Giurisdizione giudice amministrativo per danni da appalto

Le Sezioni Unite della Cassazione confermano la giurisdizione del giudice amministrativo a decidere sul risarcimento del danno quando l’esecuzione di una precedente sentenza favorevole in materia di appalti diventa impossibile. Un ente locale aveva contestato tale giurisdizione, sostenendo che spettasse al giudice ordinario. La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, chiarendo che l’azione risarcitoria per mancata ottemperanza rientra pienamente nelle competenze del giudice dell’ottemperanza, in quanto rimedio compensativo previsto dalla legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 novembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Amministrativo: Risarcimento Danni per Mancata Esecuzione di Appalto

La questione della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di risarcimento del danno per la mancata esecuzione di una sentenza è un tema cruciale nel diritto degli appalti pubblici. Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ribadito un principio fondamentale: l’azione per ottenere un indennizzo a seguito dell’impossibilità di dare esecuzione a un giudicato amministrativo favorevole rientra pienamente nella competenza del giudice che ha emesso la decisione, ovvero il giudice dell’ottemperanza. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti di Causa: Un Appalto Conteso e la Mancata Esecuzione

La vicenda trae origine da una controversia legata all’affidamento di un appalto pubblico. Un’associazione temporanea di imprese (ATI), dopo aver ottenuto una sentenza favorevole dal Consiglio di Stato che le riconosceva il diritto all’aggiudicazione, si trovava nell’impossibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica del contratto. L’ente locale appaltante, infatti, aveva posto in essere una serie di comportamenti che, di fatto, impedivano all’impresa vincitrice di subentrare nel contratto e avviare i lavori.

Di fronte a questa situazione, l’impresa si rivolgeva nuovamente al Consiglio di Stato, questa volta con un’azione di ottemperanza, chiedendo il risarcimento dei danni subiti a causa della mancata esecuzione della precedente sentenza. L’ente locale, a sua volta, proponeva ricorso per cassazione, sostenendo che la domanda di risarcimento esulasse dalla giurisdizione del giudice amministrativo e dovesse essere proposta dinanzi al giudice ordinario, in quanto fondata su una presunta violazione dei doveri di correttezza e buona fede.

La Questione di Diritto: A Chi Spetta Decidere sul Risarcimento?

Il nucleo del dibattito giuridico verteva sulla corretta individuazione del giudice competente a decidere sulla richiesta di risarcimento. Secondo l’ente locale, la domanda non era una vera e propria azione di ottemperanza, ma una autonoma richiesta di ristoro per un danno da comportamento scorretto, rientrante quindi nella giurisdizione del giudice civile.

L’impresa, al contrario, sosteneva che la sua azione fosse una diretta conseguenza del giudicato amministrativo violato e che, pertanto, il giudice dell’ottemperanza fosse l’unico competente a fornire tutela, anche in forma risarcitoria, secondo quanto previsto dal Codice del processo amministrativo.

La Decisione della Cassazione e la giurisdizione del giudice amministrativo

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso dell’ente locale inammissibile, confermando in toto la giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha chiarito che l’azione proposta dall’impresa non era una generica richiesta di danni, ma una specifica azione risarcitoria prevista dall’art. 112, comma 3, del Codice del processo amministrativo.

Il Principio del Petitum Sostanziale

Per determinare la giurisdizione, la Corte ha ribadito che non bisogna guardare alla qualificazione formale data dalla parte (la causa petendi), ma alla natura effettiva della pretesa avanzata (il petitum sostanziale). Nel caso di specie, la richiesta di risarcimento era inequivocabilmente collegata all’impossibilità di dare esecuzione a una sentenza del Consiglio di Stato. Non si trattava di un’azione per l’attuazione della sentenza, ma di un’azione nuova, esperibile proprio perché l’ottemperanza in forma specifica non era più possibile.

L’Ottemperanza per Equivalente: Un Rimedio Compensativo

La Corte ha spiegato che l’azione prevista dall’art. 112 c.p.a. configura una sorta di “ottemperanza per equivalente”. Si tratta di un rimedio di natura compensativa che sostituisce l’esecuzione in forma specifica quando questa è diventata impossibile. In altre parole, l’impresa vittoriosa, non potendo ottenere il bene della vita in natura (l’esecuzione del contratto), ha diritto a riceverne l’equivalente in denaro. Questa forma di tutela rientra pienamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di procedure di affidamento di lavori pubblici.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la giurisdizione del giudice dell’ottemperanza a conoscere delle domande risarcitorie per impossibilità di esecuzione del giudicato è una scelta del legislatore volta a garantire l’economia processuale e l’effettività della tutela giurisdizionale. Attribuire tale competenza allo stesso giudice che ha emesso la sentenza da eseguire consente una gestione più rapida ed efficiente della controversia, evitando al cittadino di dover iniziare un nuovo e separato giudizio davanti a un’altra giurisdizione.

Il giudice amministrativo, in sede di ottemperanza, è chiamato a verificare l’eseguibilità del giudicato, analizzare i comportamenti dell’amministrazione che hanno impedito l’esecuzione e, infine, accertare l’esistenza di un danno e la sua quantificazione. Questo complesso di valutazioni è intrinsecamente legato alla materia del contendere originaria, che rientrava pacificamente nella giurisdizione amministrativa.

Le Conclusioni

L’ordinanza delle Sezioni Unite consolida un importante principio: quando l’esecuzione di una sentenza amministrativa favorevole in materia di appalti diventa impossibile, l’impresa ha diritto di chiedere il risarcimento del danno direttamente al giudice dell’ottemperanza. Questa forma di tutela, definita “ottemperanza per equivalente”, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, garantendo una protezione completa ed effettiva all’aggiudicatario leso dalla condotta della Pubblica Amministrazione.

A quale giudice spetta decidere sul risarcimento del danno se una Pubblica Amministrazione non esegue una sentenza in materia di appalti?
Spetta al giudice amministrativo, in sede di giudizio di ottemperanza. L’art. 112, comma 3, del Codice del processo amministrativo prevede espressamente che l’azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o alla mancata esecuzione di un giudicato possa essere proposta dinanzi al giudice dell’ottemperanza.

Cos’è l’azione di ottemperanza per equivalente?
È un rimedio di natura compensativa che consente alla parte vittoriosa di ottenere l’equivalente in denaro del bene che avrebbe dovuto conseguire in natura, qualora l’esecuzione in forma specifica della sentenza sia divenuta impossibile. Si tratta di una forma di risarcimento del danno che sostituisce la prestazione originaria.

Come si determina la giurisdizione in una controversia?
La giurisdizione si determina sulla base del cosiddetto petitum sostanziale, ovvero analizzando la natura intrinseca della posizione giuridica dedotta in giudizio e l’effettivo oggetto della domanda, indipendentemente dalla qualificazione formale data dalla parte nel suo atto introduttivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29144 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 29144 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/11/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 697-2025 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrente adesivo –

RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 8972/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 11/11/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, la quale chiede che le Sezioni Unite della Corte dichiarino inammissibile il ricorso.

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Rasun Anterselva ha proposto ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, contro RAGIONE_SOCIALE e nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, avverso la sentenza emessa in sede di ottemperanza dal Consiglio di Stato, Sesta Sezione, n. 8972 del 2024, denunciando il difetto relativo di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo a proprio avviso la giurisdizione del giudice ordinario.

Si è costituito con controricorso RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante RAGIONE_SOCIALE, ed ha chiesto il rigetto del ricorso con la condanna del ricorrente ex art. 96. cpc.

Si è costituita la società RAGIONE_SOCIALE, che ha aderito al ricorso e ha formulato istanza di riunione del presente ricorso al ricorso R.G. n. 3455/2024.

Il AVV_NOTAIO Generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso.

Il ricorrente e le società controricorrenti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

In via preliminare va disattesa l’istanza di riunione del presente ricorso Rg. n. 697/2025 al ricorso Rg n. 3455 del 2024, non sussistendo presupposti di opportunità. Si osserva che solo le impugnazioni proposte separatamente avverso la medesima sentenza, circostanza non verificatasi nella specie, devono necessariamente essere riunite (art. 335 cod. proc. civ.), e la ragione, d’immediata percezione, risiede nella necessità di scongiurare di dar vita ad epiloghi difformi in ordine al destino della stessa sentenza impugnata.
Ciò premesso passarsi all’esame dei motivi.

Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione degli artt. 103 e 113, Cost. nonché degli artt. 4, 7, 134, 112, comma 3 c.p.a., 133, primo comma lett. e) n.1), in relazione agli artt. 110, ottavo comma, Cost., 362, comma 1, c.p.c., e 110 c.p.a., per eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato affermato la propria giurisdizione in materia attribuita al giudice ordinario (difetto relativo di giurisdizione).

Assume il ricorrente che il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza ha ritenuto di potersi pronunciare, in forza della previsione contenuta nell’art. 112, comma 3, c.p.a. sulla domanda formulata dall’RAGIONE_SOCIALE avente ad oggetto l’accertamento della responsabilità dell’Amministrazione per i danni derivanti dall’impossibilità o comunque dalla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato.

Il Comune contesta la giurisdizione del Consiglio di Stato perché, sulla base del petitum sostanziale , emerge che la responsabilità della pubblica amministrazione fatta valere in sede di ottemperanza rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario, atteso che nel caso in esame si è invocata, con la domanda introduttiva del giudizio, la violazione della buona fede e della correttezza del comportamento complessivamente tenuto dal Comune di Rasun Anterselva nella vicenda che avrebbe ostacolato il conseguimento del bene della vita.
Continua il ricorso con l’affermare che l a responsabilità della pubblica amministrazione per il danno derivante dalla lesione dell’affidamento sulla

correttezza dell’azione amministrativa – avente quale presupposto il mancato rispetto dei doveri di correttezza e buona fede gravanti sulla P.A. – ha natura contrattuale e va inquadrato nello schema della responsabilità “relazionale”, sia nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, sia in caso di emanazione di un provvedimento lesivo, sia nell’ipotesi di emissione e successivo annullamento di un atto ampliativo della sfera giuridica del privato.

3. Con il secondo motivo di ricorso viene prospettata la violazione degli artt. 103, 113 Cost. nonché degli artt. 4, 7, 134, 112, comma 3 c.p.a., 133, primo comma lett. e), n.1) in relazione agli artt. 110, ottavo comma, Cost., 362, comma 1 c.p.c. e 110 c.p.a., per eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato affermato la propria giurisdizione in materia attribuita al giudice ordinario (difetto relativo di giurisdizione) .

Ferme restando le considerazioni esposte nel precedente motivo, il Comune ricorrente sostiene che, anche muovendo da percorso argomentativo parzialmente diverso, il Consiglio di Stato ha affermato la propria giurisdizione in materia riservata al giudice ordinario e, segnatamente con riferimento a comportamenti fonte di danno, lesivi dell’affidamento, intervenuti tra l’aggiudicazione definitiva, momento conclusivo della procedura di affidamento dell’appalto, e la stipula del contratto pubblico avvenuto con RAGIONE_SOCIALE
3. I motivi di ricorso devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro connessione. Gli stessi sono inammissibili.

RAGIONE_SOCIALE ha agito in ottemperanza dinanzi al Consiglio di Stato per l’esecuzione della sentenza n. 9579 del 2023.

L’art. 112, comma 3, c .p.a. , prevede: ‘Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione’.

Venendo in rilievo una sentenza resa in appello dal Consiglio di Stato, giudice dell’ottemperanza è lo stesso Consiglio di Stato, che in tal caso esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito.

Va poi ricordato che l ‘art. 133, comma 1, lett. e, n.1, c.p.a., prevede: ‘Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: (…) e) le controversie:

relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative’.
Sussiste dunque la giurisdizione del giudice amministrativo per l’azione proposta ai sensi dell’art.112, comma 3, c.p.a..

In relazione a tale istituto, l ‘ Adunanza Plenaria n 2 del 2017 ha affermato ‘ Viene così in rilievo un rimedio che assume una connotazione tipicamente compensativa: una sorta, in altri termini, di ottemperanza per equivalente (già conosciuta, del resto, nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale anteriore alla novella del 2011) che sostituisce l’ottemperanza in forma specifica nei casi in cui questa non sia più possibile. Essa si traduce nel riconoscimento dell’equivalente in denaro del bene della vita che la parte vittoriosa avrebbe avuto titolo di ottenere in natura in base al giudicato. Si ha, quindi, un rimedio alla impossibilità di esecuzione in forma specifica della sentenza, in un’ottica, per l’appunto, “rimediale” della tutela, quale si è andata delineando a partire dalle sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006 della Corte costituzionale ‘.
Tanto premesso, va ricordato che secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice,

quanto sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite e al rapporto giuridico di cui sono espressione (v., ex aliis , Cass., S.U. n. 34751 del 2024).

Dagli atti di causa e, in particolare, dai motivi aggiunti si rileva che il petitum sostanziale della domanda rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, avendo ad oggetto il risarcimento ex art. 112, comma 3, c.p.a., per l’impossibilità dell’esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 9579 del 2023.

Si legge, in particolare, nei suddetti motivi aggiunti: ‘ Nella denegata ipotesi in cui l’EccRAGIONE_SOCIALE ritenesse di non condividere le considerazioni che precedono ( …), all’esponente non resta che chiedere il risarcimento dei danni patiti, valendo la precedente sentenza del Consiglio di Stato quale accertamento della illegittimità dell’atto ai fini risarcitori’ .

(…) Ciò premesso, si evidenzia sotto il profilo del rapporto di causalità che, pur essendo la ricorrente rimasta aggiudicataria dei lavori in oggetto ( …) , l’impossibilità di ottenere in forma specifica l’esecuzione del giudicato (ovvero la stipula del contratto d’appalto e l’esecuzione dei relativi lavori) è riconducibile unicamente alla condotta del Comune di Rasun Anterselva, il quale sin dalla pubblicazione in data 29.06.2023 della sentenza del TRGA di Bolzano n. 225/2023 ha adottato ogni possibile espediente per impedire all’aggiudicataria il subentro nel contratto’.
Dunque, il Consiglio di Stato risulta adito con azione risarcitoria ex art. 112, comma 3, c.p.a., che non è rivolta all ‘ “attuazione” di una precedente sentenza o provvedimento equiparato, ma trova in questi ultimi solo il presupposto; si tratta, a tutta evidenza, di una azione nuova, esperibile proprio perché è l’ottemperanza stessa che non è realizzata, e in ordine alla quale la competenza a giudicare è, per evidenti ragioni di economia processuale e quindi di effettività della tutela giurisdizionale (a prescindere dal rispetto del
doppio grado di giudizio), attribuita al giudice dell’ottemperanza (v. Ad. Plen. n. 2 del 2013, cit.).

Peraltro, come illustra il AVV_NOTAIO Generale nella requisitoria depositata, l’esame del giudice amministrativo, nel caso di specie, conformemente al petitum , si è articolato attorno alla verifica dell’eseguibilità del giudicato, all’analisi dei provvedimenti emessi, all’effetto, dannoso per il controricorrente, determinato dall’aver l’amministrazione proseguito nell’inottemperanza e infine, alla verifica dell’insussistenza di cause di giustificazione della condotta, la cui presenza precluderebbe l’insorgenza della responsabilità e, dunque, la nascita dell’obbligazione risarcitoria ex lege.
In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza del Comune di Rasun Anterselva nei confronti di RAGIONE_SOCIALE e sono liquidate in favore di detta società come in dispositivo. Le spese del presente giudizio di legittimità sono compensare tra il Comune di Rasun Anterselva e RAGIONE_SOCIALE che ha aderito al ricorso dichiarato inammissibile.

Considerate le que stioni giuridiche in merito all’ articolata vicenda per cui è causa e non essendo ravvisabili mala fede o colpa grave dell’odierno ricorrente, non sussistono i presupposti per accogliere la richiesta di RAGIONE_SOCIALE di condanna del Comune di Rasun Anterselva ai sensi dell ‘art. 96, commi primo e terzo, c.p.c.

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite dichiara inammissibile il ricorso. Condanna il Comune di Rasun Anterselva al pagamento delle spese del presente giudizio in favore di RAGIONE_SOCIALE che liquida in euro 12.000,00 per compensi professionali ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali nella misura del 15% e accessori di legge. Compensa le spese del presente giudizio tra il Comune di Rasun Anterselva e RAGIONE_SOCIALE.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a

titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13., se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili il 23 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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