Giurisdizione giudice amministrativo su proroga tecnica

Una banca ha continuato a fornire un servizio di tesoreria a un comune dopo la scadenza del contratto. La controversia sul compenso ha sollevato un conflitto di giurisdizione. Le Sezioni Unite hanno stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la disputa non è solo patrimoniale ma implica la valutazione di atti autoritativi come la ‘proroga tecnica’ del servizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Tecnica e Giurisdizione: Le Sezioni Unite chiariscono la competenza

Quando un contratto tra un privato e la Pubblica Amministrazione scade, ma il servizio prosegue, a chi spetta decidere su un’eventuale controversia sul compenso? La questione è tutt’altro che scontata e chiama in causa il delicato tema del riparto di giurisdizione. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo in un caso emblematico, chiarendo che non si tratta di una mera questione di soldi, ma della valutazione del potere della Pubblica Amministrazione.

I Fatti: Un Servizio di Tesoreria Oltre la Scadenza

Il caso ha origine dalla controversia tra un istituto di credito e un Comune. La banca aveva gestito il servizio di tesoreria per l’ente locale in base a una convenzione. Alla scadenza del contratto, il Comune, in attesa di espletare una nuova gara, ha chiesto alla banca di continuare a fornire il servizio. La banca ha accettato, proponendo però nuove condizioni economiche.

Il Comune, tuttavia, ha ritenuto che il servizio dovesse proseguire alle vecchie condizioni, in virtù di una “proroga tecnica”. Ne è nata una disputa sul compenso dovuto alla banca per il periodo successivo alla scadenza contrattuale. La banca chiedeva il pagamento secondo le nuove tariffe comunicate, mentre il Comune intendeva pagare sulla base della convenzione originaria.

Il Conflitto di Giurisdizione: Contabile, Amministrativo o Ordinario?

La vicenda processuale è stata complessa. Inizialmente, la banca si è rivolta alla Corte dei Conti, che ha però declinato la propria giurisdizione, indicando come competente il giudice amministrativo. Riassunta la causa dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), quest’ultimo ha sollevato un conflitto, sostenendo che la competenza fosse del giudice ordinario, trattandosi di una pretesa puramente patrimoniale.

La questione è quindi approdata alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a dirimere il conflitto e a stabilire, una volta per tutte, quale giudice avesse il potere di decidere.

La Giurisdizione del Giudice Amministrativo e il Potere Autoritativo

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto affermando la giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha spiegato che il criterio per distinguere la giurisdizione ordinaria da quella amministrativa, in materia di concessioni di pubblici servizi, non è l’oggetto immediato della domanda (il pagamento di una somma), ma la sua causa, ovvero la ragione su cui si fonda la pretesa.

Oltre la Semplice Questione Patrimoniale

Se la controversia riguarda unicamente il calcolo di un’indennità o di un canone secondo parametri già stabiliti, la giurisdizione è del giudice ordinario. Tuttavia, quando la disputa investe la natura stessa del rapporto, la sua durata, o la legittimità degli atti con cui l’amministrazione ne ha disposto la prosecuzione, la questione esce dall’ambito meramente patrimoniale.

La “Proroga Tecnica” come Atto Amministrativo

Nel caso di specie, il cuore del contendere era stabilire se il servizio fosse proseguito sulla base di un rapporto di fatto (come sosteneva la banca) o in virtù di atti di “proroga tecnica” emanati dal Comune. La richiesta della banca, pur mirando a un compenso, presupponeva l’accertamento dell’inefficacia o illegittimità di tali provvedimenti amministrativi. Di conseguenza, la controversia coinvolgeva inevitabilmente la valutazione dell’esercizio del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione richiamando il principio secondo cui l’affidamento del servizio di tesoreria costituisce una concessione di pubblico servizio. Le controversie in questa materia sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di quelle puramente patrimoniali.

La Suprema Corte ha chiarito che una controversia è “puramente patrimoniale” solo quando non viene in rilievo il potere d’intervento della pubblica amministrazione. Nel caso in esame, invece, la difesa del Comune si basava proprio sull’esistenza di provvedimenti di “proroga tecnica”, atti che sono espressione del potere pubblico. La domanda della banca, richiedendo la disapplicazione di tali atti e una diversa qualificazione del rapporto, investiva direttamente il nucleo dell’azione amministrativa.

Pertanto, l’oggetto del giudizio non era solo l’ammontare del compenso, ma anche la validità e l’efficacia degli atti di proroga e la conseguente qualificazione giuridica del rapporto. Questo tipo di accertamento, che tocca la legittimità dell’operato della P.A., rientra pienamente nella competenza del giudice amministrativo.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza fornisce un’importante linea guida per operatori economici e professionisti legali. Stabilisce chiaramente che, nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, ogni volta che una pretesa economica è legata alla contestazione, anche implicita, di un provvedimento amministrativo, la competenza a decidere è del giudice amministrativo.

L’insegnamento è fondamentale: non basta guardare al petitum (ciò che si chiede), ma è necessario analizzare a fondo la causa petendi (le ragioni della richiesta). Se le ragioni mettono in discussione l’esercizio del potere pubblico, la strada da percorrere è quella del tribunale amministrativo, anche se l’obiettivo finale è ottenere il pagamento di una somma di denaro.

A quale giudice spetta decidere una controversia sul compenso per un servizio pubblico proseguito dopo la scadenza del contratto?
Spetta al giudice amministrativo se la controversia implica la valutazione della natura del rapporto post-scadenza e la legittimità di eventuali atti amministrativi, come una ‘proroga tecnica’, che ne hanno disposto la continuazione. Se la questione fosse meramente patrimoniale, senza coinvolgere l’esercizio di poteri pubblici, la competenza sarebbe del giudice ordinario.

Perché la richiesta di pagamento non è stata considerata una semplice questione patrimoniale di competenza del giudice ordinario?
Perché la determinazione del compenso dipendeva dalla qualificazione del rapporto. Per accogliere la domanda della banca, basata su nuove condizioni, il giudice avrebbe dovuto prima accertare l’inefficacia o l’illegittimità dei provvedimenti di ‘proroga tecnica’ adottati dal Comune. Questo accertamento sull’azione autoritativa della P.A. esula dalla competenza del giudice ordinario e rientra in quella del giudice amministrativo.

Che cos’è una ‘proroga tecnica’ e perché la sua valutazione incide sulla giurisdizione?
La ‘proroga tecnica’ è un atto amministrativo con cui un ente pubblico dispone la continuazione di un contratto di servizio pubblico, in attesa di una nuova gara, per assicurare la continuità del servizio. La sua valutazione incide sulla giurisdizione perché la contestazione della sua legittimità o efficacia sposta la controversia dal piano puramente economico a quello della verifica dell’esercizio del potere pubblico, materia riservata alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 13763 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 13763 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12765/2024 R.G. per regolamento di giurisdizione d’ufficio proposto da :

Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, con ordinanza n. 2120/2024 depositata il 5.6.2024, nella causa vertente tra

Banca di Credito Cooperativo di Pachino , in persona del legale rappresentante , rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME domiciliata presso l’indirizzo pec del difensore.

Ricorrente costituito in questa fase

Comune di Avola

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25 marzo 2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1.La Banca di Credito Cooperativo di Pachino convenne in giudizio dinanzi alla dinanzi alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, il comune di Avola, chiedendone la condanna al pagamento del compenso per la continuazione del servizio di tesoreria da essa svolto, dall’1.10.2015 al 31.12.2016, successivamente alla scadenza della convenzione stipulata con il predetto comune in data 30.9.2010. A sostegno della domanda la Banca dedusse che la convenzione era venuta a scadenza il 30.9.2015, che il comune le aveva chiesto la disponibilità a continuare il servizio in attesa dell’espletamento della gara per la scelta del nuovo affidatario e che essa, con nota del 23.11.2015, aveva accolto tale richiesta, chiedendo tuttavia la modifica di alcune condizioni riguardo al calcolo del proprio compenso. Chiese pertanto che venisse accertato che la convenzione intervenuta tra le parti era definitivamente cessata il 30.9.2015 e che le prestazioni da essa svolte nel periodo successivo, in assenza di pattuizioni contrattuali, dovessero essere retribuite alle nuove condizioni da essa comunicate con la nota del 23.11.2015, con condanna della controparte al pagamento della somma di euro 24.386,63; in subordine chiese la condanna del comune al pagamento dell’indennizzo per ingiustificato arricchimento, ai sensi dell’art. 2041 c.c..
Il comune di Avola, costituitosi in giudizio, eccepì il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in favore del giudice ordinario, avendo la pretesa della controparte natura esclusivamente

patrimoniale. Nel merito eccepì di avere adottato provvedimenti di ‘proroga tecnica’ della convenzione di tesoreria sottoscritta dalle parti, in attesa dell’esito positivo della procedura di aggiudicazione della nuova concessione, e che, per l’effetto, il servizio doveva ritenersi proseguito alle medesime condizioni stabilite dalla suddetta convenzione.

Con sentenza n. 1035 dell’11.10.2021 la Corte dei Conti dichiarò il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che la competenza a decidere la controversia spettasse al giudice amministrativo.

Dopo avere precisato che la propria giurisdizione non poteva radicarsi ai sensi dell’art. 172, lett. d), codice di giustizia contabile, non avendo la controversia ad oggetto il rapporto di dare-avere che scaturisce dal maneggio di denaro pubblico dell’agente contabile per conto dell’amministrazione, la Corte affermò che sussisteva la giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la questione centrale della lite aveva ad oggetto la stessa natura del rapporto tra l’ente locale ed il gestore, vale a dire se le prestazioni svolte dalla Banca dopo la scadenza formale del termine di durata della convenzione di tesoreria fossero state espletate, in mancanza di pattuizioni formali, come rapporto di fatto, come sostenuto dalla stessa Banca, ovvero a seguito di atti di c.d. ‘proroga tecnica’ da parte del Comune, come dedotto da quest’ultimo . La controversia pertanto , investendo l’esercizio del potere autoritativo dell’amministrazione di disporre, in presenza delle condizioni determinate dalla legge, la ‘proroga tecnica’ del rapporto di concessione, rientrava nell’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), codice processo amministrativo, relativa ai rapporti di concessione di servizi pubblici.
Riassunta la causa, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, con ordinanza n.2120 del 5.6.2024, ha sollevato, ai sensi dell’art. 11, comma 3, codice del processo ammnistrativo, conflitto

negativo di giurisdizione, assumendo che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice contabile, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c) del codice del processo amministrativo, che fa salva dalla competenza esclusiva del giudice amministrativo in tema di concessione di pubblici servizi le liti attinenti alle indennità, canoni ed altri corrispettivi. A sostegno di questa conclusione il giudice rimettente ha osservato che la domanda della Banca è diretta ad ottenere il pagamento del servizio di tesoreria prestato ed ha quindi natura squisitamente patrimoniale, mentre la questione, pure insorta, se nella specie la prosecuzione dell’attività di tesoreria sia avvenuta in forza di atti amministrativi di c.d. proroga tecnica ovvero solo in via di fatto ha natura solo incidentale e comunque non investe alcun sindacato di legittimità su ll’eserciz io del relativo potere da parte dell’amministrazione.
La Banca di credito cooperativo di Pachino ha depositato atto di costituzione e successiva memoria, mentre il comune di Avola non ha svolto attività difensiva in questa fase.

Il P.M. ha depositato memoria, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ritiene la Corte che il regolamento di giurisdizione debba essere risolto con l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo, in adesione alle argomentazioni svolte dal Procuratore Generale.

Va premesso che, secondo l’orientamento di questa Corte, l’affidamento del servizio di tesoreria si configura come concessione di pubblico servizio, implicando il conferimento di funzioni pubblicistiche, quali il maneggio del denaro pubblico ed il controllo sulla regolarità dei mandati e dei prospetti di pagamento ed il rispetto dei limiti degli stanziamenti in bilancio (Cass. Sez. un. n. 24111 del 2020; Cass. Sez. un. n. 15749 del 2019; Cass. Sez. un. n. 8113 del 2009).

Ora, ai sensi dell’ art. 133, comma 1 lett. c), cod. proc. amm., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ” le controversie in materia di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi …’ . Questa Corte ha chiarito che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle di contenuto meramente patrimoniale, ove non assuma rilievo il potere d’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio ovvero l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone e di altri corrispettivi, essa è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. un. n. 35330 del 2024; Cass. Sez. un. n. 16459 del 2020; Cass. Sez. un. n. 20682 del 2018; Cass. Sez. un. n. 14428 del 2017; 20939 del 2011; Cass. Sez. un. n. 13903 del 2011). Sulla base di questo criterio distintivo è stato precisato che la competenza del tribunale amministrativo regionale sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, purché la controversia, promossa avverso il rifiuto dell’autorità stessa di riconoscere la pretesa patrimoniale del concessionario, coinvolga il contenuto dell’atto concessorio e cioè i diritti e gli obblighi dell’Amministrazione e del concessionario ponendo in discussione il rapporto stesso nel suo aspetto genetico e funzionale (Cass. Sez. un. n. 301 del 2013; Cass. Sez. un. n. 2518 del 2011). Più specificatamente, per la vicenda che qui rileva, si è affermato che appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie circa la durata del rapporto di concessione, o la stessa esistenza del rapporto o la rinnovazione della concessione, con l’ulteriore precisazione che la giurisdizione del giudice amministrativo si estende a tutte le posizioni soggettive fatte
valere, residuando la giurisdizione del giudice ordinario soltanto quando si discuta sul compenso, senza dirette implicazioni sul contenuto della concessione (Cass. Sez. un. n. 20682 del 2018).

3 . Ai sensi dell’art. 5 cod. proc. civ. si desume che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al c.d. petitum sostanziale ed alla causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ( Cass. Sez. un. n. 2368 del 2024; Cass. Sez. un. n. 20852 del 2022; Cass. Sez. un. n. 21677 del 2013; Cass. Sez. un. n. 10375 del 2007; Cass. Sez. un. n. 17461 del 2006 ). In sede di applicazio ne dell’art. 133 cod. dir. amm. il riparto della giurisdizione deve pertanto prendere in considerazioni le ragioni che il concessionario pone a fondamento della propria pretesa ed il contenuto della stessa.
L’esame delle domande proposte dalla Banca ricorrente portano ad attribuire la giurisdizione della causa al giudice amministrativo.

La ricorrente ha chiesto la corresponsione del compenso per l’attività prestata, su richiesta del comune, dopo la scadenza della convenzione di tesoreria, assumendo di averla svolta in via di fatto e che il suo compenso deve essere calcolato non sulla base delle condizioni della convenzione scaduta, ma tenendo conto delle modifiche da essa comunicate al comune nel momento in cui si era resa disponibile a svolgere il servizio oltre la scadenza. E’ questo in particolare il punto controverso tra le parti, essendosi il comune dichiarato pronto a corrispondere il compenso del concessionario applicando i parametri di computo stabiliti dalla convenzione originaria.
L’esame delle domande proposte, come riprodotte nell’atto di riassunzione della Banca dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, rappresentano che le stesse non hanno un contenuto esclusivamente patrimoniale, dal momento che investono i punti controversi della qualificazione del rapporto

dedotto in giudizio, se avvenuto in via di fatto o in proroga, e della sua durata, muovendo la richiesta di rideterminazione del compenso da parte della Banca dalla premessa della inefficacia dei provvedimenti di c.d. proroga tecnica adottati dal comune, in attesa della indizione di una nuova gara, per insussistenza dei presupposti in base ai quali possono essere emanati. Nella specie, il ricorso in riassunzione ha dedotto l’inefficacia della determina del comune n. 23 del 29.9.2015 di proroga per sei mesi del servizio di tesoreria (pag.10) ed ha altresì chiesto la <> (pag. 15).
Deve quindi convenirsi con la requisitoria del Procuratore Generale, che ha concluso per la giurisdizione del giudice amministrativo sulla base della considerazione che l’accertamento richiesto investe la questione se lo svolgimento del servizio oltre il termine di scadenza possa configurarsi come rapporto convenzionale in forza di atti di c.d. proroga tecnica ovvero come gestione di fatto. L’oggetto del giudizio, pertanto, oltre ad investire l’atto della convenzione e la durata del rapporto, coinvolge anche l ‘accertamento della adozione degli atti di proroga della convenzione e della loro legittimità. Anche sotto questo profilo appare quindi evidente che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, attesa la natura autoritativa dell’atto di c.d. proroga tecnica, e la conseguente competenza di tale plesso giurisdizionale a conoscere delle contestazioni avverso tale provvedimento e la conseguente configurazione giuridica del rapporto in caso di sua accertata illegittimità (Cons. Stato, sez.IV, n. 6354 del 2020; Cons. Stato, sez.V, n.10549 del 2024).
Va quindi affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Le spese di questa fase del giudizio sono rimesse al giudice del merito.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; spese al merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite il

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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