Giurisdizione giudice amministrativo per dolo della P.A.

Una società ha citato in giudizio un Comune per i danni derivanti dalla demolizione di alcuni immobili, sostenendo che l’amministrazione avesse agito con dolo. La Corte di Cassazione, applicando il principio del petitum sostanziale, ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha stabilito che quando il danno è la conseguenza diretta di un provvedimento amministrativo, la controversia rientra nella competenza del giudice amministrativo, anche se si allega una condotta dolosa della Pubblica Amministrazione, poiché la questione attiene all’esercizio del potere pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Danno da dolo della P.A.: a chi spetta la giurisdizione?

Quando un cittadino o un’impresa subisce un danno a causa di un’azione della Pubblica Amministrazione, la questione di quale giudice abbia il potere di decidere la controversia è cruciale. Se l’azione della P.A. è non solo illegittima, ma anche caratterizzata da dolo, la situazione si complica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (n. 2368/2024) ha chiarito un punto fondamentale: anche in presenza di un comportamento doloso, la giurisdizione del giudice amministrativo prevale se il danno è conseguenza diretta di un provvedimento pubblico.

I Fatti del Caso: Una Demolizione Controversa

Una società immobiliare aveva acquistato un terreno su cui sorgevano quattro fabbricati completati al rustico, per i quali esistevano regolari licenze edilizie risalenti agli anni ’70. A seguito di un esposto del Comune, il Ministero annullava un’autorizzazione paesaggistica precedentemente concessa. Il Comune, basandosi su una sentenza del Consiglio di Stato che, secondo la società, era stata ottenuta presentando informazioni false, emetteva un’ordinanza di demolizione nel 2000, eseguita l’anno successivo.

Anni dopo, nel 2006, la società entrava in possesso di documenti interni al Comune che dimostravano come l’amministrazione fosse pienamente consapevole, fin dal 1990, che nessuna nuova opera abusiva era stata realizzata dagli anni ’70. La società decideva quindi di avviare una causa civile per ottenere un risarcimento di 15 milioni di euro, sostenendo che il Comune avesse agito con dolo, violando i principi di correttezza e buona fede, e causando ingiustamente la demolizione del suo patrimonio immobiliare.

La Questione di Giurisdizione nei Gradi di Merito

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello si erano pronunciati sul caso. In particolare, la Corte d’Appello aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, affermando che la domanda di risarcimento per danno da provvedimento illegittimo rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Secondo i giudici di secondo grado, il danno era stato causato dall’ordine di demolizione, un atto di esercizio del potere amministrativo, e la contestazione doveva quindi avvenire in quella sede.

La Decisione della Cassazione: la prevalenza della giurisdizione del giudice amministrativo

La società ha presentato ricorso in Cassazione, insistendo sul fatto che la sua domanda non contestava la legittimità del provvedimento in sé, ma la condotta dolosa e fraudolenta dell’Amministrazione. Tuttavia, le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso, confermando la giurisdizione del giudice amministrativo.

Le Motivazioni: Il Principio del Petitum Sostanziale

Il cuore della decisione risiede nell’applicazione del principio del petitum sostanziale. La Corte ha spiegato che, per determinare la giurisdizione, non bisogna fermarsi alla qualificazione formale data dalla parte (in questo caso, ‘dolo comportamentale’ e violazione della buona fede), ma occorre guardare alla sostanza della pretesa.

Nel caso specifico, il rapporto giuridico controverso era inequivocabilmente legato a un danno causato da un provvedimento amministrativo: l’ordinanza di demolizione. Il presunto dolo dell’Amministrazione non costituisce un illecito civile autonomo, ma rappresenta un vizio che inficia la legittimità dell’esercizio del potere pubblico. Di conseguenza, la controversia rientra pienamente nella previsione dell’art. 30 del Codice del Processo Amministrativo, che affida al giudice amministrativo la competenza a decidere sulle azioni di risarcimento per lesione di interessi legittimi derivanti dall’esercizio illegittimo dell’attività amministrativa. La sopravvenienza di nuovi documenti, ha concluso la Corte, è una circostanza che può, al più, fondare una domanda di revocazione della sentenza amministrativa, ma non sposta la giurisdizione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza ribadisce un principio cardine del nostro ordinamento: il giudice amministrativo è il giudice ‘naturale’ delle controversie in cui un privato lamenta un danno derivante dall’esercizio del potere pubblico. Anche quando si lamenta una condotta particolarmente grave come il dolo, se questa si inserisce nel procedimento che porta all’adozione di un atto autoritativo, la competenza a giudicare e a disporre l’eventuale risarcimento spetta al giudice amministrativo. Per le imprese e i cittadini, ciò significa che qualsiasi azione risarcitoria contro un provvedimento della P.A. deve essere incardinata presso il T.A.R. competente, concentrando in un’unica sede la valutazione sia della legittimità dell’atto sia delle sue conseguenze dannose.

Se la Pubblica Amministrazione causa un danno agendo con dolo, la causa deve essere presentata al giudice civile o a quello amministrativo?
La causa deve essere presentata al giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha stabilito che, anche in caso di dolo, se il danno deriva dall’esercizio di un potere amministrativo (come un’ordinanza di demolizione), la giurisdizione è esclusiva del giudice amministrativo.

Cosa si intende per ‘petitum sostanziale’ e come ha influenzato questa decisione?
Il ‘petitum sostanziale’ è il vero oggetto della controversia, al di là della formulazione della domanda. In questo caso, anche se la società ha lamentato la violazione di principi civilistici come la buona fede, il vero danno era causato da un provvedimento amministrativo. Questo ha portato la Corte a identificare la controversia come una questione di legittimità dell’azione amministrativa, di competenza del giudice amministrativo.

La scoperta di nuovi documenti che provano la malafede della P.A. dopo la conclusione del processo amministrativo può spostare la giurisdizione al giudice civile?
No. Secondo l’ordinanza, la scoperta di nuovi documenti o la prova del dolo dell’Amministrazione non cambia la natura del rapporto in giudizio. Queste circostanze sono rilevanti all’interno della giurisdizione amministrativa, ad esempio come motivo di revocazione della sentenza, ma non spostano la competenza al giudice civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2368 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 2368 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 6862-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME COGNOME;

– ricorrente –

Oggetto

*RICORSI CON MOTIVI ATTINENTI ALLA GIURISDIZIONE

R.NUMERO_DOCUMENTO.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 21/11/2023

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5506/2022 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 09/09/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte, a sezioni unite, respinga il ricorso.

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Cassino il Comune di Gaeta chiedendo il risarcimento del danno nella misura di Euro 15.000.000,00 o della diversa somma di giustizia. L ‘RAGIONE_SOCIALE espose quanto segue.

La società aveva acquistato un suolo sito nel Comune di Gaeta con sovrastanti quattro fabbricati completati al rustico, in relazione ai quali vi erano quattro licenze edilizie, il nulla osta paesaggistico rilasciato dal Ministero dei Beni Culturali con d.m. 27 aprile 1976, a sanatoria di alcune difformità con il pagamento della relativa sanzione pecuniaria, e l’istanza di condono edilizio ai

sensi della l. n. 47 del 1985. Dopo l’acquisto l’RAGIONE_SOCIALE aveva conseguito dal Ministero la rinnovazione della autorizzazione paesaggistica in sanatoria con determinazione del 20 giugno 1990, poi annullata dal medesimo Ministero a seguito di esposto proposto dal Comune. Il ricorso proposto innanzi al giudice amministrativo avverso il detto annullamento era stato accolto, ma fu poi accolto con sentenza n. 1370 del 1994 l’appello proposto innanzi al Consiglio di Stato dal Comune, il quale aveva falsamente prospettato che il manufatto era diverso da quello per il quale era stata rilasciata l’autorizzazione nel 1976. Sulla base del medesimo presupposto era stata emessa dal Comune l’ordinanza di demolizione di data 28 giugno 2000, previa acquisizione dell’area, ordinanza eseguita nel 2001, nonostante la presentazione di nuova istanza di condono in base alla l. n. 724 del 1994 e la proposizione di una domanda di revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, disattesa per ragioni processuali.
Nel luglio 2006 COGNOME era venuta in possesso dei seguenti documenti, attestanti che successivamente alla sanatoria paesaggistica del 1976 nessuna opera era stata eseguita e che il Comune era consapevole di ciò, avendo quindi dichiarato scientemente il falso nel giudizio amministrativo: 1) lettera interna del Comune di data 6 agosto 1990, a firma del dirigente dell’UTC, con cui si affermava che ‘per completezza di informazione si segnala che al 1970 … è databile la sospensione dei lavori … e l’invio da parte dell’interessato alla Soprintendenza, e per conoscenza al Comune di Gaeta, del rilievo della situazione al 31.10.1970’; 2) lettera interna del Comune di data 25 settembre 1992, a firma del tecnico comunale, con cui si affermava ‘si è riscontrato che le s trutture esistenti corrispondono a quanto indicato nei grafici allegati al NUMERO_DOCUMENTO espresso dalla Regione Lazio in data 20.06.1990′, parere facente riferimento allo stato di fatto degli anni settanta; 3) la relazione complessiva redatta dall’U.T.C. del Comune, databile tra la fine del 1998 e l’inizio del 1999, dalla quale emergeva che tra il 1970
(data dell’acclarata sospensione dei lavori) ed il 1997 erano stati effettuati dalla Soprintendenza, dalla Regione e dal Comune numerosi sopralluoghi che, monitorando lo stato dei volumi, avevano confermato che, dalla intervenuta sospensione dei lavori nel 1970, non era stato più nulla realizzato sui manufatti. Tutto ciò premesso, l’RAGIONE_SOCIALE allegò sia il dolo processuale, che la frode procedimentale, o comunque una condotta di dolo istruttorio/provvedimentale, in relazione alla demolizione.

Il Tribunale adito rigettò la domanda. Avverso detta sentenza propose appello la società RAGIONE_SOCIALE. Con sentenza di data 9 settembre 2022 la Corte d’appello di Roma rigettò l’appello con riferimento alla statuizione che aveva rigettato la domanda risarcitoria per dolo processuale e dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alla domanda risarcitoria del danno da provvedimento illegittimo.

Osservò la corte territoriale, per quanto qui rileva, premesso che fondata era la censura di omessa pronuncia in ordine alla domanda risarcitoria per dolo procedimentale/provvedimentale, che tuttavia ricorreva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e nella specie il T.A.R. Lazio. Precisò al riguardo che il risultato asseritamente illecito, e -secondo la prospettazione di parte appellante -consapevolmente perseguito dal Comune di Gaeta, era stato conseguito con l’adozione da parte del Comune stesso dell’ordine di demolizione, la cui impugnazione innanzi al giudice amministrativo era stata rigettata e che nel caso di azione risarcitoria per cattivo esercizio del potere amministrativo trovava applicazione l’art. 30 d. lgs. n. 104 del 2010.
RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo e resiste con controricorso la parte intimata. E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. Il pubblico ministero ha depositato le conclusioni

scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo . E’ stata presentata memoria.

Considerato che:

con il motivo di ricorso si afferma la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 1, cod. proc. civ.. La parte ricorrente osserva che con la domanda non è stata contestata l’attività provvedimentale costituente esercizio di potestà amministrativa posta in essere dal Comune di Gaeta, con cui era stata ingiunta, e poi eseguita, la demolizione del complesso edilizio formato da n. 4 fabbricati di proprietà dell’appellante (atti tutti ritenuti legittimi dall’A.G.A. ), bensì è stato contestato il dolo comportamentale dell’Amministrazione per violazione dei principi di correttezza (art. 1175 c.c.), diligenza (art. 1176 c.c.), buona fede (art. 1337 c.c.), e protezione. Aggiunge che dai documenti, conosciuti dalla ricorr ente solo nell’anno 2006, si evince che fin dal 1990, l’Amministrazione aveva piena contezza che, a seguito della sospensione dei lavori nel 1970, nessun ulteriore abuso era mai stato realizzato, per cui ciò che si contesta non è la legittimità dei provvedimenti costituenti esercizio di potestà amministrativa con i quali è stato denegato il condono edilizio, ed è stata disposta ed eseguita la demolizione, ma il dolo comportamentale del Comune, il quale, ben conoscendo la realtà dei fatti, ha agito in aperta violazione dei principi di correttezza, protezione, diligenza, e buona fede, violando il diritto soggettivo dell’appellante all’integrità del proprio patrimonio. Osserva infine che l’utilizzo delle espressioni ‘dolo procedimentale/provvedimentale’ non toglie che il petitum sostanziale non concerna un vizio del procedimento, bensì la responsabilità dell’Amministrazione per aver agito in violazione dei principi di cui sopra (così Cass. n. 8236 del 2020 ed altre conformi).
Il motivo è infondato. Il Collegio condivide le conclusioni del Procuratore generale nel senso della ricorrenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Costituisce ius receptum che la regola di riparto della giurisdizione sia informata al criterio del petitum sostanziale, in luogo di quello formale, il quale ha riguardo non alla causa petendi ma all’oggetto del dispositivo giurisdizionale che si invoca, mentre il petitum sostanziale concerne il rapporto dedotto in giudizio ed oggetto di accertamento giurisdizionale. La ricorrente invoca sul piano formale una comportamento caratterizzato da dolo ed in violazione della normativa di correttezza, ma il rapporto dedotto in giudizio è relativo ad un danno cagionato dal provvedimento amministrativo (ordine di demolizione), in relazione al quale risulta denunciato un contrasto fra provvedimento e procedimento, sulla base del rapporto di contraddittorietà fra l’istruttoria procedimentale, segnatamente la relazione complessiva redatta dall’U.T.C. del Comune , ed il provvedimento amministrativo.
Rispetto a questo quadro, per un verso quello che si allega è la sopravvenienza di documenti asseritamente decisivi, non potuti produrre con l’impugnazione del provvedimento, che è circostanza astrattamente costituente motivo di revocazione della sentenza, per l’altro si allega il dolo dell’Amministrazione, che, in presenza di un provvedimento lesivo di interesse legittimo, integra il requisito soggettivo rilevante ai fini della configurazione del danno ingiusto per l’illegittimo esercizio dell’attività amm inistrativa. Trattasi pertanto di fattispecie chiaramente sussumibile nella previsione di cui all’art. 30, commi 2 e 6, CPA, per la quale, quindi, è prevista la giurisdizione generale di legittimità.
Le peculiarità della vicenda costituiscono ragione di compensazione delle spese.

Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 e viene disatteso, sussistono le condizioni per dare

atto, ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che ha aggiunto il comma 1 – quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P. Q. M.

rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo;

dispone la compensazione delle spese processuali.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma il giorno 21 novembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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