Giurisdizione giudice amministrativo per poteri P.A.

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia tra un’amministrazione provinciale e una società concessionaria autostradale. Il caso riguardava una sanzione per l’occupazione di soprassuolo con un viadotto. La Corte ha chiarito che, poiché la contestazione investe il potere autoritativo dell’ente di imporre una concessione, la competenza è del giudice amministrativo e non di quello ordinario, nonostante la natura pecuniaria della sanzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Amministrativo: Quando la Sanzione Nasconde una Questione di Potere

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su un tema cruciale del nostro ordinamento: la ripartizione della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario. La decisione chiarisce che, anche di fronte a una sanzione puramente pecuniaria, la competenza spetta al giudice amministrativo se il cuore della controversia non è la multa in sé, ma la contestazione del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione che l’ha emessa. Analizziamo insieme i dettagli di questo importante provvedimento.

I Fatti di Causa: Un Viadotto e una Sanzione Controversa

La vicenda trae origine da un verbale di accertamento emesso da un’amministrazione provinciale nei confronti di una società concessionaria autostradale. L’ente locale contestava alla società l’occupazione abusiva del soprassuolo di una strada provinciale, avvenuta mediante la costruzione di un viadotto autostradale, senza aver ottenuto una specifica concessione provinciale. Di conseguenza, l’amministrazione aveva irrogato una sanzione pecuniaria, pari al doppio del canone di occupazione che sarebbe stato dovuto.

La società concessionaria, ritenendo di non dover richiedere alcun permesso aggiuntivo in virtù della concessione generale già ottenuta a livello statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, ha impugnato il verbale dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). L’amministrazione provinciale, a sua volta, ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la causa, avendo ad oggetto una sanzione pecuniaria, dovesse essere decisa dal giudice ordinario.

La Decisione della Cassazione sulla Giurisdizione del Giudice Amministrativo

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno risolto la questione dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha stabilito che, per determinare correttamente il giudice competente, non bisogna fermarsi all’apparenza della domanda (l’impugnazione di una sanzione), ma è necessario indagare il cosiddetto petitum sostanziale, ovvero il vero oggetto della contesa.

In questo caso, la società concessionaria non contestava semplicemente l’importo della sanzione, ma metteva in discussione il fondamento stesso del potere dell’ente locale: il diritto della provincia di esigere un titolo concessorio specifico per l’attraversamento aereo delle sue strade.

Le Motivazioni: Oltre la Sanzione, il Potere della P.A.

La Corte ha spiegato che la controversia, nella sua essenza, non ha un contenuto meramente patrimoniale. Al contrario, coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio. La domanda della società mira a contestare il potere dell’ente provinciale di imporre la richiesta e il rilascio di un titolo concessorio per l’occupazione dello spazio aereo, da cui poi discende la qualificazione di ‘abusività’ e la conseguente sanzione.

Secondo la Cassazione, quando l’oggetto del giudizio è la contestazione di un potere pubblico che incide su un rapporto di concessione, la sfera di competenza è quella del giudice amministrativo, custode della legittimità dell’azione della P.A. e tutore degli interessi legittimi del privato. La sanzione pecuniaria diventa, in questo contesto, solo una conseguenza dell’esercizio (o del preteso esercizio) di tale potere.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: per individuare il giudice competente non basta guardare all’atto finale impugnato (la multa), ma occorre analizzare la causa petendi, cioè le ragioni profonde della contestazione. Se il cittadino o l’impresa non si limitano a contestare il quantum di una sanzione, ma negano alla radice il potere dell’amministrazione di agire in un determinato modo, la controversia esula dalla materia puramente patrimoniale per entrare nel campo del diritto amministrativo. La decisione ha quindi importanti implicazioni pratiche, orientando correttamente le parti nella scelta del giudice a cui rivolgersi in casi analoghi e ribadendo il ruolo centrale del giudice amministrativo nel controllo dell’esercizio del potere pubblico.

A chi spetta giudicare una sanzione amministrativa se si contesta il potere dell’ente che l’ha emessa?
Spetta al giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha chiarito che se la controversia non riguarda solo l’importo della sanzione, ma investe la legittimità del potere autoritativo dell’amministrazione di imporre obblighi (come la richiesta di una concessione), la giurisdizione è amministrativa.

Qual è la differenza tra petitum formale e petitum sostanziale ai fini della giurisdizione?
Il petitum formale è ciò che si chiede esplicitamente al giudice (es. annullare una multa). Il petitum sostanziale, che è quello che conta per determinare la giurisdizione, è il vero oggetto della contesa. Nel caso di specie, il petitum sostanziale non era la sanzione in sé, ma la contestazione del potere dell’ente locale di richiedere un titolo concessorio alla società.

Una sanzione puramente pecuniaria rientra sempre nella giurisdizione del giudice ordinario?
No. Anche se la sanzione è solo pecuniaria, la giurisdizione può essere del giudice amministrativo se il vero motivo del contendere è la verifica dell’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione sull’intero rapporto, come nel caso in cui si contesta il fondamento stesso del potere sanzionatorio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 28766 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 28766 Anno 2025

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25145/2024 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec , che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec , che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec , COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec , COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec

-controricorrente-

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 309/2020 del Tribunale Amministrativo Regionale RAGIONE_SOCIALE ‘ AbruzzoL’Aquila.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE) proponeva ricorso innanzi al Tribunale amministrativo RAGIONE_SOCIALE‘Abruzzo per l’annullamento del verbale di accertamento e contestazione RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Teramo n. 0006/2020 del 20 giugno 2020, avente ad oggetto ‘Cosap 2020’, nonché del Regolamento COSAP RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Teramo nella parte dove esclude o limita in via generale l’esercizio dei poteri sanzionatori ripristinatori da parte RAGIONE_SOCIALEa Provincia, in forza dei quali l’Amministrazione aveva accertato l’occupazione abusiva da parte RAGIONE_SOCIALEa Società RAGIONE_SOCIALEo spazio sovrastante la INDIRIZZO provinciale, ivi specificata, mediante struttura sopraelevata costituita da un pontone RAGIONE_SOCIALEle, in assenza RAGIONE_SOCIALE‘ atto di concessione rilasciato dalla Provincia di Teramo,
neppure avendo corrisposto il relativo canone di occupazione di suolo pubblico nell’importo dovuto per l’anno 2020.

In particolare, la Provincia di Teramo con il suddetto verbale aveva contestato all’RAGIONE_SOCIALE la violazione di cui agli artt. 63, comma 2, lett. G. bis, d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 e 50, comma 1, del Regolamento provinciale approvato con D.C.P. n. 17 del 15.3.2011; tale atto costituiva presupposto per l’irrogazione RAGIONE_SOCIALEa sanzione pecuniaria, pari al doppio del canone dovuto.

3. Con il ricorso la società contestava la qualificazione del carattere abusivo RAGIONE_SOCIALEa condotta, ritenendo che nessun atto di concessione di occupazione di suolo pubblico dovesse essere richiesto alla Provincia di Teramo essendo RAGIONE_SOCIALE ‘ già titolare di un legittimo e autonomo titolo di occupazione ‘, costituit o ‘ dalla concessione, assentita dallo Stato, per la costruzione e l’esercizio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ‘, fondata nella legge n. 729 del 1961 e regolata dalla Convenzione del 12 ottobre 2007, a sua volta approvata con l’art. 8duodecies , d.l. n. 59 del 2008, conv. con modificazioni dalla legge n. 101/2008, e rispondente a finalità di interesse generale.
Inoltre, ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice amministrativo, evidenziava che l’oggetto RAGIONE_SOCIALEa contestazione investiva la corretta qualificazione del rapporto tra le parti, con conseguente esercizio dei poteri autoritativi da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione che aveva qualificato l’occupazione come abusiva per l’asserita necessità di un atto concessorio, nonché la sussistenza, in esito alla contestazione, di un potere sanzionatorio, di natura ripristinatoria, esercitabile dalla Provincia fo ndato sull’art. 20, comma 5, d.lgs. n. 285 del 1992 e sullo stesso art. 65, comma 5, del Regolamento COSAP RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Teramo, restando privo di rilievo il mancato concreto esercizio RAGIONE_SOCIALEa relativa potestà e l’eventuale scelta da parte RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione di non darvi corso.
Lamentava, infine, l’in sussistenza dei presupposti per la richiesta di canoni e per l’irrogazione di sanzioni, pecuniarie e ripristinatorie, posto che l’occupazione per la parte sovrastante alle strade provinciali -non determinava alcuna effettiva sottrazione di suolo pubblico provinciale; eccepiva, in ogni caso, che l’opera era stata realizzata secondo quanto consentito dalla legge (con conseguente non configurabilità di un illecito amministrativo) e che sussisteva un legittimo affidamento non avendo ma i l’Amministrazione contestato, in passato, il carattere abusivo RAGIONE_SOCIALE‘occupazione.
Nel giudizio innanzi al TAR si costituiva la Provincia di Teramo che chiedeva il rigetto del ricorso ed evidenziava che, successivamente alla notifica del verbale, era stata emessa ordinanza-ingiunzione di irrogazione RAGIONE_SOCIALEe sanzioni pecuniarie, con la quale era stata esclusa l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa sanzione accessoria ripristinatoria; l’ordinanza -ingiunzione non era stata opposta da RAGIONE_SOCIALE, che aveva provveduto al pagamento RAGIONE_SOCIALEe somme richieste.

La Provincia di Teramo prima RAGIONE_SOCIALEa decisione del ricorso da parte del giudice amministrativo ha quindi proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo fosse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario posto che la domanda riguardava la delibazione RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria portata nel verbale di accertamento e contestazione.

Rilevava, inoltre , quanto all’asserita possibilità di dare corso a sanzioni di natura ripristinatoria, che il suddetto potere non era stato esercitato , da cui l’irrilevanza del profilo ex art. 34, comma 2, c.p.a., e, anzi, la sua esperibilità era stata espressamente esclusa sia dal verbale che dalla successiva ordinanza-ingiunzione.

Infine, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo anche sotto l’ ulteriore profilo che l’impugnazione riguardava un atto il verbale di accertamento – non immediatamente lesivo.

RAGIONE_SOCIALE si è costituita con controricorso eccependo l’inammissibilità del ricorso e, comunque, chiedendone il rigetto.

Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE‘udienza le parti hanno depositato memoria ex art. 380.bis.1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il ricorso per regolamento di giurisdizione la Provincia di Teramo ha chiesto di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice

amministrativo a favore del giudice ordinario per tre ordini di motivi.

In particolare:

La controversia ha ad oggetto una sanzione amministrativa pecuniaria: evidenzia, specificamente , che, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 65, comma 4, lett. b), del Regolamento provinciale COSAP 2019, l’amministrazione provinciale non è neppure titolare RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore potere di irrogare una sanzione ripristinatoria.

La misura RAGIONE_SOCIALEa rimozione RAGIONE_SOCIALEe installazioni abusive prevista dall’art. 20, comma 5, del codice RAGIONE_SOCIALEa strada riguarda altre fattispecie (il collocamento di impianti pubblicitari e manufatti abusivi collocati sul suolo) e non la vicenda in esame ed ha, in ogni caso, natura meramente accessoria.

Nella specie, infatti, non viene in rilievo l’occupazione del suolo ma del soprassuolo, per cui detta misura non è applicabile.

Il ricorso innanzi al TAR è preordinato ad ottenere una pronuncia su un potere amministrativo sanzionatorio -il potere di rimozione RAGIONE_SOCIALE‘opera abusiva non esercitato dall’amministrazione, sicché osta a radicare la giurisdizione innanzi al giudice amministrativo l’art. 34, comma 2, c.p.a.

Va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Occorre evidenziare, in primo luogo, che, contrariamente a quanto affermato dal AVV_NOTAIO Generale nella sua requisitoria, non hanno rilievo le precedenti decisioni di cui alle ordinanze nn. 5775, 5772, 5538, 5537, 5536, 5379, 5378 del 2025 di queste Sezioni Unite relative ad analoghe controversie per altre annualità.

Con le citate ordinanze, sempre attinenti a ricorsi proposti da RAGIONE_SOCIALE per l’annullamento di analoghi verbali di accertamento e contestazione , la Corte ha ritenuto inammissibili i primi due motivi dei relativi ricorsi attesa la mancata tempestiva impugnazione RAGIONE_SOCIALEa pregressa decisione del Consiglio di Stato n. 3517 del 2019, che aveva affermato la giurisdizione del giudice amministrativo ed era passata in giudicato, da cui il definitivo consolidamento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione in capo al giudice amministrativo.
Tuttavia, ai fini RAGIONE_SOCIALEa estensione del giudicato occorre che le pretese siano tutte derivanti dal medesimo rapporto, mentre, nella fattispecie in giudizio, esse, pur omologhe tra loro, si fondano su una situazione di fatto -l’abusività RAGIONE_SOCIALE‘occupazione e l’assenza di concessione i cui fattori sono necessariamente ancorati alle specificità presenti di anno in anno, da cui l’autonomia dei singoli giudizi.

La vicenda in giudizio riguarda l’asserita occupazione abusiva del soprassuolo di strade provinciali da parte di RAGIONE_SOCIALE, mediante pontoni RAGIONE_SOCIALEli o cavalcavia, effettuata in assenza di concessione, derivandone l’irrogazione RAGIONE_SOCIALEe conseguenti sanzioni.

4.1. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte la giurisdizione va determinata in base all’oggetto RAGIONE_SOCIALEa domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione RAGIONE_SOCIALEe parti, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia dei soli fatti dedotti a
fondamento RAGIONE_SOCIALEa pretesa fatta valere con l’atto introduttivo RAGIONE_SOCIALEa lite, di cui essi sono manifestazione e da cui la domanda viene identificata, indagando sull’effettiva natura RAGIONE_SOCIALEa controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza RAGIONE_SOCIALEe situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge ( ex multis , Cass., Sez. un., 31 dicembre 2024, n. 35330; Cass., Sez. Un., n. 10105 del 16 aprile 2021; Cass., Sez. un., 26 giugno 2019, n. 17123; Cass. civ., Sez. Un., 7 settembre 2018, n. 21928; id. ord. 31 luglio 2018, n. 20350; id. 25 maggio 2018, n. 13193; id., ord. 30 marzo 2018, n. 8046)
4.2. Orbene, nel caso in esame, la domanda contenuta nel ricorso originario di RAGIONE_SOCIALE mira sì all’annullamento del verbale di accertamento e di contestazione RAGIONE_SOCIALE‘abusività, stante l’assenza di concessione RAGIONE_SOCIALE‘occupazione del soprasuolo pubblico ad opera RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, con indicazione RAGIONE_SOCIALEa sanzione amministrativa pecuniaria prevista, pari al doppio del canone di occupazione, quale atto prodromico all’irrogazione da parte RAGIONE_SOCIALEa Provincia RAGIONE_SOCIALEa medesima sanzione amministrativa.

Tuttavia, la contestazione involge innanzitutto il preteso necessario rilascio di specifica concessione comunale per tutte le occupazioni di suolo, e dunque soprassuolo, comprese quelle connesse ad attraversamenti derivanti da infrastrutture come viadotti o pontoni, assoggettando al relativo pagamento, nella prospettiva attorea indebitamente, con riferimento a un bene del demanio statale, a sua volta oggetto di rapporto concessorio con lo Stato.

In tal senso, la domanda si fonda su un’illegittima conformazione del rapporto concessorio con il Comune, che per questo ha accertato l’abusività RAGIONE_SOCIALE‘infrastruttura e la conseguente debenza, a tale titolo, RAGIONE_SOCIALEa sanzione pecuniaria, con possibile, anche se non statuito esercizio, RAGIONE_SOCIALEe connesse misure ripristinatorie.

In altri termini, il petitum sostanziale RAGIONE_SOCIALEe domande avanzate dalla parte ricorrente è costituito, in primo luogo, dalla contestazione RAGIONE_SOCIALEo stesso potere autoritativo RAGIONE_SOCIALE‘ente provinciale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio (da cui il pagamento RAGIONE_SOCIALEe relative sanzioni) per l’occupazione RAGIONE_SOCIALEo spazio aereo sovrastante il territorio comunale che si verificherebbe mediante la realizzazione ed il mantenimento in esercizio di un viadotto RAGIONE_SOCIALEle, pur già autorizzato sulla base di specifici provvedimenti legislativi ed amministrativi statali, anche di natura concessoria.
4.4. In secondo luogo, va rilevato che non può neppure essere intesa quale mera eccezione o difesa, non incidente sul radicamento giurisdizionale, anche la richiesta d’invalidare il regolamento COSAP nella parte in cui esclude l’adozione di provvedimenti ripristinatori .

È infatti contestata la scelta discrezionale, operata a monte con il citato regolamento, asseritamente illegittimo e derogatorio RAGIONE_SOCIALEa disciplina di cui all’art. 20, comma 5, d.lgs. n. 285/1992 (e, comunque, derivabili, ad avviso del ricorrente, anche dall’art. 65, comma 5, del Regolamento COSAP), che inficia lo stesso presupposto di quanto indicato nel verbale di accertamento RAGIONE_SOCIALEa possibile adozione di sole misure sanzionatorie, invece suscettibili di concorrere con l’adozione di misure ripristinatorie.
Priva di rilievo, pertanto, è la concreta mancata adozione di misure ripristinatorie o, anche, l’affermato proposito di non adottarle, venendo in contestazione lo stesso presupposto regolamentare su cui è stata fondata l’irrogazione RAGIONE_SOCIALEa sola sanzione pec uniaria.

Trova quindi pertinente applicazione la giurisprudenza di questa Corte a mente RAGIONE_SOCIALEa quale le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un

potere d’intervento RAGIONE_SOCIALEa P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica RAGIONE_SOCIALE‘azione autoritativa RAGIONE_SOCIALEa P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (v., tra le molte, Cass., Sez. U., 30/07/2020, n. 16459, Cass., Sez. U., 18 settembre 2017 n.21545, e di recente Cass., Sez. U., n. 35330 del 2024, cit.).

In conclusione, va devoluta al giudice amministrativo la controversia relativa all’irrogazione di una sanzione amministrativa per l’occupazione del soprassuolo nell’ipotesi in cui venga in contestazione il potere autoritativo RAGIONE_SOCIALE‘ente provinciale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio , da cui la qualificazione RAGIONE_SOCIALE‘abusività RAGIONE_SOCIALE‘occupazione stessa.

La liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del presente regolamento va rimessa al giudice presso il quale prosegue il giudizio.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, innanzi al quale rimette le parti anche per le spese.

Così deciso in Roma, il 24/06/2025.

Il Presidente NOME COGNOME

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