Giurisdizione giudice ordinario: accordi PA e privati

La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto sollevato dal TAR, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia tra un Comune e una società energetica. La lite, riguardante obblighi di pagamento derivanti da una convenzione per un impianto eolico, è stata ritenuta di natura puramente patrimoniale e priva di elementi legati all’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando le Controversie Patrimoniali Esulano dal TAR

L’ordinanza in esame offre un importante chiarimento sulla giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie che vedono contrapposte la Pubblica Amministrazione e soggetti privati. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che, quando la lite riguarda esclusivamente aspetti patrimoniali derivanti da un accordo e non l’esercizio di poteri pubblici, la competenza spetta al tribunale civile e non a quello amministrativo.

I Fatti di Causa: Dalla Convenzione al Conflitto di Giurisdizione

La vicenda trae origine da una convenzione stipulata nel 2011 tra un Comune e una società operante nel settore delle energie rinnovabili. L’accordo regolava la realizzazione e la gestione di un impianto eolico. Successivamente, sono sorti dei contrasti relativi all’adempimento di obblighi di natura economica previsti dalla convenzione.

Il Comune ha citato in giudizio la società dinanzi al Tribunale ordinario per ottenere il pagamento di somme dovute a titolo di corrispettivi e indennità. La società, a sua volta, ha chiesto in via riconvenzionale la restituzione di importi già versati.

Il Tribunale ordinario si è dichiarato privo di giurisdizione, ritenendo la materia di competenza esclusiva del giudice amministrativo. Riassunta la causa dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), quest’ultimo ha sollevato d’ufficio un conflitto negativo di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di pronunciarsi definitivamente sulla questione.

La Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario e gli Accordi con la P.A.

Il TAR ha basato la sua decisione su un recente orientamento delle stesse Sezioni Unite, evidenziando come la controversia in esame presentasse un carattere puramente patrimoniale. La disputa, infatti, non metteva in discussione la validità dell’accordo o l’esercizio di poteri autoritativi da parte del Comune, ma si limitava alla definizione del cosiddetto quantum debeatur, ossia l’ammontare delle somme reciprocamente dovute.

La questione sottoposta alla Cassazione era quindi se una lite, sorta ‘a valle’ della conclusione di un accordo tra P.A. e privato e incentrata unicamente su pretese economiche, rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario o in quella del giudice amministrativo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto accogliendo la tesi del TAR e affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ribadito il suo consolidato orientamento, secondo cui la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di accordi pubblici non è assoluta.

Il punto centrale della motivazione risiede nella distinzione tra la fase genetica dell’accordo, che può coinvolgere l’esercizio di poteri pubblici, e la fase esecutiva. La controversia in oggetto si colloca interamente in questa seconda fase. Le pretese delle parti (pagamento di somme da un lato, restituzione dall’altro) si fondano su diritti soggettivi di natura patrimoniale, sorti nell’ambito di un rapporto che, in questa fase, è da considerarsi paritetico.

La Corte ha specificato che non venendo in rilievo alcun esercizio del potere autorizzativo pubblico dell’Amministrazione, ma solo pretese basate su diritti soggettivi patrimoniali, la causa esula dalla giurisdizione amministrativa. Il giudice naturale per le controversie relative a diritti e obblighi di natura contrattuale è, e rimane, quello ordinario.

Le Conclusioni

La decisione consolida un principio fondamentale per il riparto di giurisdizione: non è sufficiente la presenza di una Pubblica Amministrazione come parte in causa per radicare la competenza del giudice amministrativo. È necessario valutare la natura della controversia (petitum sostanziale).

Se il contenzioso, pur nascendo da un accordo sostitutivo di un provvedimento amministrativo, si esaurisce in questioni meramente patrimoniali relative all’esecuzione del rapporto, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Questa pronuncia fornisce una guida chiara per operatori e imprese, delineando con maggiore certezza i confini tra le due giurisdizioni e garantendo che le liti di natura prettamente civilistica siano decise dal giudice competente per materia.

In una controversia tra un Comune e un’azienda privata su pagamenti derivanti da una convenzione, chi ha la giurisdizione?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, a condizione che la controversia riguardi esclusivamente aspetti patrimoniali (come il pagamento o la restituzione di somme) e non metta in discussione l’esercizio di poteri autoritativi da parte della Pubblica Amministrazione.

Cosa si intende per controversia ‘a valle’ di un accordo con la Pubblica Amministrazione?
Si intende una disputa che sorge dopo la conclusione dell’accordo e che riguarda la sua fase esecutiva, come l’adempimento di obbligazioni contrattuali. Non riguarda, invece, la fase di formazione dell’accordo stesso o la sua validità in relazione all’esercizio del potere pubblico.

Perché la Corte di Cassazione ha escluso la giurisdizione del giudice amministrativo in questo caso?
La Corte ha escluso la giurisdizione amministrativa perché il caso verteva unicamente sulla determinazione del ‘quantum debeatur’ (l’importo dovuto) tra le parti. La disputa era fondata su diritti soggettivi patrimoniali all’interno di un rapporto considerato paritetico, in cui il Comune non stava esercitando alcun potere di supremazia tipico dell’azione amministrativa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22349 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22349 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/08/2025

sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n.r.g. 23751/2024 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia con ordinanza n. 1178/2024 depositata il 14/11/2024 nella causa tra:

COMUNE DI ORTA NOVA;

– ricorrente non costituito in questa fase –

contro

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE

-resistenti non costituite in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore NOME COGNOME il quale chiede che la Corte, in accoglimento del conflitto di giurisdizione, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatti di causa.

1.La controversia trae origine dalla convenzione, stipulata il 16 marzo 2011, rep. n. 2221 tra il Comune di Orta Nova e la RAGIONE_SOCIALE avente ad

oggetto il regolamento dei reciproci diritti e obblighi riguardanti la realizzazione, l’esercizio, la gestione e la manutenzione di un impianto eolico nel territorio di Ascoli Satriano.

A seguito di contrasti insorti tra le parti, in ordine all’adempimento degli obblighi sanciti all’art. 3 della predetta convenzione, il Comune di Orta Nuova conveniva in giudizio la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE (subentrata nei rapporti alla prima società quale cessionaria dell’azienda) innanzi al Tribunale di Foggia, lamentandone l’inadempimento e chiedendo la condanna delle convenute, in solido, al pagamento della somma, da accertarsi in corso di causa, a titolo di corrispettivi, indennità e canoni come meglio pattuiti nella ridetta convenzione.
La RAGIONE_SOCIALE costituitasi in giudizio, formulava domanda riconvenzionale chiedendo la condanna del Comune di Orta Nova alla restituzione degli importi già corrisposti dalla RAGIONE_SOCIALE

Il Tribunale di Foggia, con sentenza n.201/2021, depositata in data 25 gennaio 2021, dichiarava il difetto di giurisdizione ritenendo che la controversia rientrasse nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. a) e lett. o) cod. proc. amm.

Il Comune di Orta Nova riassumeva il giudizio innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, il quale, con ordinanza resa all’udienza del 17 aprile 2024 , dando atto che le Sezioni Unite di questa Corte, in fattispecie sovrapponibile a quella in esame, con sentenza n.4242/2024 del 16 febbraio 2024 avevano statuito in tema di giurisdizione, su conflitto sollevato da altra Sezione, rilevava che tutta la questione sottoposta al suo esame presentava carattere patrimoniale, sorta a valle della conclusione dell’accordo e non coinvolgeva l’esercizio di poteri autoritativi, riducendosi in estrema sintesi alla definizione del reciproco quantum debeatur in relazione al rapporto contrattuale riconducibile alla richiamata convenzione del 2011.
Sollevava, pertanto, conflitto negativo di giurisdizione d’ufficio chiedendo, per l’effetto, che le Sezioni unite della Corte di cassazione volessero dichiarare

che sulla controversia non aveva giurisdizione il Giudice amministrativo bensì il Giudice ordinario.

Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380 bis -1 cod. proc. civ.

Le parti, alle quali il regolamento è stato comunicato, non hanno svolto difese.

Il P.M., nella persona del Sostituto Procuratore Generale, dott. NOME COGNOME ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Il conflitto va risolto affermando, conformemente alle richieste del P.M., la giurisdizione del giudice ordinario.

2.Non si ravvisano, invero, ragioni potenzialmente idonee per discostarsi da quanto già, condivisibilmente, affermato, per controversia correttamente ritenuta dal T.A.R. sovrapponibile a quella in esame, da queste Sezioni Unite con la sentenza del 16 febbraio 2024 n.4242.

In quella controversia la Corte, a sezioni unite, nel decidere su conflitto negativo di giurisdizione sollevato d’ufficio, ha ritenuto spettare al giudice ordinario la cognizione in ordine a una controversia di cui all’art.133, comma 1, lett. a), n.2 cod. proc. amm. laddove essa riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti che si pongono ‘a valle’ rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e che, pertanto, non abbiano direttamente a oggetto la concl usione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce. E ciò, in espressa adesione ai principi già affermati da queste Sezioni Unite con la sentenza 24 giugno 2022, n. 20464 così massimata: <>.

Anche nel caso in esame, il petitum sostanziale appare integralmente collocato a valle della pattuizione della convenzione intercorsa tra le parti, in quanto, come dato atto anche dal T.A.R. , da un lato il Comune di Orta Nova ha agito per ottenere l’adempimento delle obbligazioni patrimoniali assunte dalla Società con la convenzione e la conseguente condanna di controparte al pagamento delle relative somme, e, d’altro, la Società, al conseg uente e contrapposto fine di neutralizzare e paralizzare dette domande, ha opposto la nullità della convenzione stipulata inter partes chiedendo, in via riconvenzionale la restituzione delle somme già corrisposte.
Si controverte, quindi, come evidenziato anche dal P.M., in un ambito in cui non viene in rilievo alcun esercizio del potere autorizzativo pubblico dell’Amministrazione, ma pretese fondate su diritti soggettivi patrimoniali nell’ambito di un rapporto parit etico tra le parti.

Ne consegue che va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario (Tribunale di Foggia) innanzi al quale vanno rimesse le parti.

Il carattere officioso del procedimento esime dalla regolamentazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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