Giurisdizione demolizione abusi edilizi: la Cassazione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha stabilito che la competenza a giudicare sull’atto di un Comune che dà esecuzione a un ordine di demolizione per abusi edilizi, emesso con sentenza penale definitiva, spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. Il caso riguardava un proprietario che contestava l’ordine di demolizione sostenendo di non essere l’autore dell’abuso. La Corte ha chiarito che l’atto comunale non è un provvedimento amministrativo autonomo, ma un mero atto esecutivo di un giudicato penale. Pertanto, la questione sulla giurisdizione demolizione abusi è risolta a favore del giudice ordinario, poiché le contestazioni del ricorrente investivano la valutazione originaria del giudice penale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Demolizione Abusi Edilizi: Chi Decide? La Cassazione Fa Chiarezza

Quando un ordine di demolizione per abusi edilizi deriva da una sentenza penale, a chi spetta decidere su eventuali contestazioni? Al giudice amministrativo o a quello ordinario? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fornito una risposta definitiva a questa complessa domanda sulla giurisdizione demolizione abusi, delineando chiaramente i confini tra le due magistrature.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da una sentenza di un tribunale penale che, nel 2002, aveva condannato il proprietario di un immobile per opere realizzate abusivamente, ordinandone la demolizione. Anni dopo, nel 2016, il Comune competente comunicava al nuovo proprietario dell’immobile l’avvio del procedimento per eseguire tale demolizione.

Il nuovo proprietario, ritenendosi estraneo ai fatti, impugnava l’atto del Comune davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), sostenendo che non fosse lui l’autore degli abusi. Il TAR rigettava il ricorso. Successivamente, anche il Consiglio di Stato dichiarava il ricorso inammissibile, affermando che l’atto del Comune non era un provvedimento amministrativo autonomo, ma un semplice atto esecutivo di una sentenza penale passata in giudicato. Di conseguenza, la questione non rientrava nella giurisdizione amministrativa.

Insoddisfatto, il proprietario si rivolgeva alla Corte di Cassazione per risolvere il conflitto di giurisdizione.

La Questione sulla Giurisdizione Demolizione Abusi

Il nodo centrale della controversia era stabilire quale giudice avesse il potere di decidere. Il ricorrente sosteneva che, nonostante l’origine penale dell’ordine, l’atto del Comune avesse natura di sanzione amministrativa e, pertanto, dovesse essere giudicato dal giudice amministrativo. Secondo questa tesi, l’amministrazione comunale esercitava un potere autonomo.

Di contro, si poneva la tesi secondo cui l’atto del Comune fosse privo di autonomia decisionale, configurandosi come una mera esecuzione materiale di quanto già stabilito in via definitiva dal giudice penale. In questo scenario, la giurisdizione non poteva che appartenere al giudice ordinario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno respinto il ricorso, confermando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito un principio fondamentale: bisogna distinguere l’ordine di demolizione emesso autonomamente dal Comune nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza edilizia, dall’atto con cui lo stesso Comune si limita a dare esecuzione a un ordine contenuto in una sentenza penale irrevocabile.

Nel caso esaminato, l’atto del Comune non era espressione di un potere sanzionatorio amministrativo, ma un’attività puramente esecutiva di una statuizione del giudice penale. Le contestazioni del ricorrente, relative alla sua presunta estraneità agli abusi, miravano in realtà a rimettere in discussione la valutazione di addebitabilità fatta dal giudice penale in sede di condanna. Una simile contestazione, afferma la Corte, non può essere proposta davanti al giudice amministrativo, ma appartiene alla sfera di competenza del giudice ordinario, specificamente del giudice dell’esecuzione penale.

La Corte ha ribadito che l’ordine di demolizione del giudice penale e quello del Comune sono espressione di poteri diversi e autonomi: il primo ha una funzione sanzionatoria e ripristinatoria del bene giuridico leso, mentre il secondo rientra nei poteri di vigilanza e governo del territorio dell’autorità amministrativa. Quando l’amministrazione agisce per eseguire il primo, non esercita un potere proprio, ma si fa strumento del giudicato penale.

Le Conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione stabilisce un punto fermo sulla giurisdizione demolizione abusi. Se un cittadino intende contestare un atto comunale che si limita a dare esecuzione a un ordine di demolizione contenuto in una sentenza penale definitiva, deve rivolgersi al giudice ordinario. Il giudice amministrativo è privo di giurisdizione in questi casi, poiché l’atto comunale non è un provvedimento amministrativo discrezionale, ma un atto dovuto e vincolato all’esecuzione di una decisione giudiziaria irrevocabile. Questa pronuncia rafforza la certezza del diritto e l’effettività delle sanzioni penali in materia di abusi edilizi.

Chi è il giudice competente a decidere su un atto comunale che esegue un ordine di demolizione derivante da una sentenza penale?
La competenza spetta al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’atto del Comune è un mero atto esecutivo di un giudicato penale, e quindi le contestazioni relative devono essere sollevate davanti all’autorità giudiziaria ordinaria.

L’atto del Comune che avvia la demolizione ordinata da un giudice penale è considerato un provvedimento amministrativo autonomo?
No, non è un provvedimento amministrativo autonomo. Secondo la sentenza, si tratta di un atto di natura esecutiva di una statuizione del giudice penale e, come tale, è estraneo alla giurisdizione amministrativa perché non è espressione di un potere discrezionale dell’amministrazione.

È possibile contestare davanti al giudice amministrativo la propria estraneità agli abusi edilizi se la demolizione è stata ordinata con sentenza penale passata in giudicato?
No. La Corte ha stabilito che tali contestazioni mettono in discussione la valutazione di responsabilità già effettuata dal giudice penale. Di conseguenza, queste doglianze non possono essere esaminate dal giudice amministrativo, ma rientrano nella giurisdizione del giudice penale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 9442 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 9442 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 10/04/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 11145-2024 proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI COGNOME, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 9925/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 20/11/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/01/2025 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude per il dichiararsi inammissibile il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1.NOME COGNOME aveva impugnato dinanzi al TAR Lazio il provvedimento dirigenziale (n. 48177) emesso il 4.11.2016 dal Comune di Cerveteri, con cui veniva comunicato ‘avvio del procedimento di esecuzione della demolizione dell’immobile sito in Cer veteri, INDIRIZZO distinto al Catasto Fabbricati del Comune di Cerveteri al foglio 26, particella 808.

L’ordine di demolizione trovava ragione nella sentenza n.54/2002 con la quale il tribunale di Civitavecchia, sezione penale, aveva ritenuto colpevole il COGNOME, proprietario dell’immobile indicato, per le opere abusivamente realizzate.

2.Il TAR, con sentenza n.5508/2017, aveva rigettato il ricorso ritenendo irrilevante la circostanza che il ricorrente non fosse l’autore degli abusi che avevano determinato la condanna e, per quanto qui di interesse, la sanzione penale accessoria della demolizione.

3.Adito in sede di impugnazione, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9925/2023, aveva dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal NOME COGNOME rilevando che l’ordine di demolizione non costituiva un provvedimento amministrativo, ma un atto esecutivo di un giudicato penale di condanna, estraneo, in quanto tale, alla giurisdizione amministrativa.

4.NOME COGNOME proponeva ricorso per cassazione per i seguenti motivi: omessa insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia; violazione ed errata applicazione degli artt. 24 Cost., 29 T.U. n. 380/2001, 3 l.n. 241/1990 e 173 c.p.

Il Comune di Cerveteri si costituiva con controricorso

5.Con proposta di definizione anticipata, pronunciata in data 2 luglio 2024, ai sensi dell’art. 380 bis c.p.c., la Prima Presidente della Corte di cassazione riteneva inammissibile il ricorso evidenziando che ‘i motivi di ricorso per cassazione denunciano l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione, nonché la violazione ed errata applicazione degli artt. 24 Cost., 29 T.U. n. 380/2001, 3 l.n. 241/1990 e 173 c.p., senza peraltro dedurre la spettanza alla P.A. o le modalità di esercizio di un autonomo e concorrente potere di
demolizione del manufatto; ed inoltre rilevando che ‘ il sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni in grado di appello o in unico grado del giudice amministrativo è limitato alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione, ovvero di rifiuto di giurisdizione o diniego di giustizia, e non si estende ad asserite violazioni di legge, sostanziale o processuale, concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale, sicché non hanno consistenza le censure del ricorrente, le quali nella sostanza prospettano errori “in iudicando” addebitabili alla sentenza impugnata (tra le tante, Cass. Sez. Unite n. 15573 del 2021)’
6.Con istanza in data 8.9.2024 NOME COGNOME chiedeva procedersi alla decisione del ricorso. Con successiva memoria insisteva sui motivi proposti.

7.La Procura Generale depositava memoria concludendo per la inammissibilità del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Occorre premettere che l’attuale ricorrente aveva adito il Consiglio di Stato affinché fosse riformata la sentenza con cui il Tar Lazio aveva respinto il ricorso volto all’annullamento della ‘lettera del 4 novembre 2016 prot. 48177 del Dirigente Area Servi zio Urbanistica del Comune di Cerveteri’ con cui veniva comunicato al proprietario dei manufatti oggetto di prossima demolizione la data del sopralluogo da parte del competente Corpo di Polizia municipale e dei tecnici comunali per il riscontro dello stato dei luoghi al fine di poter organizzare le lavorazioni ed installazioni del cantiere ad opera della ditta aggiudicataria per la detta demolizione’.
2. E’ pacifico che il Comune di Cerveteri aveva agito in ottemperanza alla sentenza emessa dal Tribunale penale di Civitavecchia del 15 gennaio 2002 n. 54 – passata in giudicato ed oggetto di esecuzione RES n. 69/05 -per la quale, su iniziativa del competent e PM nonché in forza dell’art. 29 della LR Lazio n. 15/2008, aveva esperito la procedura di gara per l’esecuzione delle necessarie attività di demolizione.

Sulla base di tali premesse il Consiglio di Stato aveva negato la propria giurisdizione evidenziando che l’ordine di demolizione emesso non poteva

qualificarsi quale atto amministrativo, ma mero atto di natura esecutiva di una statuizione del giudice penale, e, in quanto tale, estraneo alla giurisdizione amministrativa.

3. Con l’attuale ricorso il ricorrente propone motivi (Omessa insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia; violazione ed errata applicazione degli artt. 24 Cost., 29 T.U. n. 380/2001, 3 l.n. 241/1990 e 173 c.p.) che, oltre a valutazioni sulla titolarità del bene e sulla attribuibilità degli abusi compiuti, chiedono -( diversamente da quanto ritenuto nella proposta di definizione agevolata)- preliminarmente accertarsi la giurisdizione del giudice amministrativo in quanto, pur in presenza di un ordine disposto dal giudice penale, la demolizione ha ‘pur sempre natura di sanzione amministrativa di contenuto ripristinatorio’ (pg. 6 ricorso). L’ordine di demolizione sarebbe dunque, in tale prospettiva, espressione di un potere autonomo, non residuale e neppure suppletivo attribuito all’autorità amministrativa, chiamata a concorrere, nella sola fase dell’esecuzione, nel dare ‘corpo’ al decisum del giudice penale.
4.Ribadendo quanto ripetutamente affermato da queste Sezioni Unite con riguardo al perimetro del sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni in grado di appello o in unico grado del giudice amministrativo, limitato alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione, ovvero di rifiuto di giurisdizione o diniego di giustizia (tra le tante, Cass. Sez. U. n. 15573/2021; Sez.U. n. 19085/2020; Sez.U. n. 29082/2019), deve escludersi ogni possibilità di estendere la valutazione in questa sede di legittimità ad asserite violazioni di legge, sostanziale o processuale, da parte del giudice amministrativo, risultando possibile il solo sindacato sull’accertamento del giudice munito della giurisdizione sul caso concreto.
5. L’attuale ricorrente ha chiesto accertarsi la giurisdizione amministrativa nel presupposto che oggetto della domanda e del ricorso fosse la declaratoria di illegittimità del provvedimento amministrativo ordinativo della demolizione dell’immobile e che la r atio di tale pretesa fosse data dalla errata qualificazione giuridica del ricorrente quale proprietario del bene immobile considerato abusivo.

6.Si tratta, a ben vedere, di una domanda che affonda la propria ragione nella contestazione della valutazione del giudice penale circa la addebitabilità dell’opera abusiva al ricorrente. Quest’ultimo afferma in proposito di aver acquistato l’immobile in dat a successiva al compimento delle opere abusive e che le stesse erano pertanto attribuibili al precedente proprietario.

Le circostanze dedotte e la causa petendi della domanda in esame sono dunque chiaramente rivolte alla valutazione del giudice penale, ritenuta errata.

7. Ebbene, in tale contesto processuale, pur considerando l’assunto del ricorrente circa un concorrente potere del giudice penale e dell’amministrazione circa il provvedimento di demolizione dell’opera abusiva, deve comunque valutarsi come le censure poste non riguardino le condizioni e/o le modalità esecutive del provvedimento di demolizione e neppure eventuali vizi interni al provvedimento stesso, ma siano invece riferite alle valutazioni effettuate dal giudice penale in sede di individuazione del soggetto colpevole dell’abuso perpetrato.
8.Pertanto, la richiamata concorrenza tra poteri diversi e autonomi in tema di condanna alla demolizione, con le conseguenti ricadute sulla giurisdizione, che pure questa Corte ha sottolineato e valutato in proprie precedenti decisioni (Cass. Sez. U. n. 19889/2014; Cass. Sez. U. n. 13791/2023), non può che determinare, nella prospettazione che distingue la fattispecie in esame, la giurisdizione del giudice penale, non essendo in predicato un vizio riferibile al procedimento o atto dell’amministrazione.
Occorre quindi ribadire l’autonomia dell’ordine di demolizione del giudice penale, quale espressione di un potere sanzionatorio, ispirato all’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, rispetto all’ordine di demolizione adottato dal Comune, quale espressione dei poteri di vigilanza e governo del territorio che fanno capo all’autorità amministrativa (Cass. Sez U. n. 13791/2023).

In conclusione, deve dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario e rigettarsi il ricorso.

Le spese seguono il principio di soccombenza e si liquidano come da dispositivo, con raddoppio del contributo unificato, ove spettante, nella ricorrenza dei presupposti processuali.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rigetta il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali liquidate in E.4.000,00 per compensi ed E. 200,00 per spese oltre spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Cosi’ deciso in Roma in data14 gennaio 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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