Giurisdizione demolizione abusi edilizi: chi decide?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 5094/2025, ha risolto un conflitto di giurisdizione in materia di demolizione di abusi edilizi. È stato stabilito che la controversia relativa all’importo delle spese di demolizione, quando l’ordine proviene da una sentenza penale, rientra nella competenza del giudice ordinario e non di quello amministrativo. La decisione chiarisce che la disputa non riguarda la legittimità dell’atto, ma un diritto di credito del Comune, configurando quindi una questione di diritto soggettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Demolizione Abusi Edilizi: a Chi Spetta Decidere sui Costi?

La questione della giurisdizione per la demolizione di abusi edilizi rappresenta un nodo cruciale nel diritto amministrativo e penale. Spesso, il cittadino che si vede recapitare una richiesta di pagamento per le spese di demolizione si trova di fronte a un dilemma: a quale giudice rivolgersi per contestare l’importo? A questa domanda ha dato una risposta chiara la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con l’ordinanza in commento, delineando i confini tra la competenza del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo.

I Fatti di Causa: Una Cartella di Pagamento per Spese di Demolizione

Il caso nasce dall’impugnazione, da parte di un cittadino, di una cartella esattoriale emessa da un Comune per il recupero delle somme relative alla demolizione di un immobile abusivo. L’importo richiesto ammontava a oltre 34.000 euro. È importante sottolineare un dettaglio fondamentale: l’ordine di demolizione non era stato emesso dal Comune, ma direttamente dal giudice penale in una sentenza di condanna per reati edilizi, divenuta definitiva.

Il cittadino si era inizialmente rivolto al Tribunale ordinario, il quale però aveva declinato la propria giurisdizione, indicando come competente il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Riassunto il giudizio davanti al TAR, quest’ultimo ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo a sua volta che la competenza spettasse al giudice ordinario. La questione è così giunta dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per una decisione definitiva.

La Questione sulla Giurisdizione per la Demolizione degli Abusi Edilizi

Il cuore del problema risiedeva nella natura della controversia. Il Comune sosteneva la giurisdizione amministrativa, mentre il TAR evidenziava che l’origine dell’ordine di demolizione era una sentenza penale. La contestazione del cittadino non riguardava la legittimità dell’ordine di demolizione o il potere del Comune di agire, ma esclusivamente il quantum, ovvero l’ammontare delle spese addebitate.

La demolizione era stata eseguita in danno del privato, dopo la sua inadempienza, su impulso del pubblico ministero e in esecuzione di un ordine del giudice penale. Il Comune si era limitato a prendere atto della liquidazione delle spese, effettuata secondo le norme sulle spese di giustizia, e a emettere il ruolo per il recupero coattivo. Di conseguenza, si trattava di stabilire se la contestazione di un debito di questa natura rientrasse nella sfera del diritto soggettivo (giudice ordinario) o dell’interesse legittimo (giudice amministrativo).

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che tutti gli atti e i provvedimenti legati all’esecuzione di un ordine di demolizione impartito con sentenza penale sono devoluti alla cognizione del Giudice Ordinario, in qualità di giudice dell’esecuzione penale.

Il ragionamento della Corte si basa su una distinzione fondamentale:
1. Oggetto della domanda: La causa non verte sulla legittimità di un atto amministrativo in materia urbanistica o edilizia, né sull’ordine di demolizione stesso (che è di natura penale). L’oggetto del contendere è unicamente l’ammontare del credito vantato dall’ente locale per le spese sostenute.
2. Natura della posizione giuridica: La controversia riguarda un diritto di credito del Comune al rimborso delle spese. Si tratta, quindi, di una posizione di diritto soggettivo, la cui tutela spetta al giudice ordinario. Non si discute del potere autoritativo dell’amministrazione, ma solo se l’importo richiesto sia giustificato e corretto.

La Corte ha richiamato principi già consolidati, anche in materia di ordinanze contingibili e urgenti, secondo cui la fase di recupero delle spese per interventi eseguiti d’ufficio attiene a un rapporto di debito-credito di natura patrimoniale, estraneo alla giurisdizione amministrativa. Il giudice ordinario è l’unico competente a verificare se l’amministrazione abbia effettivamente sostenuto quelle spese e se l’importo non sia eccessivo.

Conclusioni: La Competenza del Giudice Ordinario

In conclusione, l’ordinanza stabilisce un principio chiaro: quando la contestazione riguarda esclusivamente il quantum delle spese per una demolizione eseguita in attuazione di un ordine del giudice penale, la giurisdizione sulla demolizione degli abusi edilizi spetta al giudice ordinario.

Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche. Il cittadino che ritiene ingiusto o esorbitante l’importo richiestogli dal Comune per le spese di demolizione sa di doversi rivolgere al tribunale civile. La giurisdizione del giudice amministrativo resta ferma per le questioni relative alla legittimità degli atti amministrativi propri, come un’ordinanza di demolizione emessa direttamente dal Comune, ma non si estende alla fase meramente esecutiva e patrimoniale di un ordine proveniente dalla sede penale.

A quale giudice spetta decidere sull’importo delle spese di demolizione di un abuso edilizio ordinata da un giudice penale?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha chiarito che la controversia non riguarda un atto amministrativo, ma un diritto di credito del Comune, la cui cognizione è riservata al giudice ordinario.

Perché la controversia non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Non rientra nella giurisdizione amministrativa perché non si contesta la legittimità di un provvedimento amministrativo o l’esercizio di un potere pubblico, ma solo il ‘quantum’, cioè l’ammontare di un debito. La questione attiene a un diritto soggettivo di natura patrimoniale.

Qual è la differenza tra contestare il quantum delle spese e contestare la legittimità dell’ordine di demolizione?
Contestare il quantum significa discutere solo l’importo economico richiesto (es. se le spese sono state effettivamente sostenute o se sono eccessive). Contestare la legittimità dell’ordine di demolizione significa invece mettere in discussione la validità dell’atto stesso che impone la demolizione, una questione che, se l’ordine fosse stato emesso dal Comune, sarebbe di competenza del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 5094 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 5094 Anno 2025

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di giurisdizione d’ufficio iscritto al NUMERO_DOCUMENTO del NUMERO_DOCUMENTO, proposto da:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CALABRIA, con ordinanza in data 21 maggio 2024, nel procedimento iscritto al NUMERO_DOCUMENTO del 2024 fra

COGNOME COGNOME

-ricorrente non costituito in questa fase-

contro

COMUNE DI LAMEZIA TERME

-resistente non costituito in questa fase-

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, la quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

Secondo quanto emerge dall’ordinanza del Tar Calabria con il quale è stato sollevato il conflitto negativo di giurisdizione, i fatti di causa sono i seguenti. Il Tribunale di Lamezia Terme – adito da sig. NOME COGNOME, il quale aveva chiesto l’annullamento, previa sospensione, della cartella esattoriale n. 03020120018816371 avente ad oggetto ‘il recupero somme demolizione abusi edilizi oltre interessi maturati per ritardata iscrizione, relativamente all’anno 2009 per un ammontare complessivo di € 34.551,64′ – dopo aver disposto la sospensione di tale cartella, nel merito, concludeva per la dichiarazione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario, in favore di quella del giudice amministrativo., sostenendo che tra «[…] le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo rientrano anche quelle relative alla contestazione dell’ an e del quantum di una sanzione pecuniaria edilizia cui è assimilabile l’ingiunzione di pagamento dell’importo anticipato dall’Amministrazione per la c.d. esecuzione in danno, a seguito dell’inottemperanza di un ordine di demolizione di abuso edilizio ».
Il ricorrente, pur ritenendo censurabile la decisione del giudice ordinario in punto di giurisdizione, riassumeva il giudizio dinanzi al Tar Calabria. Il Comune di Lamezia Terme si costituiva e rinnovava anch’esso i dubbi sulla giurisdizione del giudice amministrativo, facendo presente che l’ordine di demolizione in questione era stato disposto dal giudice penale, il che imponeva di riconoscere la competenza giurisdizionale del giudice dell’esecuzione penale, ai sensi dell’art. 655 e ss. c.p.p.
Il Tar ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, sulla base dei seguenti rilievi: a) «la demolizione in questione non è

stata disposta in base a un provvedimento amministrativo ed eseguito sulla scorta di esso, ma è stata direttamente disposta ai danni del ricorrente dal pubblico ministero in forza di sentenza penale divenuta esecutiva»; b) «il pubblico ministero ha trasmesso al Comune di Lamezia Terme il decreto di liquidazione compensi ai sensi dell’art. 62 T.U. Spese di Giustizia, per la demolizione eseguita dal ‘RAGIONE_SOCIALE‘, e il Comune ne ha preso atto, avendo poi dato luogo all’emissione del relativo ruolo con indicazione delle spese necessariamente da rimborsare»; c) costituisce principio giurisprudenziale acquisito che gli atti e i provvedimenti inserentisi nella fase dell’esecuzione di un ordine di demolizione impartito con la sentenza recante condanna penale per i reati di violazione della normativa urbanistico – edilizia, sub specie di sanzione accessoria a contenuto amministrativo ma caratterizzata dalla natura giurisdizionale dell’autorità emanante (giudice penale), sono devoluti alla cognizione del G.O. in veste di giudice dell’esecuzione penale.
Il conflitto negativo è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio.

Nelle conclusioni scritte ai sensi dell’art. 380 -ter c.p.c., il Pubblico Ministero ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario. La giurisprudenza, sia del Giudice amministrativo sia della Corte di cassazione in sede penale Cass. pen. n. 11993/2014), è pacifica e conforme nel sostenere che gli atti e i provvedimenti inserentisi nella fase dell’esecuzione di un ordine di demolizione impartito con la sentenza recante condanna penale per i reati di violazione della normativa urbanistico – edilizia, sub specie di sanzione accessoria a

contenuto amministrativo ma caratterizzata dalla natura giurisdizionale dell’autorità emanate (Giudice penale), sono devoluti alla cognizione del giudice ordinario in veste di giudice dell’esecuzione penale. Nello specifico, come esattamente rileva il Tar con il provvedimento che ha sollevato il conflitto, la domanda giudiziale attiene esclusivamente al quantum del credito dell’ente locale a seguito dell’esecuzione della demolizione, in danno dei privati, ordinata dal giudice penale. Non si controverte, in altri termini, della legittimità di un atto in materia urbanistica o edilizia concernente l’uso del territorio ex art. 133, lett. ‘f’ del c.p.a., né della legittimità di un ordine di demolizione emesso in proprio dall’autorità amministrativa per il medesimo abuso edilizio. Neanche è contestato il potere di emissione della cartella di pagamento da parte del Comune. Invero, è in contestazione solo se la spesa sia effettivamente giustificata in considerazione che l’esecuzione in danno sarebbe stata disposta prima della scadenza del termine accordato all’interessato per provvedervi autonomamente.
Mutatis mutandis , valgono a maggiore ragione i principi stabiliti da queste Sezioni unite in materia di ordinanze contingibili e urgenti, rimaste ineseguite: « spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia relativa al recupero delle spese per l’effettuazione d’ufficio da parte di un comune di opere a tutela della pubblica incolumità (volte, nella specie, ad evitare movimenti franosi che avevano coinvolto una strada pubblica), oggetto di ordinanza contingibile e urgente rimasta ineseguita dal destinatario. Indipendentemente, infatti, dallo strumento prescelto dall’amministrazione per detto recupero (procedura monitoria o procedimento previsto per la riscossione delle entrate patrimoniali dal r.d. n. 639 del 1910), la natura della posizione soggettiva incisa
dall’ordinanza del sindaco (avverso la quale il privato era peraltro, nella specie, autonomamente insorto innanzi al giudice amministrativo) non viene sotto alcun profilo in rilievo nella fase di riscossione del credito dell’amministrazione per le spese affrontate a seguito dell’inerzia del destinatario dell’ordine, in quanto al giudice ordinario non compete stabilire se il potere sia stato legittimamente esercitato in sede di emissione del provvedimento amministrativo, ma solo se sussista il diritto soggettivo dell’amministrazione ad essere rimborsata, per avere effettivamente speso le somme di cui domanda il rimborso e per non essere stata la spesa eccessiva in relazione all’obiettivo perseguito e determinato nel provvedimento: diritto soggettivo che è del tutto estraneo all’ambito dei “diritti patrimoniali conseguenziali”, la cui cognizione è rimessa al giudice amministrativo, i quali attengono al risarcimento dei danni subiti dal privato a seguito dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa e non già ai diritti di credito dell’amministrazione nei confronti del soggetto privato » (Cass., S.U., n. 15611/2006; S.U., n. 22756/2018).
Si deve rimarcare che, nel caso in esame, l’amministrazione comunale ha solo preso atto della demolizione fatta eseguire dal magistrato penale tramite il Ministero della difesa, provvedendo all’emissione del provvedimento di recupero delle spese anticipate.

Conclusivamente, è dichiarata la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di conflitto negativo di giurisdizione.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 10 dicembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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