Giurisdizione elenco ISTAT: Cassazione al bivio

Una società di gestione autostradale contesta la sua inclusione nell’elenco ISTAT delle amministrazioni pubbliche. La Corte dei conti afferma la propria giurisdizione esclusiva, disapplicando una norma nazionale in favore del diritto europeo. Il Ministero dell’Economia e l’ISTAT ricorrono in Cassazione, sostenendo un riparto di competenze con il giudice amministrativo. Le Sezioni Unite, data la complessità e il rilievo della questione sulla giurisdizione elenco ISTAT, rinviano la causa a pubblica udienza per una decisione approfondita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Elenco ISTAT: La Cassazione Prende Tempo sul Conflitto tra Giudici

L’inclusione di una società nell’elenco delle pubbliche amministrazioni redatto dall’ISTAT può avere conseguenze economiche e gestionali significative. Ma chi decide se tale inclusione è legittima? La questione sulla giurisdizione elenco ISTAT è al centro di una complessa vicenda legale che vede contrapposti lo Stato e una grande società di infrastrutture, con il diritto dell’Unione Europea a fare da arbitro. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con una recente ordinanza interlocutoria, hanno segnalato l’importanza cruciale del caso, rinviando la decisione a una pubblica udienza.

I Fatti del Contenzioso

Tutto ha inizio quando una nota società di gestione autostradale viene inserita dall’ISTAT nell’elenco delle “Altre amministrazioni locali”. Questa classificazione comporta l’applicazione di severe normative nazionali sul contenimento della spesa pubblica. La società, ritenendosi un operatore di mercato a tutti gli effetti, ha impugnato il provvedimento dinanzi alla Corte dei conti.

Le sue argomentazioni erano duplici: da un lato, contestava la carenza dei presupposti sostanziali per essere qualificata come “amministrazione pubblica” secondo i criteri europei (SEC 2010), come l’assenza di un controllo pubblico determinante e il fatto di operare in un regime di mercato; dall’altro, lamentava la violazione delle regole del giusto procedimento amministrativo da parte dell’ISTAT.

La Decisione della Corte dei Conti e la Questione della Giurisdizione Elenco ISTAT

La Corte dei conti, investita della questione, ha compiuto un passo decisivo. Invece di limitarsi a valutare gli effetti dell’iscrizione ai soli fini della spending review, come previsto da una recente norma nazionale (l’art. 23-quater del D.L. 137/2020), ha affermato la propria giurisdizione piena ed esclusiva su tutta la controversia.

Per farlo, ha disapplicato la norma nazionale limitativa, ritenendola in contrasto con i principi del diritto dell’Unione Europea, come interpretati da una sentenza della Corte di Giustizia UE in un caso analogo. Secondo i giudici contabili, frazionare la tutela giurisdizionale tra la Corte dei conti (per la spending review) e il giudice amministrativo (per tutti gli altri effetti, inclusi quelli europei) violerebbe il principio di effettività della tutela e di “autosufficienza del ricorso”, costringendo il cittadino a un doppio, e potenzialmente contraddittorio, percorso giudiziario.

L’Appello in Cassazione e i Dubbi sul Riparto

Il Ministero dell’Economia e l’ISTAT hanno impugnato questa decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, sollevando un conflitto di giurisdizione. Secondo le amministrazioni ricorrenti, la legge è chiara: la competenza della Corte dei conti è limitata ai profili di spesa pubblica interna. Per ogni altra questione, inclusa la validità dell’atto di inserimento nell’elenco e i suoi effetti a livello europeo, la giurisdizione apparterrebbe al giudice amministrativo.

Le Motivazioni della Scelta della Cassazione

Le Sezioni Unite, con l’ordinanza interlocutoria in esame, non hanno ancora risolto la disputa. Hanno però riconosciuto l’enorme portata della questione. La decisione su chi debba giudicare questi casi ha un “particolare importanza e rilievo nomofilattico”, ovvero è fondamentale per garantire un’interpretazione uniforme della legge su tutto il territorio nazionale.

La Corte ha sottolineato che il nodo da sciogliere riguarda l’equilibrio tra l’autonomia procedurale dello Stato italiano e la necessità di assicurare un controllo giurisdizionale pieno, effettivo e non derogabile, come imposto dal diritto dell’Unione Europea. La questione tocca il cuore del sistema di tutela dei diritti, poiché si tratta di stabilire se un soggetto possa ottenere giustizia con un unico ricorso o se debba navigare tra le competenze di giudici diversi per la stessa vicenda.

Le Conclusioni (Provvisorie)

La scelta di rinviare la causa a una pubblica udienza segnala che la Corte di Cassazione intende esaminare la questione con la massima attenzione. La decisione finale sulla giurisdizione elenco ISTAT avrà implicazioni profonde non solo per la società coinvolta, ma per tutte le entità a partecipazione pubblica che si trovano al confine tra mercato e settore pubblico. Sarà un verdetto cruciale per definire i confini tra le diverse giurisdizioni italiane e il loro rapporto con gli imperativi del diritto europeo.

Qual è l’oggetto principale della controversia?
La disputa riguarda quale giudice — la Corte dei conti o il giudice amministrativo — abbia l’autorità (giurisdizione) per decidere sulla legittimità dell’inclusione di una società nell’elenco ISTAT delle amministrazioni pubbliche, e con quali poteri (solo accertamento o anche annullamento dell’atto).

Perché la Corte dei conti ha ritenuto di avere piena giurisdizione?
La Corte dei conti, basandosi su una sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha disapplicato una legge nazionale che limitava i suoi poteri. Ha affermato la propria giurisdizione piena ed esclusiva per garantire una tutela giudiziaria effettiva, sostenendo che dividere la causa tra più giudici violerebbe il principio di “autosufficienza del ricorso” richiesto dal diritto europeo.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha ancora deciso nel merito la questione della giurisdizione. Riconoscendo l’eccezionale importanza e complessità della materia, anche in relazione al diritto dell’Unione Europea, ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza per una trattazione più approfondita, posticipando così la decisione finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 17079 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 17079 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/06/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 25056/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO (P_IVA), pec , che li rappresenta e difende

-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE), con domicilio digitale

pec al controricorso

-controricorrente-

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti – sezioni riunite in sede giurisdizionale n. 17/2023 depositata il 19/10/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/05/2024 dal

Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE) presentava ricorso innanzi alla Corte dei conti per ottenere, nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE, l’accertamento e la declaratoria RAGIONE_SOCIALEa non applicazione nei suoi confronti RAGIONE_SOCIALEa disciplina nazionale sul contenimento RAGIONE_SOCIALEa spesa pubblica ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 11 del codice RAGIONE_SOCIALEa giustizia contabile (c.g.c.), nonché l’accertamento e la declaratoria RAGIONE_SOCIALE‘insussistenza dei presupposti per la sua qualificazione come ‘ amministrazione pubblica ‘ in violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 1, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge 31 dicembre 2009, n. 196 e RAGIONE_SOCIALEa disciplina europea contenuta nel SEC 2010 (reg. n. 594/2013/UE); chiedeva, inoltre, l’annullamento RAGIONE_SOCIALE‘elenco RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato nella parte in cui l’RAGIONE_SOCIALE aveva inserito la ricorrente tra le ‘A ltre amministrazioni locali ‘ per l’anno 2023.
Con il ricorso, in particolare, denunciava la violazione RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990 per avere l’RAGIONE_SOCIALE ritenuto di non dover osservare le regole del giusto procedimento in virtù RAGIONE_SOCIALE ‘asserita natura vincolata del provvedimento autoritativo; contestava inoltre la sussistenza dei requisiti per essere qualificata ‘ amministrazione pubblica ‘, in primis , per carenza del presupposto del controllo pubblico e, in secondo luogo, in quanto soggetto operante nel mercato (e non fuori di esso),

integrando la tariffa autostradale un corrispettivo diretto alla remunerazione dei costi, di cui non era decisivo il carattere regolamentato di una parte RAGIONE_SOCIALEa tariffa stessa.

Nel giudizio veniva sollevata questione di legittimità RAGIONE_SOCIALE‘art. 23 -quater del d.l. n. 137 del 2020, RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 1, l. n. 176 del 2020 nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 , l. n. 196 del 2009, per aver la norma limitato la giurisdizione del giudice contabile, in materia di elenco RAGIONE_SOCIALE, ai soli effetti RAGIONE_SOCIALEa disciplina interna sulla spending review , escludendo sia la possibilità di incidere sulla validità RAGIONE_SOCIALE‘atto, con statuizione di annullamento, ovvero di vincolare le parti alla sua modifica, con effetti sulla costruzione del ‘conto economico consolidato’ RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni pubbliche, sia attribuendo -in ipotesi -alla giurisdizione concorrente del giudice amministrativo la verifica RAGIONE_SOCIALEa legittimità RAGIONE_SOCIALE‘iscrizione, posto che , invece, la giurisdizione ‘piena ed esclusiva’ RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti troverebbe ragione nell’attinenza RAGIONE_SOCIALE‘elenco RAGIONE_SOCIALE alla materia RAGIONE_SOCIALEa contabilità pubblica, il cui controllo è ad essa assegnato, ex art. 103, secondo comma, e 100, secondo comma, Cost.
Nelle more del giudizio sopravveniva la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia del 13 luglio 2023, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE , nelle cause riunite C-363/21 e C-364/21, pronunciata in esito al rinvio ex art. 267 TFUE disposto dalla stessa Corte dei conti nell’ambito di una parallela omologa controversia, ed avente ad oggetto la compatibilità unionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 23 -quater del d.l. n. 137 del 2020.

La Corte dei conti, con articolata motivazione, riteneva, a seguito RAGIONE_SOCIALEa decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia, di disapplicare l’art. 23 -quater cit. e, per l’effetto, pregiudizialmente dichiara va la propria giurisdizione su tutte le domande proposte.

Nel merito, verificata ‘la sussistenza del controllo pubblico’ su A22 e la sua configurabilità come ‘unità istituzionale’ (seppure ‘fuori bilancio’) ai sensi del SEC 2010, disponeva, con separata ordinanza, il prosieguo del giudizio per l’espletamento degli incombenti istruttori per l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore presupposto sostanziale (‘la natura di produttore di beni e servizi destinabili/non destinabili alla vendita’) previsto dal SEC 2010 ai fini RAGIONE_SOCIALEa ricognizione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE.

Avverso detta sentenza i l RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE hanno proposto ricorso per cassazione con un motivo. Resiste con controricorso NUMERO_DOCUMENTO, con cui insta per il rigetto del ricorso previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale.

Il Pubblico RAGIONE_SOCIALE ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi inammissibile il ricorso.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE‘adunanza le parti hanno depositato memoria illustrativa.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso le ricorrenti denunciano, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 del codice del processo amministrativo (c.p.a.) e RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 del codice RAGIONE_SOCIALEa giustizia con tabile (c.g.c.) come modificato dall’art. 23 -quater d.l. n. 137 del 2020, per aver la Corte dei conti ritenuto ricompreso nella sua giurisdizione il potere di annullamento RAGIONE_SOCIALE‘elenco RAGIONE_SOCIALE.

1.1. Le ricorrenti evidenziano che la giurisdizione su tale ambito, originariamente ricadente sul giudice amministrativo, con la legge 24 dicembre 2012, n. 228, era stata attribuita alle sezioni riunite RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti; tuttavia, con l’art. 23quater d.l. n. 137 del 2020, il legislatore , modificando l’art. 11, comma 6, lett. b, c.g.c, ha limitato la giurisdizione del giudice contabile ‘ ai soli fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALEa normativa nazionale sul contenimento RAGIONE_SOCIALEa spesa pubblica ‘, sicché –

contrariamente a quanto affermato dalle sezioni riunite – sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo per gli ulteriori profili ovvero quando la parte lamenti la violazione di un interesse diverso da quello ‘interno’.

Le questioni sollevate investono, alla luce RAGIONE_SOCIALEa disciplina interna e unionale, l’esistenza e la validità di un riparto di giurisdizione tra la Corte dei conti e il giudice amministrativo in relazione all’impugnazione RAGIONE_SOCIALE‘elenco RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni pubbliche da inserire nel conto economico consolidato , redatto dall’RAGIONE_SOCIALE in attuazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina eurounitaria contenuta nel SEC 2010 (Sistema dei conti economici integrati), previsto e regolato dal reg. n. 549/2013/UE ed inserito nella cornice normativa delineata da una pluralità di atti unionali (in ispecie, la direttiva n. 85/2011/UE e il reg. n. 473/2013/UE).
2.1. Il Sistema in questione costituisce uno strumento statistico di fondamentale importanza per l’Unione Europea poiché assolve all’obbiettivo di consentire una corretta e comparabile analisi RAGIONE_SOCIALEe situazioni economiche di tutti gli Stati membri RAGIONE_SOCIALE‘Unio ne Europea per garantire il rispetto degli obbiettivi di bilancio e l’osservanza da parte degli Stati membri RAGIONE_SOCIALE‘obbligo, ex art. 126 TFUE, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.

2.2. La competenza sulla materia, devoluta alla Corte dei conti (con attribuzione alle sezioni riunite) con la legge 24 dicembre 2012, n. 228, poi confermata dall’art. 11, comma 6, lett. b, del c.g.c., è stata oggetto di intervento con l’art. 23quater d.l. n. 137 del 2020, che ha modificato la norma del c.g.c., limitando la giurisdizione contabile ai profili RAGIONE_SOCIALEa spending review e, nella prospettiva offerta dai ricorrenti, attribuendo, per ogni altro aspetto, la giurisdizione al giudice amministrativo.

2.3. Su tale ambito, a seguito di rinvio ex art. 267 TFUE disposto dalla Corte dei conti, è intervenuta la Corte di giustizia (sentenza 13 luglio 2023, RAGIONE_SOCIALE ) , la quale ha ribadito l’importanza RAGIONE_SOCIALEo

strumento costituito dal SEC 2010, la necessità di assicurare il rispetto RAGIONE_SOCIALE”effetto utile’ RAGIONE_SOCIALEa disciplina unionale e l’indefettibilità e inderogabilità di un controllo giurisdizionale.

Ha inoltre sottolineato, su quest’ultimo profilo, che l’autonomia procedurale sull’individuazione dei meccanismi processuali interni riconosciuta agli Stati membri incontra dei limiti, non potendosi pregiudicare la capacità del diritto unionale di essere attuato.

2.4. Su tali aspetti la Corte dei conti, contrastata dai ricorrenti, ha ritenuto, nello specifico ambito, il meccanismo processuale nazionale non rispettoso dei limiti indicati dalla Corte di giustizia poiché: a) viola il principio di ‘ autosufficienza del ricorso ‘ , non potendo il soggetto interessato limitarsi a ‘proporre un unico ricorso per vedere esaminata la sua domanda’; b) determina ‘l’insindacabilità presso qualsiasi altro giudice degli effetti comunitari’ RAGIONE_SOCIALE‘elenco RAGIONE_SOCIALE.

La novità e significatività RAGIONE_SOCIALEe questioni di diritto sollevate con il ricorso, di particolare importanza e rilievo nomofilattico, anche nella prospettiva del diritto eurounitario, rendono opportuno il rinvio del ricorso per la trattazione in pubblica udienza.

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo perché venga trattata in udienza pubblica.

Così deciso in Roma, il 28/05/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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