Giurisdizione elettorato passivo: decide il G.O.

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che la giurisdizione sulle controversie relative all’incompatibilità e alla decadenza da cariche elettive, come quella di un rappresentante del personale in un Senato Accademico, spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. Il caso riguardava un dipendente universitario, e al contempo dirigente sindacale, la cui nomina era stata sospesa dall’Ateneo per un presunto conflitto di interessi. La Corte ha chiarito che il nucleo della controversia non è l’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, ma la tutela del diritto soggettivo perfetto all’elettorato passivo. Pertanto, la competenza a decidere spetta al tribunale ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Elettorato Passivo: La Cassazione Sceglie il Giudice Ordinario

Quando un’università sospende la nomina di un rappresentante del personale eletto nel Senato Accademico per un presunto conflitto di interessi, chi ha il diritto di giudicare sulla legittimità di tale atto? Il giudice amministrativo, custode degli atti della Pubblica Amministrazione, o il giudice ordinario, protettore dei diritti soggettivi? Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito un punto cruciale in materia di giurisdizione elettorato passivo, affermando la competenza del giudice ordinario.

I Fatti: Un Dipendente Eletto e il Sospetto di Incompatibilità

La vicenda trae origine dalle elezioni per il rinnovo del Senato Accademico di un importante ateneo italiano. Un dipendente, risultato primo tra gli eletti come rappresentante del personale tecnico-amministrativo, si vedeva sospendere il procedimento di nomina. Il motivo? L’amministrazione universitaria aveva rilevato una potenziale situazione di conflitto di interessi, dato che il dipendente ricopriva anche importanti cariche a livello provinciale e nazionale in una nota organizzazione sindacale.

Secondo l’ateneo, questo doppio ruolo creava un’incompatibilità, poiché il dipendente si sarebbe trovato a rappresentare contemporaneamente un’organizzazione sindacale in sede di contrattazione e a partecipare alle decisioni dell’organo di governo dell’università. Il dipendente, ritenendo leso il proprio diritto a ricoprire la carica, impugnava il provvedimento di sospensione dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che in via cautelare sospendeva l’atto dell’università.

La Questione sulla Giurisdizione Elettorato Passivo

L’università, non convinta della competenza del TAR, proponeva un regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione. La questione fondamentale era stabilire se la controversia riguardasse un atto di esercizio del potere pubblico dell’amministrazione (e quindi di competenza del giudice amministrativo) oppure la lesione di un diritto soggettivo del singolo (e quindi di competenza del giudice ordinario).

L’ateneo sosteneva la natura pubblicistica dell’atto, mentre il dipendente insisteva sulla violazione del suo diritto fondamentale all’elettorato passivo, un diritto soggettivo perfetto tutelato dalla Costituzione.

La Decisione della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno accolto il ricorso dell’università, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha stabilito che la causa, pur avendo origine da un atto amministrativo, verte in realtà sulla tutela di un diritto soggettivo e non su un interesse legittimo.

Le Motivazioni: La Tutela del Diritto Soggettivo Perfetto

La Corte ha fondato la sua decisione sul principio del petitum sostanziale. Secondo questo criterio, per determinare la giurisdizione non bisogna guardare solo alla forma dell’atto impugnato (il provvedimento di sospensione), ma alla vera natura della posizione giuridica fatta valere in giudizio. Nel caso di specie, il dipendente lamentava la compressione del suo diritto all’elettorato passivo, cioè il diritto di essere eletto e di ricoprire la carica.

La Cassazione ha ribadito un principio consolidato: le controversie in materia di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza da cariche elettive sono devolute al giudice ordinario. Questo perché non mettono in discussione la discrezionalità dell’amministrazione, ma la sussistenza dei requisiti soggettivi per l’accesso e il mantenimento della carica. L’atto dell’amministrazione che rileva l’incompatibilità non è un provvedimento autoritativo che crea, modifica o estingue una posizione giuridica, ma un atto meramente ricognitivo di presupposti stabiliti dalla legge.

In altre parole, l’università non stava esercitando un potere discrezionale, ma si stava limitando a verificare la presenza di una causa di incompatibilità. La controversia, quindi, non verte sull’annullamento di un atto amministrativo in sé, ma sull’accertamento del diritto del singolo a mantenere la carica elettiva. Questo diritto è un diritto soggettivo perfetto, la cui tutela spetta per natura al giudice ordinario.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida l’orientamento secondo cui la tutela del diritto all’elettorato attivo e passivo è una prerogativa del giudice ordinario, anche quando la controversia è innescata da un atto di una Pubblica Amministrazione. La decisione chiarisce che la natura della posizione giuridica dedotta in giudizio prevale sulla forma dell’atto impugnato. Per cittadini e dipendenti pubblici, ciò significa che le questioni relative al diritto di essere eletti e di mantenere una carica rappresentativa devono essere portate davanti al tribunale civile, che è il giudice naturale dei diritti soggettivi. Per le amministrazioni, conferma che gli atti di accertamento di incompatibilità sono soggetti al sindacato del giudice ordinario, che valuterà la loro legittimità alla luce della normativa che regola il diritto elettorale.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative all’incompatibilità di un rappresentante eletto in un organo universitario?
Spetta al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha stabilito che tali controversie riguardano la tutela del diritto soggettivo perfetto all’elettorato passivo, e non l’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione.

Perché la controversia non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, anche se l’atto impugnato è un provvedimento di una P.A.?
Perché, secondo la Corte, non si deve guardare alla forma dell’atto (il provvedimento di sospensione), ma alla sostanza della pretesa (petitum sostanziale). La domanda del ricorrente era diretta ad accertare il proprio diritto soggettivo a ricoprire la carica, non a contestare una scelta discrezionale dell’amministrazione. L’atto dell’università è considerato meramente ricognitivo di una presunta causa di incompatibilità, non un atto autoritativo.

In questo contesto, che differenza c’è tra un diritto soggettivo e un interesse legittimo?
Un diritto soggettivo, come l’elettorato passivo, è una posizione giuridica pienamente tutelata dalla legge che conferisce al titolare un potere diretto per la realizzazione di un proprio interesse. Un interesse legittimo, invece, è l’interesse di un privato a che la Pubblica Amministrazione eserciti i propri poteri in modo corretto e legittimo. La sentenza affida la causa al giudice ordinario proprio perché ritiene che sia in gioco un diritto soggettivo e non un mero interesse legittimo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 6635 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 6635 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/03/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 6786/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE MESSINA, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOMECOGNOME

– controricorrente –

contro

RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E DELLA TRASPARENZA DELL’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MESSINA, PRESIDE NTE DEL SENATO ACCADEMICO DELL’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MESSINA;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1994/2022 del Tribunale Amministrativo Regionale di CATANIA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che sia dichiarata la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

FATTI DI CAUSA

L’Università degli Studi di Messina indiceva le elezioni del Senato Accademico per il triennio 2022/2025, per la nomina di tre rappresentanti del personale tecnico e amministrativo e dei lettori.

NOME COGNOME, dipendente universitario in servizio presso l’AOU ‘Martino’ di Messina, presentava la propria candidatura e, all’esito delle elezioni , si collocava al primo posto. Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Università degli Studi di Messina disponeva la sospensione del procedimento di nomina avendo rilevato una situazione di potenziale conflitto di interesse tra il ruolo ricoperto dal COGNOME, quale Segretario Generale Provinciale del sindacato FGU Gilda COGNOME, nonché di componente della Segreteria Nazionale e del Consiglio Nazionale della predetta organizzazione sindacale, e quello di rappresentante del personale tecnicoamministrativo e dei lettori e collaboratori esperti linguistici in seno al Senato Accademico.
A sostegno della denunciata incompatibilità veniva richiamato il C.C.N.L Comparto Istruzione e Ricerca Triennio 20162018 che all’art. 4 prescrive che il sistema delle relazioni sindacali si debba svolgere ‘nel rispetto della distinzione dei ruoli e delle responsabilità delle amministrazioni e dei sindacati’.

In particolare, era disposta la sospensione perché ritenuta incompatibile la situazione di rappresentare legalmente un’organizzazione sindacale, esercitando direttamente il potere di firma in sede di contrattazione, con la partecipazione al Senato Accademico, organo di esercizio dell’azione amministrativa. Anche sul piano delle relazioni sindacali, il contemporaneo incarico era ritenuto potenzialmente idoneo a porre l’organizzazione sindacale in una situazione privilegiata nei confronti degli altri soggetti sindacali e, sul piano dei rapporti istituzionali, ugualmente idoneo a determinare indebite pressioni sui rappresentanti della parte pubblica dell’istituzione.
Il provvedimento di sospensione era impugnato dal COGNOME in sede cautelare, dinanzi al TAR Sicilia che, ritenuta la propria giurisdizione, con decreto del 31 dicembre 2022, sospendeva il provvedimento.

Successivamente impugnato il provvedimento cautelare, il Consiglio di Giustizia Amministrativa Sicilia confermava la sospensione, rimettendo al giudizio di merito la valutazione anche in punto di giurisdizione.

L’Università degli Studi di Messina proponeva regolamento preventivo di giurisdizione cui resisteva con controricorso NOME COGNOME.

L’Ufficio della Procura generale concludeva per la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario.

All’udienza fissata il 24 ottobre 2023 queste Sezioni Unite, con ordinanza n.1649/2024, disponevano l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Responsabile della Prevenzione, della corruzione e della trasparenza dell’Università degli Studi di Mes sina e del Presidente del Senato accademico dell’Università degli Studi di Messina, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione del presente provvedimento.

L’Università ricorrente provvedeva in tal senso producendo in atti documentazione attestante l’avvenuta notifica degli atti del processo alle parti indicate, così regolarizzando il contraddittorio.

Entrambe le parti depositavano successiva memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

È preliminare valutare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto dello ius postulandi sollevata dal controricorrente COGNOME

Viene dedotta, in particolare, la nullità della procura speciale affidata ad Avvocato del libero foro in violazione del disposto dell’art. 43 RD 1611/1933, come modificato dall’art.11 della l.n.103/1979. La disposizione richiamata consente di affidare la difesa di un ente pubblico ad un Avvocato del libero foro solo in casi speciali, ricondotti, dalla giurisprudenza, nel carattere di urgenza del giudizio. Caratteristica, quest’ultima, a giudizio del controricorrente, non ravvisabile nel caso in esame.
Questa Corte (Cass.Sez.U. n. 24876/2017) in punto di necessario patrocinio dell’Avvocatura ha statuito che ‘ Ai sensi dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933 come modificato dall’art. 11 della I. 3 aprile 1979 n. 103 – la facoltà per le Università statali di derogare, “in casi speciali” al “patrocinio autorizzato” spettante per legge all’Avvocatura dello Stato, per avvalersi dell’opera di liberi professionisti, è subordinata all’adozione di una specifica e motivata deliberazione dell’ente (ossia del rettore) da sottoporre agli organi di vigilanza (consiglio di amministrazione) per un controllo di
legittimità. In via generale, la mancanza di tale controllo determina la nullità del mandato alle liti, non rilevando che esso sia stato conferito con le modalità prescritte dal regolamento o dallo statuto dell’Università, fonti di rango secondario insuscettibili di derogare alla legislazione primaria. Tuttavia, nei casi in cui ricorra una vera e propria urgenza, ai sensi dell’art. 12 del r.d. n. 1592 del 1933, il rettore, quale presidente del consiglio d’amministrazione, può provvedere direttamente al conferimento dell’incarico all’avvocato del libero foro, purché curi di far approvare sollecitamente la relativa delibera dal consiglio, così sanando l’originaria irregolarità. Inoltre, in base al citato art. 43, è valido il mandato conferito ad avvocati del libero foro con il solo provvedimento del rettore, non seguito dal vaglio del consiglio, nel caso in cui si verifichi in concreto un conflitto di interessi sostanziali tra più enti pubblici parti nel medesimo giudizio, rendendo un simile conflitto di interessi – che deve essere reale, non meramente ipotetico e documentato – non ipotizzabile il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato in favore dell’Università, sicché non vi è alcuna ragione di richiedere la suindicata preventiva autorizzazione’ ( a riguardo anche Cass. Sez. U. n. 30008/2019) .
Il principio richiamato soccorre nel caso in esame poiché considera il verificarsi di una urgenza quale ragione che può determinare il diretto affidamento del mandato all’Avvocato del libero foro. Dalla documentazione in atti risulta , in proposito, una tempistica processuale assai ristretta, allorché, trattandosi di procedura di urgenza in cui, a fronte della decisione resa dal Consiglio della Giustizia amministrativa Sicilia in data 2.3.2023, comunicata il 13.3.2023, con la quale si rimetteva la decisione sulla giurisdizione al giudizio di merito fissato dinanzi al TAR in data 6 aprile 2023, i tempi necessari per proporre il regolamento preventivo in esame (con adeguata procura alle liti deliberata dagli organi preposti-consiglio di amministrazione-), risultavano assai contenuti. Tale ristrettezza temporale ha ragionevolmente potuto giustificare il diretto conferimento dell’incarico da parte del Rettore, comunque obbligato a sanare, come avvenuto, con successiva ratifica del Consiglio di amministrazione, il proprio operato.
L’eccezione deve essere, pertanto, disattesa.

Passando al merito della questione, deve preliminarmente chiarirsi che la proposizione del regolamento di giurisdizione non è impedita dalla pronuncia di un’ordinanza cautelare da parte del giudice amministrativo, atteso che il provvedimento cautelare, destinato a perdere efficacia per effetto della sentenza di merito, non assume carattere decisorio e non statuisce sulle posizioni soggettive con la forza dell’atto giurisdizionale

idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure in punto di giurisdizione (Cass. Sez. U. n. 12864/2020).

L’Università ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dei criteri generali di riparto della giurisdizione allorchè NOME COGNOME aveva adito il TAR Sicilia lamentando l’illegittima compressione del suo diritto all’elettorato passivo. Più pre cisamente a pag. 6 del suo ricorso il COGNOME aveva chiarito che nella sede processuale adita: ‘.. si invoca il principio di tassatività delle ipotesi di limitazione del diritto all’elettorato passivo discendente dall’art. 51 della Carta Costituzionale. (…) Per il principio di tassatività non è possibile contestare condizioni di incompatibilità diverse da quelle previste da Regolamento medesimo’.
Come noto, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si individua nel c.d. petitum sostanziale , il quale va identificato non solo in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ovvero in funzione della natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice in base ai fatti allegati in giudizio (Cass. Sez. U. n.2368/2024; Cass. Sez. U. n.20350/2018 ed anche Consiglio di Stato, sez.V n.3288/2016).
Sulla base di tali principi, applicati alla fattispecie in esame, deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario.

La domanda proposta richiede, infatti, sia pur per il tramite della impugnazione del provvedimento di sospensione, che si accerti il diritto all’elettorato passivo e dunque alla posizione soggettiva in materia, priva di limitazioni, quale potrebbero essere costituite dalla carica di segretario del sindacato. Non rilevante rispetto a tale valutazione risulta essere la circostanza dedotta dal COGNOME ( ribadita da ultimo in memoria) circa la non assunzione della carica in questione al momento del provvedimento di sospensione, poiché la domanda in origine proposta dinanzi al TAR era diretta ad accertare la illegittimità del provvedimento sospensivo, perché assenti ragioni di incompatibilità o limitazione del diritto di elettorato passivo, e dunque , in sostanza diretta ad accertare un diritto soggettivo.
Sul punto occorre richiamare i principi declinati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite secondo cui ‘ In materia di contenzioso amministrativo, sono devolute al giudice ordinario le controversie concernenti l’ineleggibilità, la decadenza e l’incompatibilità, in quanto volte alla tutela del diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato passivo; nè la giurisdizione del giudice ordinario incontra limitazioni o deroghe per il caso in cui la questione di eleggibilità venga introdotta mediante impugnazione del provvedimento (nella specie, delibera di decadenza dalla carica di
consigliere per incompatibilità adottata dal Consiglio Superiore della Magistratura), perché, anche in tale ipotesi, la decisione verte non sull’annullamento dell’atto amministrativo, bensì sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato attivo o p assivo’ (Cass.Sez.U.n.5574/2012; Cass.Sez.U.n.15691/2015).

Ancor più di recente è stato anche ribadito (Cass. Sez. U. n. 28428/2022) che ‘ La controversia avente ad oggetto l’impugnazione della delibera di decadenza dalla carica di un componente elettivo del Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la statuizione adottata nei confronti dell’interessato non integra un provvedimento autoritativo, tale da porre il destinatario al cospetto di un potere, ma un atto meramente ricognitivo dei presupposti legali di applicazione della norma, il quale viene ad incidere sulla pretesa alla continuazione nel “munus” pubblico elettivo e, quindi, alla permanenza del relativo incarico, ossia su una situazione la cui consistenza è di diritto soggettivo perfetto ‘.
In continuità con i principi richiamati deve quindi affermarsi, nel caso in esame, la giurisdizione del giudice ordinario a cui rimette la causa, anche con riguardo alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie in ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette la causa, anche sulle prese del presente giudizio.

Così deciso in Roma il 26 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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