Giurisdizione finanziamento pubblico: la Cassazione decide

Un cittadino ha contestato un preavviso di ipoteca per la mancata restituzione di un finanziamento agevolato. Si è generato un conflitto tra giudice ordinario e giudice tributario. La Corte di Cassazione, risolvendo il conflitto sulla giurisdizione finanziamento pubblico, ha stabilito la competenza del giudice ordinario, poiché il credito non ha natura fiscale ma deriva da un inadempimento contrattuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione finanziamento pubblico: chi decide in caso di recupero forzato?

La questione della giurisdizione finanziamento pubblico è cruciale quando un cittadino o un’impresa si trovano di fronte alla richiesta di restituzione di fondi pubblici. A chi spetta decidere in caso di contestazione? Al giudice ordinario o a quello tributario? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su questo punto, stabilendo un principio chiaro: a contare è la natura del credito, non lo strumento utilizzato per la riscossione.

I fatti del caso

Un cittadino si è visto notificare un preavviso di iscrizione ipotecaria da parte dell’Agenzia di Riscossione per il mancato pagamento di circa 31.000 euro. Tale somma derivava dalla mancata restituzione delle rate di un finanziamento agevolato, concesso da un’agenzia nazionale per lo sviluppo d’impresa sulla base del D.Lgs. 185/2000.

Il cittadino ha proposto opposizione davanti al Tribunale ordinario, chiedendo l’annullamento dell’atto. L’Agenzia di Riscossione ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la competenza fosse del giudice tributario. Il Tribunale ordinario ha accolto l’eccezione, ritenendo la pretesa di “carattere tributario”.

La causa è stata quindi riassunta davanti alla Corte di Giustizia Tributaria, la quale, a sua volta, ha declinato la propria giurisdizione. Secondo i giudici tributari, la controversia non riguardava tributi o imposte, ma il recupero di un finanziamento agevolato, una materia estranea alla loro competenza. Trovandosi di fronte a un conflitto negativo di giurisdizione, la Corte Tributaria ha sollevato d’ufficio la questione davanti alla Corte di Cassazione.

Il conflitto sulla giurisdizione finanziamento pubblico

Il cuore del problema risiedeva nella qualificazione del credito vantato dall’ente pubblico. Il Tribunale ordinario si era fermato all’apparenza, considerando la modalità di riscossione (tramite ruoli e cartella di pagamento, tipici dell’ambito fiscale) come determinante per radicare la competenza presso il giudice tributario.

Di contro, la Corte di Giustizia Tributaria ha adottato un approccio sostanziale. Ha analizzato la fonte del credito, individuandola in un contratto di finanziamento. L’inadempimento del beneficiario non trasformava il debito in un’obbligazione di natura tributaria. Si trattava, invece, di un puro inadempimento contrattuale, la cui cognizione spetta al giudice ordinario.

La decisione della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Cassazione sono state chiamate a risolvere questo conflitto, stabilendo una volta per tutte a chi spettasse la giurisdizione finanziamento pubblico in un caso come questo.

Le motivazioni

La Corte ha ribadito un principio fondamentale: la giurisdizione si determina sulla base della causa petendi, ovvero della natura intrinseca della posizione giuridica dedotta in giudizio. È irrilevante che l’ente pubblico utilizzi strumenti di riscossione privilegiati, come la cartella di pagamento, tipici del diritto tributario.

Nel caso di specie, il credito non derivava da una pretesa impositiva dello Stato (tasse, imposte, sanzioni), ma dall’inadempimento di obbligazioni assunte dal privato in un rapporto di finanziamento. La controversia riguardava la fase esecutiva di un rapporto di sovvenzione e l’inadempimento degli obblighi contrattuali assunti dal beneficiario.

La Cassazione ha affermato che il privato, in questa situazione, è titolare di un diritto soggettivo perfetto, tutelabile davanti al giudice ordinario. La controversia non coinvolgeva l’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione nella fase di concessione del beneficio, ma semplicemente la verifica di un inadempimento contrattuale.

Le conclusioni

In conclusione, le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha stabilito che le controversie relative all’opposizione contro atti di riscossione (come un preavviso di ipoteca) per il recupero di finanziamenti pubblici rientrano nella competenza del giudice ordinario quando la pretesa creditoria si fonda sull’inadempimento di obbligazioni contrattuali e non su una pretesa impositiva della Pubblica Amministrazione. La causa è stata quindi rimessa al Tribunale ordinario per la decisione nel merito. Questo principio rafforza la tutela del cittadino, garantendo che le dispute di natura contrattuale, anche se con un ente pubblico, siano decise dal giudice naturale dei diritti e delle obbligazioni.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative al recupero di un finanziamento pubblico non rimborsato?
Spetta al giudice ordinario, perché la controversia riguarda l’inadempimento di un’obbligazione contrattuale e non un debito di natura fiscale.

La natura del credito o lo strumento di riscossione determina la giurisdizione?
La giurisdizione è determinata esclusivamente dalla natura del credito. L’utilizzo di strumenti di riscossione tipici dell’ambito fiscale, come la cartella di pagamento o il preavviso di ipoteca, non è sufficiente a spostare la competenza al giudice tributario.

Quando una controversia su fondi pubblici rientra nella giurisdizione del giudice tributario?
Una controversia su fondi pubblici rientra nella giurisdizione tributaria solo se il credito vantato dalla Pubblica Amministrazione ha effettivamente natura tributaria, cioè riguarda imposte, tasse, sovrimposte, sanzioni fiscali e relativi accessori.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29686 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 29686 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/11/2025

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 1888-2025 proposto d’ufficio dalla CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA DI PRIMO GRADO di CASERTA, con ordinanza n. 100/2025 depositata il 27/01/2025 nella causa tra: COGNOME NOME;

– ricorrente non costituito in questa fase -Contro

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – CASERTA, RAGIONE_SOCIALE -ROMA, RAGIONE_SOCIALE INVESTIMENTI E LO SVILUPPO RAGIONE_SOCIALE;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte dichiari la giurisdizione del Giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1.- Con atto di citazione notificato in data 13 novembre 2023 NOME COGNOME conveniva in giudizio innanzi al Tribunale di Santa NOME Capua Vetere l’RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, proponendo opposizione ex art. 615 c.p.c. per ivi sentir accertare e dichiarare l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia esecutiva, della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. 02876202200002407000 notificatagli in data 11 gennaio 2023 dall’RAGIONE_SOCIALE per il mancato pagamento della somma di euro 31.226,13, comprensiva di diritti di notifica e interessi arbitrariamente conteggiati, portata da cartella di pagamento relativa a rate scadute e non pagate e interessi concernenti il finanziamento a lui concesso da RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE) ai sensi del d.lgs. n. 185/2000.
Nel giudizio, che prendeva il n.rNUMERO_DOCUMENTOg. NUMERO_DOCUMENTO, si costituivano l’RAGIONE_SOCIALE, che in via preliminare eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, e RAGIONE_SOCIALE; entrambe chiedevano il rigetto dell’opposizione.

Il Tribunale di Santa NOME C.V. con provvedimento del 7 maggio 2015 accoglieva l’eccezione di difetto di giurisdizione affermando che «Nel caso che oggi ci occupa le pretese sottese alla comunicazione preventiva di iscrizione di ipoteca enunciano pretese di carattere tributario.», dichiarava il proprio difetto di giurisdizione e declinava la giurisdizione in favore della locale Corte di Giustizia Tributaria di primo grado , fissando il termine per la riassunzione dinanzi all’A.G. munita di giurisdizione.
Il giudizio veniva tempestivamente riassunto da COGNOME dinanzi alla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Caserta.

2.- La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado, in sede di riassunzione (proc. n. 5111/2024 RG), ha ritenuto che «Nel caso di specie l’atto impugnato dal ricorrente ha per oggetto il pagamento di somme dovute per rate scadute e non pagate e relativi interessi del finanziamento concessogli dall’RAGIONE_SOCIALE ai sensi del Dlgs 185/2000 e vertendosi dunque in materia di recupero di contributi agevolati erogati ai sensi del menzionato Dlgs 185/2000 la competenza spetta al Tribunale ordinario, sottraendosi alla giurisdizione della Corte Tributaria.
Difatti il credito azionato con la cartella di pagamento impugnata, trova la propria fonte in un contratto di finanziamento agevolato stipulato ai sensi della richiamata normativa tra l’odierno ricorrente e la RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE) per cui si verte in materia di recupero di contributi agevolati e non in materia di tributi e imposte e pertanto le relative controversie non rientrano nella giurisdizione tributaria».
Ha, quindi, osservato che si era verificato un potenziale conflitto negativo di giurisdizione, in presenza del quale ha proposto, di ufficio, il regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art.3 del d.lgs. n.546/92, mediante richiesta alla Corte di Cassazione, sospendendo il giudizio.

3.- La Procura Generale ha depositato la requisitoria scritta, chiedendo che il conflitto sia risolto dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, tenuto conto della natura della pretesa azionata e RAGIONE_SOCIALE cause che hanno indotto la revoca del finanziamento pubblico, atteso che si controverte di un inadempimento puro e semplice e di una pretesa fondata su un finanziamento pubblico.

Le parti non hanno depositato atti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4.Il regolamento preventivo di giurisdizione va risolto affermando, conformemente alle richieste del P.M., la giurisdizione del giudice ordinario.

5.- Il provvedimento del Tribunale di Santa NOME Capua Vetere nel declinare la giurisdizione, si riferisce genericamente alla materia dei tributi senza specificare l’oggetto reale della controversia; la CTP, di contro, rimarca che si controverte di un inadempimento puro e semplice e di una pretesa fondata su un finanziamento pubblico.

Occorre ricordare, in proposito, che queste Sezioni Unite, quando sono chiamate ad occuparsi di questioni di giurisdizione, sono giudice anche del fatto ed hanno, perciò, il potere di procedere direttamente all’apprezzamento RAGIONE_SOCIALE risultanze istruttorie, con una valutazione che è del tutto autonoma da quella del giudice di merito (v., ex plurimis , Cass. Sez. U. n.26339/2017; Cass. Sez. U. n. 21650/2021, in motivazione).

Nel caso di specie, il titolo per cui si procede, come si evince dal documento allegato al fascicolo di primo grado, salva ogni valutazione di merito sulla fondatezza o meno RAGIONE_SOCIALE ragioni di opposizione proposte da COGNOME, è costituito dal preavviso di iscrizione ipotecaria n. 02876202200002407000 notificato in data 11 gennaio 2023 dall’RAGIONE_SOCIALE per il mancato pagamento della complessiva somma di euro 31.226,13, portata dalla cartella di pagamento n.NUMERO_CARTA notificata il 12 luglio 2023, riprodotta nel preavviso di iscrizione ipotecaria, relativa al ruolo emesso dall’RAGIONE_SOCIALE con riguardo alla somma complessivamente dovuta per le voci ‘Totale erogato capitale (fondo perduto d.lgs.185/00 tit.II) -Interessi maturati sul totale erogato a fondo perduto -Rate finanziamento agevolato d.lgs.185/00 scadute e non pagate -Debito residuo finanziamento agevolato d.lgs. 185/00 tit.II (quota capitale)’, oltre inter essi di mora e oneri di riscossione.
6.- Va rammentato che la giurisdizione tributaria si colloca all’interno RAGIONE_SOCIALE giurisdizioni speciali diverse da quella ordinaria e, in base all’art.46, comma 1, prima parte, d.lgs. n. 175/2024 ( e, in precedenza, all’art.2, comma 1, prima parte, del d.lgs. n.546/1992), per quel che qui rileva, riguarda: «… tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nRAGIONE_SOCIALE, le sovrimposte e le addizionali, le relative sanzioni nonché gli interessi e ogni altro accessorio- le liti relative ai tributi di ogni genere e specie comunque denominati – e dunque il debito di imposta, sovrimposta o addizionali, unitamente alle questioni relative ai rimborsi, alla riscossione ed alle sanzioni – unitamente agli interessi ed ad ogni altro accessorio relativo all’obbligazione tributaria».
7.- Come è noto, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitum sostanziale.

Questo va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui

essi sono espressione (indicativamente, Cass. Sez. U. n. 22486/2024, Cass. Sez. U. n.15911/2024; Cass. Sez. U. n. 19966/2023; Cass. Sez. U. n. 9771/2020; Cass. Sez. U n. 23600/2020, tra molte): pertanto, per la soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti e dalla fondat ezza del diritto fatto valere, che attengono al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione.
8.- Ove il conflitto si ponga tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione tributaria, al fine di individuare se una controversia avente ad oggetto una opposizione proposta da un privato avverso l’esecuzione intrapresa da un soggetto pubblico in cui l’intimazione di pagamento sia contenuta in una cartella esattoriale appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario o del giudice tributario non si deve guardare pertanto allo strumento utilizzato per procedere alla riscossione ma alla natura del credito fatto valere ed in particolare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e tributario, occorre verificare se esso scaturisca da una pretesa impositiva della P.A. o se costituisca il semplice corrispettivo di una prestazione erogata da un soggetto pubblico in esecuzione di un rapporto privatistico (Cass. Sez. U. n. 18635/2024; Cass. Sez. U. n. 11293/2021; v. anche, in precedenza, con riguardo all’avviso di iscrizione ipotecaria Cass. Sez. U. n. 17111/2017). Il fatto che il soggetto pubblico possa disporre, perché attribuitigli dalla legge, per la riscossione dei propri crediti, di strumenti privilegiati di riscossione, non altera la natura del credito per cui si agisce e di conseguenza non incide sulla giurisdizione (Cass. Sez. U. n. 11293/2021; Cass. n. 13775 del 2002).
9.- Nel caso in esame la cartella di pagamento che ha preceduto il preavviso di ipoteca riguarda le somme pretese per l’inadempimento RAGIONE_SOCIALE obbligazioni rivenienti da un finanziamento pubblico ex d.lgs. 185/2000.

10.Questa Corte a Sezioni Unite, già con l’ordinanza n.9840/2021, relativa a fattispecie in cui era stato sollevato un conflitto negativo di giurisdizione tra giudice tributario e giudice ordinario analogamente alla presente, ha affermato che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia in cui la

contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore del finanziamento pubblico senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an , quid e quomodo dell’erogazione.

Quindi, nel solco di un orientamento consolidato riguardante il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in tema di finanziamenti pubblici, con l’ordinanza n.1946/2024 le Sezioni Unite di recente hanno ribadito che il riparto di giurisdizione deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata ed hanno affermato che « (b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento RAGIONE_SOCIALE obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; (c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario. In particolare, la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo
dell’erogazione (Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966).».

11.- Ne consegue che spetta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla opposizione ex art.615 c.p.c. proposta avverso la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria emessa dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE ove la pretesa creditoria non si fondi su una pretesa impositiva della P.A, ma si fondi sull’inadempimento alle obbligazioni assunte dal beneficiario in sede di erogazione di un finanziamento ex d.lgs. n.185/2000 concesso da RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE), attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento RAGIONE_SOCIALE obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione.
12.- Nel caso in esame va dichiarata la giurisdizione ordinaria perché la pretesa creditoria che ha dato luogo alla comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria emessa dall’ RAGIONE_SOCIALE– RAGIONE_SOCIALE trova titolo nel preteso inadempimento conseguente al mancato pagamento della somma di euro 31.226,13, dovuta dal beneficiario del finanziamento ex d.lgs. n.185/2000 in ragione RAGIONE_SOCIALE obbligazioni rivenienti dal finanziamento pubblico.

La controversia va rimessa al Tribunale di Santa NOME Capua Vetere.

Non deve provvedersi sulle spese processuali atteso che il conflitto è stato sollevato d’ufficio e le parti non hanno svolto attività difensiva in questa fase.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite dichiara la giurisdizione del Tribunale di Santa NOME C.V. dinanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite Civili, in data 21 ottobre 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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