Giurisdizione giudice amministrativo per opere pubbliche

Le Sezioni Unite della Cassazione stabiliscono che la controversia per la realizzazione di un’opera pubblica su un terreno privato rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo se l’intervento è previsto in un piano particolareggiato approvato. Tale piano, infatti, equivale per legge a una dichiarazione di pubblica utilità, configurando l’azione della P.A. come esercizio di potere pubblico e non come mero illecito civile. Di conseguenza, la pretesa del privato, anche se volta alla restituzione del bene, deve essere decisa dal giudice amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione del Giudice Amministrativo per Opere Pubbliche su Suolo Privato

Quando un Comune realizza un’opera pubblica, come una conduttura fognaria, sul terreno di un privato, a quale giudice spetta decidere l’eventuale controversia? La risposta a questa domanda è cruciale e determina l’intero percorso processuale. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo in casi in cui l’opera sia prevista da un piano particolareggiato, anche in assenza di un separato decreto di esproprio.

I Fatti del Caso: Una Conduttura Contesa

Una cittadina si rivolgeva al tribunale civile per chiedere la rimozione di una conduttura fognaria che un Comune aveva costruito nel sottosuolo della sua proprietà. La richiesta era basata sulla convinzione che l’opera fosse stata realizzata senza un valido titolo, in particolare senza una preventiva dichiarazione di pubblica utilità. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello le davano ragione, qualificando l’operato del Comune come ‘occupazione usurpativa’ e confermando la competenza del giudice ordinario a decidere sulla richiesta di rimozione e restituzione.

Il Ricorso in Cassazione e la Questione di Giurisdizione

Il Comune, non condividendo la decisione, proponeva ricorso per cassazione. La tesi difensiva si fondava su un punto essenziale: la costruzione della fognatura non era un mero fatto illecito, ma l’attuazione di un ‘piano particolareggiato di iniziativa pubblica’ regolarmente approvato. Secondo l’ente, tale piano conteneva implicitamente la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, radicando la controversia nella sfera di competenza del giudice amministrativo. Data la rilevanza della questione, la causa è stata rimessa alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

La Decisione delle Sezioni Unite e la Giurisdizione del Giudice Amministrativo

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso del Comune, ribaltando le decisioni dei giudici di merito. La Corte ha affermato che la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Le Motivazioni: Il Valore Legale del Piano Particolareggiato

Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione del valore giuridico del piano particolareggiato. I giudici supremi hanno chiarito che, secondo la legge urbanistica (in particolare l’art. 16 della L. 1150/1942), l’approvazione di un piano particolareggiato equivale ope legis, cioè per diretta previsione di legge, a una dichiarazione di pubblica utilità per le opere in esso previste. Non è necessaria, quindi, un’apposita e separata declaratoria.

Questo significa che l’azione del Comune, pur avendo inciso sul diritto di proprietà privata, non era un comportamento materiale slegato da un potere pubblico, ma la manifestazione di una scelta amministrativa. Anche se tale potere fosse stato esercitato in modo illegittimo, la sua esistenza è sufficiente per spostare la giurisdizione. La controversia non riguarda un semplice illecito civile (come nell’occupazione usurpativa), ma la contestazione di un’attività riconducibile all’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, per tutte le controversie sorte dopo il 10 agosto 2000, la competenza a giudicare spetta in via esclusiva al giudice amministrativo, che può valutare sia la legittimità degli atti sia le relative richieste risarcitorie o restitutorie.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa pronuncia consolida un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione. Per i cittadini, significa che, in presenza di un’opera pubblica realizzata in attuazione di un piano urbanistico dettagliato, l’azione legale per tutelare la propria proprietà (sia essa per risarcimento o per restituzione) deve essere intrapresa dinanzi al T.A.R. (Tribunale Amministrativo Regionale). Per le pubbliche amministrazioni, conferma che l’approvazione di piani attuativi costituisce il presupposto fondamentale che qualifica il loro agire come esercizio di potere pubblico, con tutte le conseguenze in termini di giurisdizione. La distinzione tra occupazione ‘usurpativa’ (di competenza del giudice ordinario) e ‘appropriativa’ (di competenza del giudice amministrativo) si gioca proprio sulla presenza, o meno, di una dichiarazione di pubblica utilità, che può essere anche implicita nell’approvazione di un piano urbanistico.

Quando spetta la giurisdizione al giudice amministrativo in caso di opere pubbliche su suolo privato?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo quando l’opera, sebbene realizzata su un terreno privato, è riconducibile all’esercizio di un potere pubblico. Ciò si verifica, ad esempio, quando l’intervento è previsto da un piano particolareggiato approvato, anche se manca un decreto di esproprio o la dichiarazione di pubblica utilità è viziata.

L’approvazione di un piano particolareggiato equivale a una dichiarazione di pubblica utilità?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, l’approvazione di un piano particolareggiato o di altri piani urbanistici attuativi equivale, per espressa previsione di legge (ope legis), a una dichiarazione di pubblica utilità per tutte le opere in esso contenute, senza la necessità di un atto separato.

La richiesta di restituzione del terreno, anziché di risarcimento, sposta la competenza al giudice ordinario?
No. Secondo l’ordinanza, la natura della domanda (restitutoria o risarcitoria) non è determinante per la giurisdizione. Se l’occupazione del bene è comunque collegata a un esercizio di potere pubblico (come un piano approvato), anche la domanda di restituzione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22823 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 22823 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28077/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO , presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato

COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA n. 2214/2021 depositata il 23/08/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Generale NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del secondo motivo del ricorso, l’affermazione della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo; assorbite le restanti doglianze.

Fatti di causa

Il tribunale di Parma ha accolto un ricorso di NOME COGNOME contro il comune di Noceto , ai sensi dell’art. 702 -bis cod. proc. civ., finalizzato alla rimozione di una conduttura fognaria (con ripristino dello stato dei luoghi).

La corte d’appello di Bologna ha respinto l’impugnazione del comune e in particolare ha ritenuto l ‘infondatezza della censura di difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Ha ritenuto che nell’alveo dei fenomeni di espropriazione indiretta la fattispecie concreta fosse ascrivibile a un’ipotesi di occupazione usurpativa del bene, in quanto il comune aveva effettuato la costruzione del tratto fognario in assenza di una precedente dichiarazione di pubblica utilità contenuta in un provvedimento amministrativo, avendo asserito che il tratto di fognatura in questione era semplicemente incluso in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica, e addotto la sussistenza di motivi di interesse generale per la costruzione dell’opera.
Ha aggiunto che solo dopo la definizione del giudizio di primo grado era stato emesso un provvedimento di acquisizione sanante, ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2000 ( breviter , T.u.e.), ma senza effetti

sulla giurisdizione, non essendo stata, l’attività di realizzazione dell’opera , manifestazione dell’esercizio del potere amministrativo del comune. Difatti la causa petendi era stata incentrata sulla lesione del diritto di proprietà della COGNOME, conseguente all’occupazione da parte del comune, in via di mero fatto, del terreno in questione con contestuale realizzazione del tratto fognario nel sottosuolo. Si era cioè distinta in una mera richiesta di condanna alla rimozione dell’opera realizzata, con restituzione del bene; e il petitum sostanziale, avendo carattere petitorio, non era stato finalizzato a sindacare il provvedimento autoritativo dell’ente comunale di carattere ablatorio , o con effetti comunque accertativi della servitù pubblica inesistente all’epoca dei fatti .
Inoltre, ha sottolineato come la RAGIONE_SOCIALE avesse separatamente impugnato dinanzi al giudice amministrativo i provvedimenti emanati dal comune di Noceto aventi a oggetto la costituzione di servitù in capo allo stesso ai sensi dell’art. 42 -bis del T.u.e.

Il comune ha proposto ricorso per cassazione contro la decisione d’appello, deducendo due motivi.

L’intimata ha replicato con controricorso.

La Seconda sezione civile di questa Corte, dinanzi alla quale la causa è stata chiamata in adunanza camerale, ha rimesso gli atti al Primo P residente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite , stante la denunzia, col secondo motivo di ricorso, del difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo, in forza dell’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 come riformulato dalla l. n. 205 del 2000.

La Prima Presidente ha disposto in conformità.

Le parti hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

I. – Col primo motivo di ricorso il comune lamenta la violazione o falsa applicazione dell’art. 5 della l. n. 2248 del 1865, all. E, per avere la corte d’appello ritenuto illegittimo, e quindi disapplicato, il

provvedimento di acquisizione sanante in quanto relativo a una occupazione sine titulo , con realizzazione dell’opera in un momento antecedente all’entrata in vigore del T.u.e.

Col secondo motivo di ricorso, che ha determinato l’assegnazione alle Sezioni Unite, il comune denunzia la violazione o falsa applicazione dell’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 come riformulato dalla l. n. 205 del 2000. Assume che, diversamente da quanto ritenuto dalla corte territoriale, sussisteva la dichiarazione di pubblica utilità al fine di apprendere e modificare il terreno privato.

– Il secondo motivo è fondato.

In base alla tesi sviluppata nel ricorso, la sentenza d’appello avrebbe mancato di applicare i criteri distintivi elaborati da questa Corte a proposito:

della spettanza al giudice ordinario:

(i) delle controversie iniziate prima del 10/7/1998, sulla base del riparto diritto soggettivo/interesse legittimo, e (ii) di quelle, in analogo criterio, iniziate nel periodo dal 10/7/1998 al 10/8/2000, data di entrata in vigore della l. n. 205/2000, per effetto della sentenza n. 2281 del 2004 della Corte costituzionale, che ha dichiarato incostituzionali, per eccesso di delega, le nuove ipotesi di giurisdizione esclusiva;

della spettanza, invece, al giudice amministrativo:

(iii) del le controversie risarcitorie per l’occupazione appropriativa instaurate a partire dal 10/8/2000, perché ricomprese (appunto) nella giurisdizione esclusiva.

Nel caso in esame si ricadrebbe in quest’ultima ipotesi, in quanto la dichiarazione di pubblica utilità si era concretizzata nella realizzazione di una servitù di fatto nel 2002, a fronte di un contenzioso iniziato dopo l’agosto del 2000 ; e la natura petitoria della pretesa azionata dalla RAGIONE_SOCIALE non avrebbe potuto avere rilevanza dirimente, perché la norma citata (art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 come riformulato dalla l. n. 205 del 2000, art. 7) radica in ogni caso la giurisdizione del giudice amministrativo per gli ‘ atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia ‘ .

III. – La censura va condivisa nel senso che segue.

Non è in discussione il principio di fondo -al quale l’impugnata sentenza ha alluso – per cui la giurisdizione (art. 386 cod. proc. civ.) si determina sulla base della domanda.

Tuttavia, il riparto tra giudice ordinario e amministrativo non avviene in esito al criterio della semplice prospettazione, bensì alla stregua del cd. petitum sostanziale; il quale si identifica in funzione della causa petendi delineata dall ‘intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, individuata e individuabile con riguardo ai fatti a sostegno della pretesa.

IV. -Ora, l a corte d’appello di Bologna ha reso la decisione sul presupposto che si fosse dinanzi a un caso di occupazione usurpativa del bene, giacché -ha detto – il comune aveva effettuato la costruzione del tratto fognario in assenza di una precedente dichiarazione di pubblica utilità contenuta in un provvedimento amministrativo.

Ciò nondimeno la stessa corte d’appello ha esplicitamente riconosciuto che il tratto di fognatura in questione era stato incluso in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica.

Ha però svalutato tale fatto perché, a suo avviso, il semplice asserto di avvenuta inclusione dell’opera in un piano del genere non equivale a dichiarazione di pubblica utilità.

V. – Questa affermazione integra un errore di diritto.

L ‘ approvazione dei piani particolareggiati equivale ope legis a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste (in base all’ art. 16, nono comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150), senza necessità di apposita declaratoria.

Per costante giurisprudenza, in tema di espropriazione per pubblica utilità, la mera previsione del piano regolatore generale non vale quale dichiarazione implicita di pubblica utilità per le opere in esso contemplate, mentre vale, al riguardo, l’approvazione dei piani

regolatori particolareggiati (come appunto stabilisce l’art. 16 della legge citata), ovvero, in mancanza, l’approvazione del progetto dell’opera pubblica (v. Cass. Sez. 1 n. 2272-99, Cass. Sez. 1 n. 16813-06, Cass. Sez. 1 n. 26357-11).

VI. – È decisivo constatare che l’inclusione del tratto di fognatura di cui si controverte in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica risulta dalla stessa sentenza, de relato alle deduzioni del comune.

Si era trattato del progetto di urbanizzazione del P.i.o. 2 (Piano integrato operativo), approvato a norma degli artt. 20 -23 della l.r. 7 dicembre 1978, n. 47, vigente al momento.

Ne consegue che la fognatura era stata eseguita in consecuzione alla dichiarazione della pubblica utilità dell’opera .

VII. – In base a principi già altre volte affermati, la presenza della dichiarazione di pubblica utilità segna, dopo la sentenza n. 291 del 2006 della Corte costituzionale, il discrimine della devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Invero, solo l’ingerenza della pRAGIONE_SOCIALE. nella proprietà altrui in assenza di una ragione di pubblica utilità legalmente dichiarata integra un comportamento del tutto avulso dall’esercizio del potere e immediatamente lesivo del diritto soggettivo; e dunque qualificabile come fatto illecito generatore di danno, risarcibile con criteri di integralità.

La fattispecie, qualificabile come “occupazione usurpativa” (fin da Cass. Sez. 1 n. 1814-00), ovvero come manipolazione del fondo di proprietà privata in assenza di titolo legittimante, rientra, sia che ne venga invocata la tutela restitutoria, sia che, attraverso una abdicazione implicita al diritto dominicale, si opti per il risarcimento del danno, nella giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. Sez. U n. 21637-04; Cass. Sez. U n. 15615-06, Cass. Sez. U n. 14954-07).

Viceversa, a seguito delle previsioni introdotte dalla l. n. 205 del 2000, poi confluite nel l’art. 7 del d.lgs. n. 104 del 2010, il potere cognitivo del giudice amministrativo si estende alle materie di

giurisdizione esclusiva in tutti i casi di riscontro di un collegamento con l’esercizio del potere, come nel caso di occupazione appropriativa, assistita dalla dichiarazione di pubblica utilità, indipendentemente dai vizi di questa e dalla conseguente possibilità di ottenerne l’annullamento con efficacia ex tunc .

Pertanto le controversie promosse (come quella in esame) in epoca successiva al 10 agosto 2000, relative alle occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione e realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere (riconoscibile per tale in base al procedimento svolto e alle forme adottate, anche se l’ingerenza nella proprietà privata sia poi avvenuta senza alcun titolo o nonostante il venir meno di detto titolo), sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia ai sensi dell’art. 7 della legge n. 205 del 2000, giacché l’apprensione, l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione di un bene in proprietà privata da parte della pubblica amministrazione sono pur sempre riconducibili a un concreto esercizio del potere autoritativo che si manifesta con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità, senza che assuma rilevanza il fatto che quest’ultima perda successivamente efficacia o venga annullata (v. ex multis Cass. Sez. U n. 23102-19, Cass. Sez. U n. 8568-21, Cass. Sez. U n. 26033-22).
VIII. – Non rileva che l’azione ripristinatoria sia stata svolta in petitorio.

Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia la domanda di restituzione in pristino del fondo (rispetto alla causa possessoria, v. Cass. Sez. U n. 4424-23), ove emerga che l’appropriazione e la trasformazione sia stata preordinata all’esecuzione di un intervento realizzativo di un’opera pubblica avvenuto in forza di una dichiarazione di pubblica utilità, legittima o illegittima che sia.

In tutti i casi l’apprensione e l’utilizzazione del bene e la realizzazione dell’opera da parte della pubblica amministrazione sono

comunque riconducibili a un concreto esercizio del potere autoritativo che si manifesta con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità.

IX. – Il primo motivo di ricorso resta assorbito.

L’impugnata sentenza va cassata con affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

Le parti vanno rimesse dinanzi a questo anche per le spese del giudizio svoltosi in questa sede.

– È appena il caso di precisare che la fattispecie concreta è integrata da un ricorso anteriore al 28-2-2023, al quale risolutivamente non si applicano le norme conseguenti al d.lgs. n. 149 del 2022.

Resta fermo, peraltro, che tali norme attengono al solo svolgimento del giudizio civile, anche conseguente al riconoscimento della giurisdizione negata in primo grado e in appello.

Esse implicano che non abbia più rilevanza -ma solo per i giudizi civili, e non anche per quelli amministrativi di contro sempre soggetti all’art. 105 cod. proc. amm. – la rimessione al primo giudice per ragioni di giurisdizione.

p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, accoglie il secondo motivo di ricorso, assorbito il primo, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale rimette le parti anche per le spese del giudizio di cassazione.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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