Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 146 Anno 2023
Civile Ord. Sez. U Num. 146 Anno 2023
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 04/01/2023
ORDINANZA
sul ricorso 3165-2022 proposto da:
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
ASSESSORATO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITÀ -DIPARTIMENTO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITÀ E DEI TRASPORTI – SERVIZIO VII POLITICHE URBANE E ABITATIVE DELLA REGIONE SICILIA, RAGIONE_SOCIALE, REGIONE SICILIANA, PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA;
– intimati –
per la risoluzione del conflitto negativo di giurisdizione tra la sentenza n. 2199/2019 del TRIBUNALE di CATANIA depositata il 28/05/2019 ed il decreto n. 513 del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE siciliana emesso il 15/11/2021.
Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta RAGIONE_SOCIALE camera di consiglio del 13/12/2022 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
Il Tribunale di Catania, con sentenza non definitiva, n. 2199/2019, pubblicata il 28/5/2019, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione a domanda, avanzata, con atto di citazione del 2018, dal Comune di Maletto, nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, per sentire accertare l’illegittimità del D.D.G. n. 3181 emesso in data 11/12/2017 dal Dirigente del RAGIONE_SOCIALE, con il quale si era revocato integralmente (in quanto l’opera finanziata, alla data del 31/3/2017, termine ultimo di presentazione dei documenti di chiusura del programma comunitario, risultava, per stessa ammissione del Comune, « non completa, funzionale e in uso ») un finanziamento concesso al Comune di Maletto – in relazione a proposta progettuale presentata dal Comune avente ad oggetto « completamento di un’area polifunzionale e di aggregazione sito in INDIRIZZO, Crescere RAGIONE_SOCIALE Legalità », ammessa al finanziamento con decreto n. 1643 del luglio 2014 del Dirigente Generale dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Sicilia per l’importo di €
1.070.000.00 « a valere sul Programma Operativo RAGIONE_SOCIALE FESR 2007/2013 obiettivo 6.2.1 .», cui aveva fatto seguito l’atto integrativo dell’Accordo di Programma, Adp RAGIONE_SOCIALE n. 15 « RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE », stipulato dal Comune di Maletto con la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, del dicembre 2014, l’aggiudicazione RAGIONE_SOCIALE progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori al RAGIONE_SOCIALE ed il completamento dell’opera, nel marzo 2017, – e si era disposto che l’Ente locale dovesse restituire all’RAGIONE_SOCIALE l’importo di € 1.028.241,20.
Il Tribunale ha rilevato che la suddetta domanda rientra RAGIONE_SOCIALE giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art.133, comma 1, lett.a), n. 2, c.p.a., d.lgs. 104/2010, e non si verte in materia di concessione o revoca dei finanziamenti pubblici, per effetto di un provvedimento unilaterale dell ‘Ente pubblico, atteso che il finanziamento è stato concesso dall’Amministrazione regionale in favore del Comune di Maletto in ragione di un Accordo di Programma, coinvolgente diverse Amministrazioni pubbliche e rientrante nel novero degli accordi tra Pubb liche Amministrazioni, di cui all’art.15 l.241/1990, e la controversia atteneva all’adempimento degli obblighi derivanti dalla concessione del finanziamento ed alla revoca RAGIONE_SOCIALE concessione a seguito dell’inadempimento del Comune, rientrando nelle controve rsie relative all’esecuzione dell’accordo e RAGIONE_SOCIALE giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Non rientrava RAGIONE_SOCIALE giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo l’altra domanda, proposta dal Comune nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, per sentire accertare la supposta inadempienza RAGIONE_SOCIALE società appaltatrice agi obblighi relativi al contratto di appalto stipulato in data 30/7/2005, e il tribunale disponeva per il prosieguo del giudizio, come da separata
ordinanza (e il giudizio era stato sospeso successivamente in attesa RAGIONE_SOCIALE definizione pregiudiziale del giudizio amministrativo).
Con decreto n. 51/2021, del 15/11/2021, il Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, adito nel frattempo dallo stesso Comune di Maletto « in va cautelativa », con ricorso straordinario del 31/5/2018, per sentire annullare il D.D.G. n. 3181 dell’11/12/2017 del RAGIONE_SOCIALE, « di revoca dell’imputazione al PO FERS 2007/2013 dell’intervento di completamento di area polifunzionale e di aggregazione sita in INDIRIZZO Maletto », ha dichiarato inammissibile il ricorso, richiamate le considerazioni espresse, in sede di parere, dal Consiglio di giustizia amministrativa a sezioni riunite n. 365/2021, secondo le quali la questione si configura come rapporto obbligatorio tra il Comune e l’Amministrazione RAGIONE_SOCIALE, instauratosi a seguito RAGIONE_SOCIALE concessione di un finanziamento, contratto da ricondursi alla figura di un contratto di diritto privato, e rientra quindi, vertendosi su diritti soggettivi, RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla fase di erogazione del contributo o di ritiro RAGIONE_SOCIALE sovvenzione, anche se si faccia questione di atti denominati revoca, decadenza, risoluzione, fondati su asserito inadempimento del beneficiario alle obbligazioni assunte a fronte RAGIONE_SOCIALE concessione del contributo.
In relazione a tali due pronunce (la prima RAGIONE_SOCIALE quali, passata in cosa giudicata e la seconda RAGIONE_SOCIALE quali avente pure natura sostanziale giurisdizionale), integranti un conflitto negativo di giurisdizione, il Comune di Maletto propone, ex art.362, comma 2 n. 1 , c.p.c., ricorso per cassazione, notificato il 21/1/22, nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, dell’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, del RAGIONE_SOCIALE (che non svolgono difese).
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Assume il Comune ricorrente che, nel giudizio dinanzi al Tribunale di Catania, con note difensive del 2019, ex art.183 comma 6 c.p.c., esso aveva dedotto che la controversia apparteneva al giudice ordinario e che il conflitto negativo di giurisdizione non può essere escluso né per il fatto che la sentenza del Tribunale di Catania è passata in giudicato e che non è stato sollevato d’ufficio il conflitto di giurisdizione, essendo il conflitto negativo di giurisdizione denunciabile, ex art.362 c.p.c., in ogni tempo, né per esservi fra i giudizi svoltisi dinanzi a diversi ordini giurisdizionali una parziale diversità di parti e di petitum formale, allorché la prima non incida sulla sostanziale identità soggettiva e la seconda sia comunque posta in relazione alla medesima causa petendi . 2. Il decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 2021 è motivato, stante il richiamo per relationem al parere n. 365/2021 del Consiglio di Giustizia Amministrativa, nel senso RAGIONE_SOCIALE carenza di giurisdizione amministrativ a e quindi dell’inammissibilità del ricorso straordinario, ai sensi dell’art.7, comma 8, c.p.a., di cui al d.lgs. 104/2010 , in quanto l’impugnazione da parte dell’Ente locale, in particolare, del D.D.G. n. 3181 emesso in data 11/12/2017 dal Dirigente del RAGIONE_SOCIALE, comportante revoca del finanziamento, si configura come un rapporto obbligatorio tra il Comune di Maletto e l’Amministrazione RAGIONE_SOCIALE, instauratosi a seguito RAGIONE_SOCIALE concessione del finanziamento, e la controversia, non attinente alla fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio ovvero ad annullamento o revoca del finanziamento « per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse », ma concernente, in relazione alla fase, successiva alla stipula del contratto, di erogazione, nel corso dello svolgimento del rapporto, del contributo o di ritiro RAGIONE_SOCIALE sovvenzione, una questione di revoca o decadenza o risoluzione fondate sull’asserito inadempimento da parte del beneficiario alle obbligazioni assunte a
fronte RAGIONE_SOCIALE concessione del contributo, involgente posizioni di diritto soggettivo.
Il Tribunale di Catania, invece, nel negare la giurisdizione del giudice ordinario, ha dato rilievo al fatto che il finanziamento è stato concesso dall’Amministrazione regionale in favore del Comune di Maletto in ragione di un Accordo di Programma, coinvolgente diverse Amministrazioni pubbliche e rientrante nel novero degli accordi tra Pubbliche Amministrazioni, di c ui all’art.15 l.241/1990, cosicché la controversia atteneva all’adempimento degli obblighi derivanti dalla concessione del finanziamento ed alla revoca RAGIONE_SOCIALE concessione a seguito dell’inadempimento del Comune, rientrerebbe nelle controversie relative all’ esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art.133, comma 1, lett.a), n. 2, c.p.a., d.lgs. 104/2010, e RAGIONE_SOCIALE giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione, ex art.362, comma 2, n. 1, c.p.c., appare, anzitutto, ammissibile.
3.1.Invero, da un lato, il decreto presidenziale emesso su conforme parere del Consiglio di Stato, nel procedimento per ricorso straordinario, pur non essendo atto formalmente e soggettivamente giurisdizionale, ha natura sostanziale giurisdizionale (si è parlato di « estrinsecazione sostanziale di funzione giurisdizionale », Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6/5/2013, n. 9).
Su lla base di questa assimilazione, si è ritenuto che per l’esecuzione del decreto presidenziale di accoglimento del ricorso, può essere proposto il giudizio di ottemperanza e che, contro la decisione, può essere esperito il ricorso per Cassazione per motivi di giurisdizione.
Questa Corte, nel precedente n. 2065/2011 (riguardante proprio un decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, capo responsabile del governo regionale, dinanzi al quale devono essere impugnati, in base
a norma statutaria e successive norme attuative, gli atti regionali, che provengano, cioè, da organi dell’amministrazione regionale e siano espressivi RAGIONE_SOCIALE potestà amministrativa riservata alla RAGIONE_SOCIALE, secondo una disciplina del procedimento decisorio moRAGIONE_SOCIALEta su quella per il ricorso straordinario al Capo dello Stato, con deposito del ricorso presso l’assessorato regionale competente, acquisizione di parere, obbligatorio, reso dalle sezioni riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e decisione sul ricorso adottata dal Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE mediante decreto), ha evidenziato che il procedimento dinanzi al Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sottende una identità di natura e di funzione rispetto al ricorso straordinario al Capo dello Stato, più volte sottolineata dalle Sezioni unite in relazione alle problematiche connesse alla impugnabilità ex art. 111 Cost. (cfr. Cass., Sez. Un., n. 3660 del 2003; id., n. 15652 del 2002), e che, a seguito di vari interventi del legislatore, sono state eliminate determinanti differenze del procedimento per il ricorso straordinario rispetto a quello giurisdizionale, in quanto « l’evoluzione del sistema normativo – di cui sono indici significativi, da un lato, l’art. 69 RAGIONE_SOCIALE legge 18 giugno 2009, n. 69, laddove prevede l’incidente di costituzionalità da parte del Consiglio di Stato chiamato ad esprimere il parere sul ricorso straordinario ed abolisce la facoltà del Ministro di discostarsi dal parere del Consiglio di Stato, e, dall’altro lato, l’art. 112 dell’allegato 1 del d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104, che alla lettera b) prevede l’azione di ottemperanza per le sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo – conduce a configurare la decisione resa su ricorso straordinario come provvedimento che, pur non essendo formalmente giurisdizionale, è tuttavia suscettibile di tutela mediante il giudizio di ottemperanza; tale evoluzione va estesa alla decisione resa dal Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE siciliana, in quanto l’analogia del procedimento che lo regola sottende un’identità di natura e di funzione con il ricorso straordinario al Capo
dello Stato. Ne consegue che è ammissibile il giudizio di ottemperanza anche con riguardo al decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che abbia accolto il ricorso straordinario ».
Successivamente, si è ribadito (Cass. Sez.Un. 23464/2012) che « in tema di ricorso straordinario al Presidente RAGIONE_SOCIALE Repubblica, la decisione presidenziale conforme al parere del Consiglio di Stato ripete dal parere stesso la natura di atto giurisdizionale in senso sostanziale, come tale impugnabile in cassazione per motivi di giurisdizione, atteso che l’art. 69 RAGIONE_SOCIALE legge n. 69 del 2009 – che rende vincolante il parere del Consiglio di Stato e legittima l’organo consultivo a sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale – e l’art. 7 del d.lgs. n. 104 del 2010 – il quale ammette il ricorso straordinario per le sole controversie sulle quali vi è giurisdizione del giudice amministrativo evidenziano l’avvenuta “giurisdizionalizzazione” dell’istituto » (conf. Cass. 19786/2015).
Né, RAGIONE_SOCIALE specie, si verte, essendosi nel decreto presidenziale del 2021 negata la giurisdizione amministrativa, nell’ipotesi di non soccombenza sulla giurisdizione del giudice amministrativo RAGIONE_SOCIALE parte che aveva proposto il ricorso straordinario (cfr. Cass. 10414/2014, secondo cui « in tema di ricorso straordinario al Capo dello Stato, la parte ricorrente che abbia allegato, come indefettibile presupposto RAGIONE_SOCIALE sua domanda, la giurisdizione del giudice amministrativo, senza che l’intimato abbia esercitato l’opposizione ex art. 48 cod. proc. amm., né abbia contestato la sussistenza di tale presupposto, eventualmente proponendo regolamento preventivo di giurisdizione, non può proporre ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost. e art. 362 cod. proc. civ. avverso il decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALE Repubblica che abbia deciso il ricorso su conforme parere del Consiglio di Stato reso sull’implicito – o esplicito – presupposto RAGIONE_SOCIALE sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice amministrativo allegato dalla parte stessa, sul punto non soccombente »; conf. Cass 1413/2019).
3.2. Dall’altro lato, il conflitto negativo di giurisdizione non può essere escluso per il fatto che la sentenza del Tribunale di Catania sia passata in giudicato.
Invero, é ammissibile il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione nell’ipotesi in cui il giudice ordinario ed il giudice amministrativo abbiano entrambi negato con sentenza la propria giurisdizione sulla medesima controversia, pur senza sollevare essi stessi d’ufficio il conflitto, essendosi in presenza non di un conflitto virtuale di giurisdizione, risolvibile con istanza di regolamento preventivo ex art. 41 c.p.c., ma di un conflitto reale negativo di giurisdizione, denunciabile alle sezioni unite RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 362, comma 2, n. 1, c.p.c., in ogni tempo e, quindi, indipendentemente dalla circostanza che una RAGIONE_SOCIALE due pronunce in contrasto sia passata in giudicato (Cass. Sez.Un. n. 16883/2013; Cass. Sez.Un. n. 2479/2017; Cass. Sez.Un. n. 8246/2017; Cass.Sez.Un. n. 1919/2021; Cass. Sez.Un. n. 9314/2022). Invero, per la L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59, il passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALE sentenza che ha dichiarato la giurisdizione serve a vincolare le parti alla statuizione adottata ed a far salvi gli effetti sostanziali e processuali RAGIONE_SOCIALE domanda, come se fosse stata fin dall’inizio proposta davanti al giudice di cui è dichiarata la giurisdizione (comma 2) e il passaggio in giudicato non condiziona, invece, il potere del giudice dichiarato competente di sollevare di ufficio davanti alle Sezioni unite RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione la questione di giurisdizione (comma 3) (in motivazione, Cass. Sez.Un. n. 16883/2013).
Inoltre, la denuncia del conflitto reale, positivo o negativo di giurisdizione, a norma dell’art. 362 c.p.c., è ammissibile anche nel caso in cui fra i giudizi, svolti dinanzi a due diversi ordini giurisdizionali, vi sia una parziale diversità di « petitum » formale, allorchè questa sia comunque posta in relazione alla medesima « causa petendi » (da ultimo, Cass. 11258/2022: in attuazione del predetto principio, si è
ritenuto ammissibile il ricorso in un caso in cui, in riferimento ad una convenzione urbanistica, il Tar aveva denegato la sua giurisdizione, in ordine alla domanda di annullamento del provvedimento comunale di notifica RAGIONE_SOCIALE spese sostenute in danno per la realizzazione di un canale di scolo e dell’ordinanza-ingiunzione emessa dallo stesso Comune per il pagamento di ratei scaduti, ed il tribunale adito aveva, a sua volta, denegato la giurisdizione ordinaria in relazione alla domanda di annullamento RAGIONE_SOCIALE medesima ordinanza-ingiunzione).
Nel merito, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario, con cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza del Tribunale di Catania.
4.1.Questa Corte ha affermato il principio (da lungo tempo consolidato RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza di queste sezioni unite: ex plurimis , n. 9840/2021; n. 16457/2020; n. 21549/2017; n. 26126, n. 20422, n. 16602, n. 11371 e n. 3057 del 2016; n. 25211 e n. 15147 del 2015; n. 22747, n. 19890 e n. 15941 del 2014; n. 1776, n. 1710 e n. 150 del 2013; n. 15877 e n. 15867 del 2011; n. 3766 del 2010; n. 14169 del 2004), secondo cui la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria, in ordine alle controversie originate dalla revoca di un contributo pubblico, sia, in generale, quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato solo il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti per la sua concessione, senza alcuno spazio discrezionale in ordine all’ an , al quid ed al quomodo dell’erogazione, sia, in particolare, quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) RAGIONE_SOCIALE condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge stessa, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie sulla revoca del contributo, quando occorra sindacare il corretto esercizio RAGIONE_SOCIALE ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e,
quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
In altri termini, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si basa sulla natura RAGIONE_SOCIALE situazione soggettiva azionata: a) la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria in caso di lesione di un diritto soggettivo; b) spetta all’autorità giudiziaria amministrativa in caso di lesione di un interesse legittimo.
4.2.Neppure , RAGIONE_SOCIALE specie, rileva il fatto che, all’origine del rapporto di finanziamento, è intercorsa, a regolare il rapporto stesso, una convenzione tra due Enti pubblici, l’erogatore ed il beneficiario; all’origine dell’erogazione del finanziamento pubblico concesso al Comune di Maletto con provvedimento unilaterale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE vi è, infatti, un accordo sostitutivo di procedimento o di provvedimento tra le Amministrazioni pubbliche inquad rabile nello schema dell’accordo ex art.15 l.241/1990, atteso che il finanziamento è stato concesso non con deliberazione unilaterale regionale ma sulla base di un accordo integrativo dell’Accordo di Programma tra gli Enti.
La L. n. 241 del 1990 già ha previsto la possibilità che anche più Amministrazioni possano, tra loro, concludere accordi. In particolare, l’art. 15 stabilisce che, « Anche al di fuori RAGIONE_SOCIALE ipotesi (di conferenza di servizi), le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività comune » (comma 1); « Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’art. 11, commi 2 e 3 » (comma 2). Invero, l’accordo di programma, ai sensi dell’art.34 del d.lgs. n. 267/2000 (in precedenza disciplinato dall’art.27 RAGIONE_SOCIALE l. n. 142/1990), rappresenta un istituto finalizzato alla definizione ed attuazione, con
eventuale incidenza sugli strumenti urbanistici, di opere, interventi o programmi che ri chiedono per la loro completa realizzazione l’azione integrata e coordinata di comuni, province e regioni, di amministrazioni statali o di altri soggetti pubblici (Cons. Stato, n. 6467/2005; cfr. anche Cass. SS.UU. n. 64/2016). Tale accordo possiede la stessa sostanza giuridica dell’accordo di cui agli artt.11 e 15 l.n.241/1990 (in particolare, dell’accordo sostitutivo del provvedimento).
Le Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 12975/2015, in relazione ad un accordo di programma di cui all’art. 27 RAGIONE_SOCIALE legge n. 142 del 1990 (successivamente trasfuso nell’art. 34 del d. lgs. n. 267 del 2000), hanno osservato che: « il rapporto tra tale fattispecie e quella delineata dall’art. 15 RAGIONE_SOCIALE legge n. 241 del 1990 si delinea come un rapporto di genere a specie, configurando quest’ultima disposizione, contenuta in un testo normativo che ha carattere di legge generale sul procedimento amministrativo, un modulo convenzionale di valenza generale attraverso il quale le amministrazioni che partecipano all’accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni proprie, RAGIONE_SOCIALE prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo. Per effetto dell’espresso richiamo contenuto nel secondo comma dell’art. 15, all’accordo ivi disciplinato è applicabile l’art. 11 RAGIONE_SOCIALE stessa legge (ora modificato dall’art. 7 RAGIONE_SOCIALE legge n. 15 del 2005), che al quinto comma dispone che le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, cos ì delineando un’ipotesi di giurisdizione esclusiva di detto giudice correlata non ad una determinata materia, ma ad una specifica tipologia di atto, qualunque sia la materia che ne costituisce oggetto. Ed invero, come queste Sezioni Unite hanno pi ù volte osservato, tale disposizione, nel presupposto che attraverso l’accordo l’amministrazione esercita una funzione pubblica, individua il criterio di attrazione RAGIONE_SOCIALE controversia
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo, cos ì attribuendo alla cognizione di detto giudice una serie di rapporti individuati non gi à con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell’ambito dell’accordo ».
Questa Corte (Cass. 21650/21) ha, di recente, precisato che « In tema di riparto di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 5, RAGIONE_SOCIALE l. n. 241 del 1990, oggi trasfuso nell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del c.p.a., spetta al giudice amministrativo la cognizione RAGIONE_SOCIALE controversie relative ad un accordo sostitutivo o integrativo di un provvedimento amministrativo all’interno del quale la P.A., esercitando potestà pubblicistiche, individui le modalità e le condizioni necessarie per la concessione ed erogazione di un finanziamento, restando invece devoluta al giudice ordinario la controversia che attiene alla fase di erogazione del contributo o di ritiro RAGIONE_SOCIALE sovvenzione relativamente al dedotto inadempimento del destinatario » (RAGIONE_SOCIALE specie, si è ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia relativa all’efficacia e portata di un Protocollo d’intesa, concernente l’attuazione di un programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, che prevedeva la stipula di accordi, intese o convenzioni volte a determinare le modalità di attuazione del programma e di erogazione dei finanziamenti pubblici). Sempre questa Corte (Cass. 27768/2020) ha affermato che « in tema di riparto di giurisdizione, anche dopo le modifiche apportate dalla l. n. 15 del 2005 all’art. 11 l. n. 241 del 1990, spetta al giudice amministrativo la cognizione RAGIONE_SOCIALE controversie relative agli accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi in materia concessoria, poiché, come precisato dalla Corte costituzionale RAGIONE_SOCIALE sentenza n. 179 del 2016, tali accordi costituiscono pur sempre espressione del potere discrezionale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, anche se esercitato in via indiretta o mediata,
e devono essere assoggettati al sindacato del giudice a cui appartiene la cognizione sull’esercizio di tale potere ».
Da ultimo, si è poi ulteriormente precisato e chiarito (Cass. Sez.Un. n. 20464/2022) che « in tema di riparto di giurisdizione, spetta al giudice ordinario la cognizione in ordine ad una controversia di cui all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010 (c.p.a.), laddove riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono « valle» rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce » (affermando tale principio, queste Sezioni Unite hanno regolato la giurisdizione, in un caso di opposizione a decreto ingiuntivo con il quale l’ente territoriale aveva chiesto alla controparte privata il pagamento RAGIONE_SOCIALE somme pattuite come corrispettivo per il conferimento di rifiuti in discarica). Viene, in motivazione, evidenziato come, in una prospettiva gi à rimarcata dalla affermazione contenuta RAGIONE_SOCIALE sentenza numero 204 del 2004 RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale – secondo cui: « la materia dei pubblici servizi pu ò essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facolt à , riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facolt à (la quale, tuttavia, presuppone l’esistenza del potere autoritativo) » -, la giurisprudenza di queste Sezioni Unite si sia progressivamente assestata nel reputare che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo RAGIONE_SOCIALE controversie di cui all’articolo 133, primo comma, lettera a), numero 2, del codice del processo amministrativo, debba essere scrutinata, attraverso l’impiego del consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che venga o meno
in contestazione l’adozione di strumenti negoziali che siano sostitutivi dell’esercizio, appunto, di un pote re autoritativo.
La giurisdizione del giudice amministrativo, dunque, in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni, non sussista laddove la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato « a valle » dello strumento negoziale adottato in sostituzione del potere autoritativo, perch é la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si radica ove « l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorit à e cio è attraverso la spendita di poteri amministrativi » (Corte cost. n. 179 del 2016) ed è predicabile solo quando la controversia abbia come « oggetto immediato » l’accordo stesso e « non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate » (Cass., Sez. Un., n. 11252/2022; Cass., Sez. Un., n 26921/2021; in termini anche Cass. Sez.Un. n. 22837/2022).
4.3. Ora,è vero che la concessione del finanziamento al Comune di Maletto -e questa Corte a Sezioni Unite è giudice del fatto ai fini RAGIONE_SOCIALE giurisdizione si inquadra nell’Accordo di Programma del 16 /4/2012 (« Per il finanziamento e l’Attuazione RAGIONE_SOCIALE operazioni ammesse a finanziamento per la RAGIONE_SOCIALE »), strumento regolato dall’art.34 d.lgs. 3267/2000, accordo integrato, ai sensi dell’art.9, da successivo Atto integrativo del dice mbre 2014 (riguardante proprio il Comune di Maletto), coinvolgente diverse amministrazioni pubbliche (la RAGIONE_SOCIALE Sicilia ed alcuni Enti locali, « beneficiari RAGIONE_SOCIALE operazioni ammesse al finanziamento »), al fine di disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune (Piano integrato di Sviluppo Urbano e Territoriale e specificamente l’attuazione territoriale dell’Asse VI « Sviluppo urbano sostenibile » del PO FESR Sicilia 2007-2013, attraverso una serie di operazioni ammissibili a finanziamento), e, nello specifico, il finanziamento è stato concesso sulla base dell’accordo integrativo di detto Accordo di Programma, stipulato nel dicembre 2014, allo scopo
di sovvenzionare l’intervento di completamento di area polifunzionale e di aggregazione sita in Maletto.
Si tratta, in sostanza, di contributi erogati da un ente pubblico, la RAGIONE_SOCIALE, ad altro Ente Pubblico, il Comune di Maletto, in attuazione di accordi pubblicistici intercorrente tra enti pubblici.
In particolare, all’art.5 dell’ADP dell’aprile 2012, si stabilisce che i beneficiari (i vari Comuni) RAGIONE_SOCIALE operazioni ammesse a finanziamento, finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche, si impegnano a « rispettare i termini indicati nei cronoprogrammi relativi alla fase di p rogettazione, attuazione ed esecuzione dell’intervento »; all’art.7 si stabilisce che il mancato rispetto, da parte di un soggetto sottoscrittore rispetto agli impegni assunti con l’ADP, dei termini specificamente previsti dall’art.5 lett.c) e lett. l) comp orterà da decadenza automatica dal beneficio del finanziamento. Con il Decreto Dirigente Generale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 1643/2014, veniva ammesso a finanziamento il progetto definitivo relativo al « completamento di un’ area polifunzionale e di aggregazione sita in INDIRIZZOper un importo di € 1.070.000,00 a valere sul Programma Operativo RAGIONE_SOCIALE FESR 2007/2013, obiettivo 6.2.1 », autorizzandosi l’amministrazione comunale a procedere ad appalto integrato per la redazione RAGIONE_SOCIALE progettazione esecutiva e per l’esecuzione dei lavori; all’art. 6, si prevede va che « il mancato rispetto da parte di codesta amministrazione RAGIONE_SOCIALE prescrizioni e degli impegni riportati nel presente decreto comporterà l’immediato avvio del procedimento di revoca del finanziamento ».
Tuttavia, nel caso di specie, la revoca del finanziamento è stata disposta non gi à per vizio originario dell’atto amministrativo, ma per inadempimento del Comune agli obblighi prescritti con la concessione del contributo (cfr. in termini Cass. Sez.Un. n. 30150/2022), in quanto l’opera finanziata, alla data del 31/3/2017, termine ultimo di presentazione dei documenti di chiusura del programma comunitario,
risultava, per stessa ammissione del Comune, « non completa, funzionale e in uso ».
4.5. La controversia non appartiene dunque alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, che prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni, ma a quella del giudice ordinario.
Assume, invero, rilievo decisivo il fatto che la revoca del finanziamento sia stata motivata sul presupposto di un inadempimento concernente l’opera finanziata, che non consentiva di realizzare l’opera RAGIONE_SOCIALE consistenza e nei termini previsti, ossia su circostanze successive alla concessione del finanziamento ed attinenti alla fase « realizzativa » dell’opera finanziata, senza alcuna necessità di una nuova discrezionale valutazione comparativa degli interessi pubblici implicati nel finanziamento.
3. Per tutto quanto sopra esposto, pronunciando sul conflitto negativo di giurisdizione, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, va cassata la sentenza impugnata n. 2190/2019 del Tribunale di Catania e le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale ordinario territorialmente competente; ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità in considerazione RAGIONE_SOCIALE peculiarità RAGIONE_SOCIALE vicenda processuale.
PQM
La Corte, a Sezioni Unite, pronunciando sul conflitto negativo di giurisdizione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza impugnata n. 2190/2019 del Tribunale di Catania e rimette le parti dinanzi al Tribunale ordinario territorialmente competente;
dichara integralmente compensate tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.
Così deciso, in Roma, RAGIONE_SOCIALE camera di consiglio del 13 dicembre 2022.