convenzione sottoscritta tra i due Comuni, la rideterminazione unilaterale del corrispettivo dovuto a titolo di tariffa di depurazione; infine, l’illegittim o calcolo degli interessi, richiesti ai sensi del d.lgv. n. 231 del 2002, perché inapplicabile tra due pubbliche amministrazioni.
Con sentenza n. 563 del 9 giugno 2023 il Tribunale dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ritenendo la controversia compresa nella fattispecie contemplata dall’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), c.p.a., oppure in quella richiamata nel medesimo art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a.

Il Comune riassunse la causa dinanzi al Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE della Sicilia, opponendosi all’ingiunzione, anche qui riproponendo i motivi difensivi già formulati dinanzi al giudice ordinario, specificando, quanto alla denuncia dell’illegittima modifica un ilaterale delle clausole contrattuali, l’inapplicabilità della delibera del RAGIONE_SOCIALE comunale di Barcellona Pozzo di Gotto ritenuto dall’ente creditore l’atto posto a fondamento delle proprie pretese-, di cui chiedeva comunque la disapplicazione.
Il giudice amministrativo adito, ritenendo la materia contesa da attribuire alla giurisdizione del giudice ordinario , ha sollevato d’ufficio regolamento di giurisdizione dinanzi a questa Corte, ex art. 11, d.lgv. 2 luglio

2010, n. 104, e 59, comma 3, della l. 18 giugno 2009, n. 69. Ha a tal fine evidenziato che la controversia promossa avverso l’atto di ingiunzione involge aspetti meramente patrimoniali, circoscritti alla fase esecutiva del rapporto, senza l’emersione dell’esercizio di poteri pubblici autoritativi.

Nessuna delle parti ha depositato atti difensivi.

Il Procuratore Generale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

CONSIDERATO CHE

La questione va composta con il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario.

Con consolidato indirizzo interpretativo questa Corte ha affermato che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, e che, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, ma sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione (già Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis , Sez. U, 24 gennaio 2024, n. 2368; 23 febbraio 2023, n. 5668; 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522).
La giurisdizione del giudice ordinario può dunque escludersi quando il fruitore di un servizio abbia investito direttamente ‘scelte discrezionali’ dell’amministrazione, quali ad esempio l’organizzazione del servizio, e non già il proprio rapporto di utenza, ad esempio con riguardo alle pretese creditorie della pubblica amministrazione.

D’altronde, come desumibile dai principi enucleati dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, la cognizione di diritti non può essere attribuita al giudice amministrativo se non quale completamento della tutela per vicende in cui si evidenzi l’esercizio di poteri autoritativi, incidenti nella sfera giuridica del cittadino.

Nel caso di specie l’oggetto della controversia è inequivocamente indirizzato alla contestazione dell’ingiunzione notificata al Comune di Terme

Vigliatore, e ciò sotto molteplici profili: quello dell ‘ assenza dei presupposti per l’emissione di una ingiunzione di pagamento, versandosi, secondo la prospettazione difensiva, in situazione di carenza dei presupposti richiesti per tale tipo di atto, ossia la certezza, la liquidità e l’esigibilità del credito ; l’illegittima modifica unilaterale delle clausole contrattuali , regolative del rapporto, contenute nella convenzione n. 5634 del 31.05.2005, sottoscritta tra i due Comuni, e nello specifico nell’art. 8, in cui era stata concordata «la quota parte per tariffa di depurazione in atto pari a € 0,25823 (vecchie £ 500 per ogni metro cubo di refluo convogliato nell’impianto)», mentre, senza interlocuzione preventiva, il Comune di Barcellona Pozzo di Gotto aveva preteso il versamento di € 0,510000 al mq, a partire dal primo semestre 2019; l’illegittimità della modifica suddetta, anche in ragione della violazione dell’art. 10 dell’accordo, secondo cui «la presente convenzione, la cui obbligatorietà discende dal Decreto n, 1359/90 del 3.12.1990 dell’RAGIONE_SOCIALE, avrà durata illimitata salvo modifiche per Legge o Decreto»; l’illegittimità anche sotto il profilo della violazione dei principi di buona fede e correttezza; l’illegittim ità della richiesta di interessi ai sensi del d.lgv. n. 231 del 2002, inapplicabile nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.
Emerge con evidenza che il petitum sostanziale è indirizzato esclusivamente alla denuncia di inadempimenti contrattuali del Comune convenuto in giudizio, ossia precipuamente alla fase esecutiva del rapporto negoziale. E ciò trova conferma anche nella domanda poi riassunta dinanzi al TAR siciliano, laddove della delibera del RAGIONE_SOCIALE comunale di Barcellona Pozzo di Gotto, con cui sarebbero stati deliberati i suddetti incrementi tariffari, si chiede la disapplicazione, non senza evidenziare tanto la sua inefficacia a sostenere la legittimità dell’ingiunzione, trattandosi di una pretesa di credito autodeterminata rispetto agli obblighi assunti con la convenzione sottoscritta, quanto la sua inadeguatezza a modificare i termini del rapporto, a fronte della procedura di modifica segnata dall’art. 10 cit.
In conclusione l’oggetto della controversia afferisce esclusivamente al momento esecutivo del rapporto instaurato tra i due enti, che in nessuna prospettiva involge la denuncia dell ‘esercizio di poteri autoritativi da parte del Comune sedicente creditore, lasciando al contrario le parti in una posizione di paritetica.

Deve dunque escludersi la riconducibilità della controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sia che voglia richiamarsi la materia compresa ne ll’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), c.p.a. , sia che voglia inquadrarsi la fattispecie in quella contemplata nel medesimo art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a., come pur ipotizzato dal Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto.

D’altronde , anche da ultimo questa Corte, in materia di confine a quella per cui qui si controverte, ha affermato che in tema di contratto di somministrazione relativo ad utenza idrica, le controversie volte ad ottenere il riconoscimento del diritto alla ripetizione delle somme già pagate, indicate in bolletta come “partite pregresse” e, dunque, relative alla liquidazione dei corrispettivi per le prestazioni che il gestore deve erogare e non già alla correttezza dell’esercizio delle funzioni tariffarie da parte dei Soggetti di governo del RAGIONE_SOCIALE, appartengono al giudice ordinario, in quanto relative al rapporto individuale di utenza che non vede coinvolta la pubblica amministrazione nella veste di autorità (Sez. U, 23 gennaio 2024, n. 2321; cfr. anche 18 febbraio 2022, n. 5386; 22 novembre 2021, n. 35952; 12 ottobre 2020, n. 21990; 16 ottobre 2019, n. 26200).
Il giudizio va pertanto rimesso al Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto. Quanto alle spese, poiché nessuna delle parti ha inteso produrre atti difensivi, nel concreto rimettendosi alla decisione delle Sezioni Unite, non trova applicazione l’art. 91 cod. proc. civ.

In riferimento al regolamento di giurisdizione d’ufficio, ai sensi dell’art. 59 della l. n. 69 del 2009, si è infatti affermato che il regime delle spese processuali del giudizio davanti alla Suprema Corte è ispirato al principio della soccombenza, collegato a quello della causalità, assumendo pertanto rilievo la concreta attività difensiva espletata da ciascuna delle parti. Ne consegue che non deve procedersi alla regolazione delle spese nell’ipotesi in cui le parti si siano rimesse alla decisione della Corte (Sez. U, 26 settembre 2018, n. 23143).

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la sentenza declinatoria della giurisdizione pronunciata dal Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto, cui rimette le parti per il giudizio di merito.

Così deciso in Roma, nella camera di RAGIONE_SOCIALE delle Sezioni Unite Civili, il 27

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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