Giurisdizione Corte dei Conti: quando risponde il privato

Q: Una condanna penale o una transazione civile impediscono alla Corte dei Conti di agire per lo stesso fatto?

No. La Corte ha stabilito che il principio del *ne bis in idem* (non due volte per la stessa cosa) non si applica in questo contesto. L'azione della Corte dei Conti ha una finalità risarcitoria per l'erario e di tutela del buon andamento della P.A., che è distinta e autonoma sia dalla finalità punitiva del processo penale sia da quella di ristoro tra privati del processo civile. I tre giudizi possono quindi coesistere.

Una fondazione sanitaria privata e i suoi amministratori sono stati condannati dalla Corte dei Conti per aver distratto fondi pubblici ricevuti da una Regione per l’erogazione di prestazioni sanitarie. I ricorrenti contestavano la giurisdizione del giudice contabile, sostenendo che il loro rapporto con l’ente pubblico fosse di natura privatistica. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno rigettato il ricorso, confermando la giurisdizione della Corte dei Conti. La Corte ha stabilito che l’accreditamento con il servizio sanitario nazionale instaura un rapporto di concessione di pubblico servizio, integrando un “rapporto di servizio” funzionale. Di conseguenza, il soggetto privato che gestisce risorse pubbliche è sottoposto al controllo contabile per il danno erariale causato dalla distrazione di tali fondi dalla loro finalità pubblica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Corte dei Conti: la responsabilità del privato nella gestione di fondi pubblici

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale per la tutela delle finanze pubbliche: la Giurisdizione della Corte dei Conti si estende anche ai soggetti privati che, pur non essendo formalmente parte della Pubblica Amministrazione, si inseriscono nel suo operato gestendo risorse pubbliche. Il caso analizzato riguarda una fondazione sanitaria privata, accreditata con il servizio sanitario regionale, i cui vertici sono stati chiamati a rispondere per la distrazione di ingenti finanziamenti pubblici. Questa decisione chiarisce i confini della responsabilità per danno erariale, confermando che il legame funzionale con l’ente pubblico è più importante della natura giuridica del soggetto che agisce.

I fatti di causa

La vicenda trae origine da un’indagine della Procura contabile su un complesso sistema corruttivo. Una fondazione privata, operante nel settore della sanità e della riabilitazione e accreditata presso una Regione, riceveva cospicui finanziamenti pubblici per l’erogazione di prestazioni sanitarie, incluse quelle cosiddette “non tariffabili” (come ricerca, alta specialità, ecc.).

Secondo l’accusa, una parte significativa di questi fondi, anziché essere impiegata per le finalità istituzionali, veniva illecitamente distratta e utilizzata per alimentare un sistema di tangenti a favore di figure politiche e intermediari, nonché per arricchire gli stessi amministratori della fondazione. La Corte dei Conti, in primo e secondo grado, aveva condannato in solido la fondazione e i suoi dirigenti al risarcimento di un danno erariale di decine di milioni di euro.

La questione della Giurisdizione della Corte dei Conti

I condannati hanno proposto ricorso in Cassazione, sollevando come motivo principale il difetto di giurisdizione del giudice contabile. La loro tesi si fondava su due argomenti principali:

1. Natura privatistica del rapporto: Il legame tra la fondazione e la Regione era, a loro dire, un mero rapporto contrattuale, assimilabile a un appalto di servizi. La fondazione vendeva prestazioni sanitarie e la Regione le acquistava. Non esisteva, quindi, un “rapporto di servizio” che potesse giustificare la giurisdizione della Corte dei Conti.
2. Proprietà privata dei fondi: Una volta erogati dalla Regione, i fondi entravano a far parte del patrimonio privato della fondazione. L’eventuale mala gestio, quindi, avrebbe danneggiato solo la fondazione stessa e non l’erario pubblico, soprattutto perché le prestazioni sanitarie pattuite erano state comunque regolarmente fornite.

La Giurisdizione Corte dei Conti e il concetto di “rapporto di servizio funzionale”

Le Sezioni Unite hanno respinto integralmente questa linea difensiva, confermando la piena Giurisdizione della Corte dei Conti. La Suprema Corte ha chiarito che il sistema di accreditamento sanitario non crea un semplice rapporto di compravendita, ma instaura un rapporto di concessione di pubblico servizio.

L’ente privato accreditato non è un fornitore qualsiasi, ma viene inserito in modo sistematico e continuativo nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione per garantire il diritto alla salute. In questo modo, si crea un rapporto di servizio in senso funzionale: anche se il soggetto è privato, esso partecipa all’esercizio di una funzione pubblica, utilizzando denaro pubblico. Questo legame è sufficiente per radicare la competenza del giudice contabile.

Le motivazioni della decisione

La Corte ha smontato punto per punto le argomentazioni dei ricorrenti. In primo luogo, ha ribadito che la qualificazione del rapporto come concessione e non come appalto è consolidata in giurisprudenza. Di conseguenza, il privato concessionario assume obblighi specifici verso la P.A. e la collettività, la cui violazione può generare un danno erariale.

In secondo luogo, è stato chiarito che i finanziamenti, soprattutto quelli per le funzioni “non tariffabili”, non sono un corrispettivo sinallagmatico, ma assumono la natura di sovvenzioni pubbliche con vincolo di scopo. Questo significa che le somme erogate non perdono la loro natura pubblica una volta entrate nel patrimonio del privato, ma restano destinate alla specifica funzione assistenziale per cui sono state concesse. La loro distrazione per fini corruttivi costituisce una violazione di tale vincolo e un danno diretto alle casse pubbliche.

Infine, la Corte ha respinto l’eccezione basata sul principio del ne bis in idem (divieto di essere processati due volte per lo stesso fatto), sollevata in relazione a precedenti procedimenti penali e civili. È stato ricordato che il giudizio per danno erariale ha una finalità risarcitoria e di tutela dell’interesse pubblico generale, distinta e autonoma da quella punitiva del processo penale e da quella privatistica del processo civile. Pertanto, le diverse azioni possono coesistere.

Le conclusioni

L’ordinanza in commento rappresenta un’importante conferma della portata espansiva della Giurisdizione della Corte dei Conti. Il messaggio è chiaro: chiunque gestisca denaro pubblico per svolgere una funzione di interesse pubblico, a prescindere dalla sua natura giuridica privata, è tenuto a rispettare le finalità per cui quelle risorse sono state assegnate. La distrazione di fondi pubblici per scopi illeciti, come la corruzione, configura un danno erariale per il quale si è chiamati a rispondere davanti al giudice contabile, consolidando un presidio fondamentale di legalità e trasparenza nell’impiego del denaro della collettività.

Un ente privato che fornisce servizi sanitari per conto dello Stato può essere giudicato dalla Corte dei Conti?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, quando un ente privato è accreditato presso il servizio sanitario nazionale, si instaura un rapporto di concessione di pubblico servizio. Questo crea un “rapporto di servizio” in senso funzionale che sottopone l’ente privato e i suoi amministratori alla giurisdizione della Corte dei Conti per eventuali danni causati alle finanze pubbliche.

Se un ente privato adempie a tutte le prestazioni sanitarie richieste, può comunque essere accusato di danno erariale per come ha usato i fondi ricevuti?
Sì. La Corte ha chiarito che i finanziamenti pubblici, specialmente quelli per funzioni “non tariffabili”, sono sovvenzioni con un preciso vincolo di scopo. Anche se le prestazioni sono state erogate, la distrazione dei fondi eccedenti per scopi illeciti (come il pagamento di tangenti) costituisce comunque un danno erariale, perché quelle somme erano destinate a finalità pubbliche e non potevano essere utilizzate diversamente.

Una condanna penale o una transazione civile impediscono alla Corte dei Conti di agire per lo stesso fatto?
No. La Corte ha stabilito che il principio del ne bis in idem (non due volte per la stessa cosa) non si applica in questo contesto. L’azione della Corte dei Conti ha una finalità risarcitoria per l’erario e di tutela del buon andamento della P.A., che è distinta e autonoma sia dalla finalità punitiva del processo penale sia da quella di ristoro tra privati del processo civile. I tre giudizi possono quindi coesistere.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2882 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 2882 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 31/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 19032-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitam ente all’avvocato NOME COGNOME;

– RAGIONE_SOCIALE –

nei confronti di

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME e NOME COGNOME;

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti incidentali –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO;

– controRAGIONE_SOCIALE –

nonché contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME;

– intimati –

avverso la sentenza n. 123/2021 RAGIONE_SOCIALE CORTE DEI CONTI – II SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 21/04/2021. Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio dell’11/10/2022 dal Consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

La Sezione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, con sentenza n. 231 del 16 settembre 2019, condannava NOME COGNOME, la RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, a titolo di dolo, in solido tra loro, al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALE Regione RAGIONE_SOCIALE, dell’importo di euro 47.485.583,00, a titolo di risarcimento del danno erariale; confermava il sequestro dei beni disposto nei confronti di NOME, COGNOME, COGNOME, COGNOME e COGNOME; dichiarava il difetto di giurisdizione nei confronti di NOME COGNOME NOME COGNOME.
Respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione argomentando dall’instaurazione di un rapporto di servizio di tipo funzionale tra la Pubblica

Amministrazione (Regione RAGIONE_SOCIALE) che aveva erogato i finanziamenti pubblici e il soggetto privato destinatario di tali risorse corrisposte per l’espletamento di attività di interesse pubblico – nella specie, prestazioni RAGIONE_SOCIALE – (la RAGIONE_SOCIALE) nonché i suoi amministratori e dirigenti che si erano inseriti nella gestione delle risorse medesime.

Condivideva la prospettazione RAGIONE_SOCIALE ProRAGIONE_SOCIALE regionale secondo la quale il danno erariale era stato integrato dalla illecita distrazione di finanziamenti regionali dalla finalità pubblicistica (remunerazione per l’espletamento di funzioni RAGIONE_SOCIALE d’interesse pubblico, cd. prestazioni ‘non tariffabili’), erogati alla RAGIONE_SOCIALE (accreditata con la Regione RAGIONE_SOCIALE), con destinazione di una quota dei finanziamenti sui conti personali del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (dottAVV_NOTAIO) e del Direttore Generale (dottAVV_NOTAIO COGNOME) per formare oggetto di illecite dazioni in favore del Presidente RAGIONE_SOCIALE Regione COGNOME e degli intermediari nonché dei suoi amici personali NOME e NOME, facenti parte di un sistema corrotto e corruttivo.
La Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale c entrale d’ appello, per quanto rileva nell’odierna controversia, rigettava i ricorsi presentati dalla RAGIONE_SOCIALE e dagli altri condannati in solido.

Respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dagli appellanti (tranne che per la posizione di NOME COGNOME in relazione al quale revocava anche il sequestro conservativo), ritenendo che la responsabilità erariale fosse connotata da un elemento soggettivo (natura pubblicistica dell’amministrazione danneggiata) e da un elemento oggettivo (qualificazione pubblica del danno o del bene oggetto di gestione).

Affermava che l’elemento qualificante del rapporto era il danno prodottosi nei confronti RAGIONE_SOCIALE P.A., essendo configurabile secondo l’ormai consolidata giurisprudenza – un rapporto di servizio pubblico non solo nei limiti ristretti del rapporto di impiego o di servizio ma, in senso funzionale, ogni qual volta l’autore del danno compartecipa all’operato dell’Amministrazione (anche se soggetto formalmente estraneo all’apparato organiz zativo/organico RAGIONE_SOCIALE P.A.), irrilevante essendo il titolo in base al quale l’attività è svolta.
Il Giudice contabile di secondo grado premetteva che tra la RAGIONE_SOCIALE e la Regione RAGIONE_SOCIALE era intercorso un rapporto di concessione amministrativa

per l’es pletamento di una funzione pubblica (assistenza sanitaria) e non un mero rapporto contrattuale, di ‘vendita/acquisto di prestazioni RAGIONE_SOCIALE‘.

Rilevava che, a seguito dell’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE legge 23 dicembre 1978, n. 833, l’esercizio dell’attività s anitaria da parte di operatori privati era subordinato al rilascio di una autorizzazione dell’ente regionale e le convenzioni stipulate dalle RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE con i privati, ai sensi degli artt. 44 e 45 RAGIONE_SOCIALE citata legge, hanno natura di contratti di diritto pubblico da cui derivano rapporti qualificabili come concessioni amministrative.

Evidenziava che il finanziamento delle funzioni non tariffabili non era riconducibile alla nozione di corrispettivo sinallagmatico ma a quella di ‘sovvenzione pubblica’.

Considerava sufficiente, al fine di incardinare la giurisdizione contabile, l’essere stata la richiesta risarcitoria ricollegata alla distrazione dei finanziamenti erogati alla struttura accreditata a titolo di remunerazione per lo svolgimento di attività sanitaria.

Riteneva che tale giurisdizione dovesse essere affermata anche nei confronti dei soggetti che avevano agito nella qualità di organi RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sussistendo un criterio di collegamento tra i comportamenti dei AVV_NOTAIO COGNOME e COGNOME (Presidente e Direttore Generale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE) e la violazione degli obblighi connessi al rapporto di accreditamento da cui era derivata la distrazione di risorse dal fine pubblico.

Escludeva solo con riferimento all’appellante COGNOME la sussistenza di un legame con la pubblica amministrazione in dipendenza di un rapporto di impiego ovvero di servizio evidenziando che non era emersa alcuna ingerenza, anche in via di fatto o temporanea, in alcuna delle fasi attraverso le quali si era esplicata l’attività illecita.

Respingeva, altresì, l’eccezione di prescrizione evidenziando che l’elemento rilevante ai fini interruttivi RAGIONE_SOCIALE prescrizione era stato la costituzione di parte civile RAGIONE_SOCIALE Regione RAGIONE_SOCIALE, che aveva prodotto un effetto permanente interruttivo sino alle sentenze penali di condanna passate in giudicato (che con riferimento ai soggetti coinvolti si collocavano tutte nei limiti del quinquennio anteriore alla notifica degli inviti a dedurre inviati dalla ProRAGIONE_SOCIALE nel giugno 2018).
Riteneva, sempre con riferimento alla suddetta eccezione, che non avesse pregio la constatazione degli appellanti circa l’autonomia dei due giudizi (contabile e penale) in quanto il proRAGIONE_SOCIALEtore contabile agisce nell’interesse RAGIONE_SOCIALE legge e per logica di sistema l’esercizio dell’azione in sede penale dell’Amministrazione danneggiata giova anche al proRAGIONE_SOCIALEtore contabile, oltre al fatto che in caso di occultamento doloso del danno la prescrizione rimane sospesa finché il dolo non sia scoperto (nel caso di specie, per quanto emergente dalle sentenze penali, la scoperta degli illeciti era databile non prima del 2012).
Considerava, del pari, priva di pregio la censura del AVV_NOTAIO COGNOME circa la mancata sospensione del giudizio contabile in attesa RAGIONE_SOCIALE sentenza del giudizio de l risarcimento civile stante l’autonomia dei due giudizi.

Riteneva infondata la censura RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sulla mancata interruzione RAGIONE_SOCIALE prescrizione nei suoi confronti per la mancata costituzione come parte civile RAGIONE_SOCIALE Regione, richiamando il principio di solidarietà passiva per la responsabilità erariale che determina il prodursi di effetti su tutti i debitori.

Quanto al merito RAGIONE_SOCIALE vicenda, richiamate le sentenze penali intervenute per tutti i ricorrenti e che avevano riconosciuto la loro responsabilità per i reati di associazione a delinquere, atti contrari ai doveri d’ufficio, corruzione (sentenza di condanna RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello Milano per COGNOME e COGNOME, confermata in Corte di cassazione; sentenza di patteggiamento ex art. 444 cod. proc. pen. per RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE; sentenza di condanna del Tribunale di Milano per NOME e NOME, passata in giudicato), riteneva che:
la sentenza di primo grado non presentava alcuna lacuna argomentativa ma si basava su una puntuale ricostruzione dei fatti che avevano consentito di individuare il danno nella distrazione delle risorse pubbliche;

gli accertamenti effettuati in sede penale (fatto illecito, commissione del fatto da parte degli imputati e sussistenza del nesso causale tra le condotte e il danno causato) rilevavano nel giudizio contabile ex art. 651 cod. proc. pen., mentre per le sentenze di patteggiamento (non aventi efficacia di giudicato extra-penale) rilevavano i fatti accertati nel giudizio dal giudice penale ma nei limiti del libero apprezzamento del giudice;

-le responsabilità per danno erariale erano desumibili dai principi fondamentali in materia di responsabilità delle persone giuridiche (responsabilità solidale tra società di capitali e amministratori; rapporto di immedesimazione organica) e dagli accertamenti probatori effettuati in sede penale;

erano infondate le eccezioni sul quantum risarcitorio (e così quelle del COGNOME riferite alla mancata indicazione dei gravi, precisi e concordanti indizi a dimostrazione dell’assunto che anche i flussi finanziari registrati antecedentemente al 2006 erano stati destinati alla contestata dazione illecita, flussi non oggetto del giudizio penale), in quanto comunque il giudizio penale e quello contabile sono giudizi autonomi e nella specie il giudice contabile aveva quantificato il danno derivante dalla distrazione di somme dalla loro finalità pubblica in misura corrispondente al flusso finanziario uscito dal bilancio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e non utilizzato per fini istituzionali.
Quanto alle eccezioni sul quantum formulate dal RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE (evocanti il divieto del bis in idem ) evidenziava il diverso ambito di operatività RAGIONE_SOCIALE confisca, avente natura sanzionatoria ed afflittiva e non risarcitoria, rispetto al danno erariale, avente natura risarcitoria e compensativa (rimedio riparatorio).

Avverso tale sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, la RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione.

Hanno proposto successivo ricorso NOME COGNOME e ricorso incidentale NOME COGNOME.

A tutti i ricorsi il ProRAGIONE_SOCIALEtore Generale RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti ha resistito con distinti controricorsi.

La RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memorie.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

In via preliminare occorre rilevare che il principio di unicità dell’impugnazione, secondo il quale l’impugnazione proposta per prima determina la pendenza dell’unico processo nel quale sono destinate a confluire, sotto pena di decadenza, per essere decise simultaneamente, tutte le eventuali impugnazioni successive RAGIONE_SOCIALE stessa sentenza, comporta che nei procedimenti con pluralità di parti, una volta avvenuta ad istanza di una di esse la notificazione del ricorso per cassazione, le altre impugnazioni devono essere
considerate incidentali (Cass., Sez. Un., n. 24876/2017). Sulla base del richiamato principio va, quindi, qualificato incidentale anche il ricorso proposto da NOME COGNOME che ha notificato e depositato l’atto in data successiva alla notifica ed al deposito del primo ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE.

Con il ricorso principale la RAGIONE_SOCIALE deduce il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti per ‘inconfigurabilità’ di una violazione di obblighi di servizio e per il carattere privato delle risorse sottratte alla RAGIONE_SOCIALE dagli amministratori infedeli; violazione del criterio del ‘ petitum sostanziale’ ai fini RAGIONE_SOCIALE verifica RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile.

La RAGIONE_SOCIALE censura la riconduzione delle convenzioni RAGIONE_SOCIALE (stipulate dalla Regione con le strutture private accreditate) a una concessione di servizio pubblico ed in proposito osserva che andrebbe piuttosto operata un’assimilazione ai contratti di appalto, in linea anche con il diritto comunitario (cfr. direttiva 2014/23/UE del 26 febbraio 2014 sui contratti di concessione).

Richiama pronunce di questa Corte a Sezioni Unite che, con riferimento a contratti di appalto, hanno escluso che vicende di corruzione imputate ad un appaltatore siano idonee a radicare la giurisdizione contabile nei suoi confronti (così Cass., Sez. Un., 26 agosto 2019, n. 21691; Cass., III, 16 febbraio 2010, n. 3672).

Inoltre, anche ammesso che la convenzione sanitaria instauri un rapporto di servizio, l’intervenuto accertamento del pieno adempimento di tutti gli obblig hi concernenti il servizio sanitario affidato alla RAGIONE_SOCIALE escluderebbe la giurisdizione del giudice contabile essendo dimostrativo del fatto che la distrazione di somme contestata è avvenuta solo a discapito delle risorse proprie RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Mancherebbe, pertanto, il presupposto per la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile costituito dalla violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio.

La RAGIONE_SOCIALE rileva, poi, che le remunerazioni per prestazioni ‘non tariffate’ hanno carattere sinallagmatico, e sono determinate ex post con verifica RAGIONE_SOCIALE quantità e RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE prestazione, e non possono essere assimilate alle sovvenzioni amministrative, concesse ex ante.

Rileva che, in ogni caso, anche la tesi RAGIONE_SOCIALE sovvenzione non avrebbe potuto di per sé giustificare la giurisdizione contabile considerato che nessun appunto

poteva essere mosso alla RAGIONE_SOCIALE per le prestazioni RAGIONE_SOCIALE svolte, ivi comprese quelle non tariffate.

Censura, poi, la sentenza per non avere correttamente applicato il canone del ‘ petitum sostanziale’ ed essersi piuttosto attenuta alla teoria RAGIONE_SOCIALE prospettazione.

In particolare, rileva che il Giudice contabile abbia erroneamente ritenuto che ai fini dell’individuazione RAGIONE_SOCIALE propria giurisdi zione quello che rileva è la formulazione RAGIONE_SOCIALE domanda RAGIONE_SOCIALE ProRAGIONE_SOCIALE contabile mentre in realtà il criterio discretivo è dato dal contenuto oggettivo ed effettivo RAGIONE_SOCIALE pretesa dedotta in giudizio.

Anche il ricorso incidentale del AVV_NOTAIO COGNOME lamenta il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, sostenendosi che le remunerazioni delle prestazioni non tariffate non possono essere qualificate come sovvenzione in quanto rispecchiano la natura sinallagmatica del rapporto intercorrente tra la RAGIONE_SOCIALE e la Regione RAGIONE_SOCIALE.

Assume detto RAGIONE_SOCIALE che la condotta contestatagli riguarda l’illecito impiego di somme appartenenti alla RAGIONE_SOCIALE, rispetto alle quali è del tutto irrilevante – ai fini RAGIONE_SOCIALE configurabilità di un danno erariale – la provenienza delle stesse da parte RAGIONE_SOCIALE Regione.

Evidenzia che tali somme vengono corrisposte al fine di remunerare funzioni non tariffabili, a consuntivo e senza vincolo di destinazione e, pertanto, quando le stesse entrano nel patrimonio del soggetto privato perdono la loro connotazione pubblicistica.

Con il primo motivo di ricorso incidentale NOME COGNOME denuncia il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti in relazione agli artt. 111, comma 8, Cost., 360 n. 1 e 362 cod. proc. civ., 184 e 207 All. 1 cod. giust. cont. (d.lgs. n. 174/2016): violazione dell’art. 1, cod. giust. cont. sui limiti RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile, nonché dell’art. 1, l. n. 20/1994, e violazione del criterio del petitum sostanziale; inconfigurabilità di un rapporto di servizio rilevante e di sue violazioni in relazione alla posizione di NOME COGNOME e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; carattere privato degli importi veicolati dai fondi extrabilancio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
Assume che avrebbe errato la Corte dei conti a statuire circa la giurisdizione del giudice contabile perché, in particolare, mancherebbe il presupposto del vincolo di destinazione delle somme ricevute dalla RAGIONE_SOCIALE dalla Regione RAGIONE_SOCIALE; difatti, le somme entrate nel patrimonio dell’ente sono attrat te definitivamente nella struttura aziendale del privato e, secondo il RAGIONE_SOCIALE, hanno perso il loro valore pubblicistico.

Sostiene che la ProRAGIONE_SOCIALE nelle censure mosse al RAGIONE_SOCIALE non ha prospettato la mancata realizzazione delle prestazioni per le quali i rimborsi sono stati concessi e ciò ad ulteriore conferma RAGIONE_SOCIALE mancanza di un rapporto funzionale di servizio idoneo ad instaurare la giurisdizione contabile.

Rileva che il petitum sostanziale attivato dalla ProRAGIONE_SOCIALE nella citazione è estraneo alla giurisdizione del giudice contabile; in particolare, la Corte avrebbe errato nel considerare alla base del petitum sostanziale l’accertamento RAGIONE_SOCIALE distrazione di fondi pubblici, sulla base di una mera prospettazione RAGIONE_SOCIALE questione da parte RAGIONE_SOCIALE ProRAGIONE_SOCIALE.

Riprendendo le censure mosse con il ricorso principale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sostiene che la Corte ha errato nel classificare il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e Regione come rapporto concessorio, e non di appalto, e nel qualificare i versamenti come ‘sovvenzione’ e no n come remunerazioni delle prestazioni svolte in un rapporto contrattuale.

4.1. Con il secondo motivo il RAGIONE_SOCIALE COGNOME censura l’eccesso di potere giurisdizionale RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti in relazione agli artt. 111, comma 8, Cost., 360 n. 1 e 362 cod. proc. civ., 184 e 207 All. 1 cod. giust. cont. (d. lgs. 174/2016): violazione dell’art. 1, cod. giust. cont., nonché dell’art. 1, l. n. 20/1994, sui limiti RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile; violazione RAGIONE_SOCIALE sfera di competenza del Legislatore e denegata giustizia; violazione dei principi di effettività RAGIONE_SOCIALE tutela giurisdizionale e del divieto di bis in idem (art. 50 CDFUE; art. 4, prot. 7, CEDU).
Il RAGIONE_SOCIALE rileva che la Corte dei conti avrebbe travalicato i limiti assegnati dall’ordinamento mancando la vi olazione di un rapporto di servizio e di un petitum sostanziale idonei a radicare la giurisdizione erariale ed essendo la posizione del COGNOME analoga a quella del COGNOME.

La Corte dei conti avrebbe, poi, invaso la sfera del legislatore in quanto si sareb be pronunciata su ‘una punizione economica di gravosità straordinaria’, creando una nuova categoria di illecito e di responsabilità di danno erariale, priva di riferimenti normativi ed altresì invaso la sfera dell’amministrazione, pronunciandosi sulla legittimità degli atti amministrativi che non risultano mai essere stati revocati o annullati dalla PRAGIONE_SOCIALEA.

Inoltre, la Corte avrebbe violato il principio del ne bis in idem perché nei confronti del RAGIONE_SOCIALE era già intervenuta una sentenza ex art. 444 cod. proc. pen. sui medesimi avvenimenti con la confisca dei beni disposta dal giudice penale per un importo di euro 3.850.000,00.

Non considerando tale circostanza, la Corte avrebbe trasformato il sindacato erariale in uno strumento punitivo, ponendosi in palese contrasto anche con i principi e le norme dell’ordinamento comunitario sul punto.

La violazione del ne bis in idem è denunciata anche rispetto al giudizio civile intrapreso nei confronti del RAGIONE_SOCIALE dalla RAGIONE_SOCIALE, concluso con una transazione.

Tutti i motivi articolati dal RAGIONE_SOCIALE principale e dai ricorrenti incidentali sono infondati per le ragioni di seguito illustrate.

Occorre premettere che il ricorso per cassazione contro le decisioni RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti può essere proposto soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione (artt. 111, ottavo comma, Cost., 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile, approvato con il d.lgs. n. 174 del 2016) (Cass., Sez. Un., 19 marzo 2020, n. 7457; Cass., Sez. Un., 3 agosto 2021, n. 22140). Come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8848; Cass., Sez. Un., 19 aprile 2021, n. 10245; Cass., Sez. Un., 26 ottobre 2021, n. 30112), l’eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovv ero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i limiti esterni RAGIONE_SOCIALE propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla
giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici) (Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2021, n. 2605). E’ naturale che qua lsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme ovvero qualsiasi vizio di attività processuale in cui il giudice possa incorrere nell’esercizio RAGIONE_SOCIALE funzione giurisdizionale, ove incida sull’esito RAGIONE_SOCIALE decisione, può essere letto in chiave di lesi one RAGIONE_SOCIALE pienezza RAGIONE_SOCIALE tutela giurisdizionale cui ciascuna parte legittimamente aspira, perché la tutela si realizza compiutamente se il giudice interpreta ed applica in modo corretto le norme destinate a regolare il caso sottoposto al suo esame e se esamina e valuta tutti i punti essenziali RAGIONE_SOCIALE controversia. Non per questo, però, ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale assoggettabile al sindacato RAGIONE_SOCIALE Corte di cassa zione, quale risulta delineato dall’art. 111, ottavo comma, Cost. e dagli artt. 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile. Ne risulterebbe altrimenti del tutto obliterata la distinzione tra limiti interni ed esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice speciale verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che si esercita sui provvedimenti del giudice ordinario: ciò che la norma costituzionale e le disposizioni processuali dianzi richiamate non sembrano invece consentire (Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19085).
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 6 del 2018, ha sottolineato che la tesi del concetto di giurisdizione in senso dinamico, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in iudicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione, comporta una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso, ai sensi del settimo e dell’ottavo comma dell’art. 111 Cost., e si pone in contrasto con tale dispo sizione costituzionale e con l’assetto pluralistico delle giurisdizioni stabilito dalla Carta fondamentale che, appunto per questo, ha sottratto le sentenze del Consiglio di Stato e RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti al controllo nomofilattico RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione, stabilendo una riserva di nomofilachia in favore dei rispettivi organi di vertice delle due giurisdizioni speciali.
Questa Corte ha, sul punto, precisato (v. Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839 e più di recente Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2021, nn. 4848 e 4849) che, riconosciuta natura vincolante alla interpretazione fornita dalla sentenza del

giudice delle leggi, ‘in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale … il sindacato ex art. 111, comma 8, Cost. delle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione per ‘motivi inerenti alla giurisdizione’ (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato ‘soli’) investe esclusivamente le fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione – in senso espansivo …o restrittivo -e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza RAGIONE_SOCIALE pluralità di giurisdizioni – fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice -‘.
L’atteggiamento di self restraint delle Sezioni Unite dopo la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale n. 6 del 2018 ha superato (per quanto concerne la questione posta nel primo quesito, sub 2-2.1) il vaglio di compatibilità con il diritto dell’Unione Europea sollecitato dall’ordinanza interlocutoria n. 19598 del 2020 ed ha ricevuto conferma nella giurisprudenza successiva alla sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di Giustizia del 21 dicembre 2021 (cfr. Cass., Sez. Un., 18 gennaio 2022, n. 1454).

È alla luce degli indicati principi che vanno esaminate le questioni poste dai ricorrenti che potrebbero essere sintetizzate nei seguenti punti:

7.1. – sussistenza di un rapporto di convenzione privato e non di un rapporto concessorio in quanto l’Amministrazione regionale paga per una prestazione che le è stata resa;

7.2. – pretesa mancanza RAGIONE_SOCIALE violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio e RAGIONE_SOCIALE riconduzione del danno a tale violazione;

7.3. – assenza di un vincolo di destinazione quanto alle remunerazioni delle prestazioni non tariffate (che non sarebbero sovvenzioni) con conseguente acquisizione dei relativi importi al patrimonio privato RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

7.4. – violazione del divieto di bis in idem.

Quanto alla prima questione, va ricordato che a radicare la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti (Cass., Sez. Un., 25 maggio 1999, n. 294 e successive conformi) è necessario e sufficiente che il pubblico interesse, per la tutela del quale il ProRAGIONE_SOCIALEtore regionale si fa promotore, caratterizzi la sua azione sotto i profili inerenti: a ) alla addebitabilità di un comportamento commissivo od omissivo posto in essere, in violazione dei doveri di ufficio, da un soggetto

legato all’ente da un rapporto di impiego o servizio anche di fatto; b ) alla produzione di un nocumento patrimoniale, effettivo e valutabile in termini economici, subito dalla pubblica amministrazione; c ) al collegamento causale fra condotta antidoverosa e evento dannoso. Quando la contestazione dell’addebito assolva alla indicazione di siffatti connotati e l’oggetto del processo sia da essi caratterizzato, la Corte dei conti è legittimamente investita dei poteri cognitivi e s indacatori ad essa attribuiti dall’ordinamento (art. 103 Cost.), nell’esercizio dei quali spetta a quell’organo di giustizia giudicare se nella fattispecie sussistano o meno, in concreto, tutti i requisiti di legge per addivenire a una pronuncia di condanna per responsabilità amministrativa patrimoniale.
Così, per la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (al suo Presidente, NOME COGNOME ed al suo Direttore Centrale, NOME COGNOME) rilevano il suo inserimento nel Servizio sanitario regionale con rapporto di convenzione e di accreditamento e l’avvenuta distrazione di una consistente parte dei finanziamenti erogati dalla Regione RAGIONE_SOCIALE, a titolo di remunerazione delle c.d. funzioni non tariffabili (in particolare quelle di RAGIONE_SOCIALE di alta qualità e di RAGIONE_SOCIALE di alta complessità), dalla finalità loro propria per la destinazione degli stessi in parte ai conti personali del COGNOME e del COGNOME ed in parte per formare oggetto di illecite dazioni a favore del Presidente RAGIONE_SOCIALE Regione COGNOME e dei suoi intermediari.
Non ha pregio la tesi dei ricorrenti secondo la quale le convenzioni RAGIONE_SOCIALE sarebbero riconducibili ai contratti d’appalto.

È stato da questa Corte affermato (Cass, Sez. Un., 18 giugno 2019, n. 16336) che in tema di assistenza sanitaria pubblica, il regime dell’accreditamento introdotto dall’art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992 non ha inciso sulla natura del rapporto tra struttura privata ed ente pubblico, che resta di tipo concessorio, atteso che la prima, a seguito del provvedimento di accreditamento, viene inserita in modo continuativo e sistematico nell’organizzazione RAGIONE_SOCIALE P.A. ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico, con la conseguenza che la domanda di risarcimento del danno erariale cagionato dall’accreditato in seguito alla violazione delle regole stabilite dal predetto regime è devoluta alla giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti.
È stato anche precisato (Cass., Sez. Un., 30 agosto 2019, n. 21871) che, in tema di azione di responsabilità per danno erariale, sussiste il rapporto di servizio, costituente il presupposto per l’attribuzione RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione alla Corte dei conti, allorché un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo RAGIONE_SOCIALE P.A, mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto moRAGIONE_SOCIALErsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte.
Questa Corte, con riferimento ad una vicenda per certi aspetti analoga (v. Cass., Sez. Un., 19 giugno 2019, n. 16336, cit., relativa alla RAGIONE_SOCIALE, proprietaria RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di Cassino, in relazione ad indebiti rimborsi di prestazioni RAGIONE_SOCIALE), ha ricordato che la legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, subordinava l’esercizio di attività sanitaria da parte di operatori privati al rilascio di autorizzazione dell’ente regionale. Le convenzioni stipulate dalle RAGIONE_SOCIALE con i privati, in conformità a schemi tipo (artt. 44 e 45 legge cit.), avevano natura di contratti di diritto pubblico da cui derivavano rapporti qualificabili come concessioni amministrative: le relative controversie, ai sensi dell’allora vigente legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, comma 1, erano pertanto devolute alla giurisdizione esclusiva, in primo grado, dei tribunali amministrativi regionali, fatta eccezione per le questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, devolute alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi del comma 2 RAGIONE_SOCIALE medesima norma (cfr., per tutte, Cass., Sez. Un., n. 9500/97).
In quel sistema, la scelta dell’assis tito di accedere alle strutture private convenzionate era sottoposta alla duplice condizione che il servizio pubblico non fosse in grado di soddisfare la richiesta RAGIONE_SOCIALE prestazione entro un tempo determinato e che la RAGIONE_SOCIALE territorialmente competente avesse rilasciato apposita autorizzazione alla struttura privata.

La disciplina è stata riformata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, il cui art. 8, comma 5, ha introdotto il c.d. regime dell’accreditamento, improntato alla parificazione ed alla concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private. In questo regime l’organizzazione del servizio sanitario nazionale è conformata ad un modello di tipo anglosassone, di ‘concorrenza amministrata’ o ‘quasi mercato’, caratterizzato dalla piena libertà di scelta del cittadino di farsi assistere da soggetti privati erogatori, le cui prestazioni vengono rimborsate attraverso tariffe standard dall’ente pubblico finanziatore (Cass. 25 gennaio 2011, n. 1740).
Le Sezioni Unite di questa Corte, chiamate più volte a decidere quale sia il giudice munito di giurisdizione nelle controversie aventi ad oggetto il rapporto fra la struttura sanitaria privata e la P.A. instaurato nel vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina, hanno tuttavia costantemente affermato che la giurisdizione permane in capo al giudice amministrativo, in quanto tale rapporto resta di tipo concessorio (Cass., Sez. Un., nn. 88/1999, 12940/2001, 9284/2002, 10381/2003, 14335/2005, 28501/2005, 473/2015).
La particolarità del nuovo regime, rispetto a quello preesistente e, in genere, rispetto alla natura ed alla disciplina delle concessioni, consiste nel fatto che si è passati ad un sistema di concessione ex lege , nel quale la disciplina dei singoli rapporti e l’individuazione dei diritti e degli obblighi delle parti non è più dettata nelle singole convenzioni ma è contenuta in via generale nella stessa legge, pur con rinvii integrativi a normative di secondo grado o regionali (Cass., Sez. Un., n. 88/1999 cit.).
Non v’è dubbio, però, che (così come accadeva in passato all’at to RAGIONE_SOCIALE stipula delle singole convenzioni) attraverso l’accreditamento sia demandata anche al soggetto privato in possesso dei requisiti richiesti dalla legge la realizzazione dell’interesse pubblico, di rango costituzionale, alla salute dei cittadini e c he l’attività sanitaria esercitata dalla struttura o dal professionista accreditati si concreti nell’erogazione di un servizio pubblico, il cui esercizio è sottoposto al potere di direzione e di controllo dell’amministrazione ed è remunerato con risorse pubbliche.
L’instaurazione del rapporto concessorio di accreditamento comporta, in buona sostanza, l’inserimento dell’accreditato, in modo continuativo e

sistematico, nell’organizzazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE relativamente al settore dell’assistenza sanitaria.

Tanto è sufficiente a radicare la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti per il danno cagionato dall’accreditato in conseguenza RAGIONE_SOCIALE violazione delle regole stabilite dal regime di accreditamento: la responsabilità erariale dei soggetti (autori dell’illecito) non ricompresi nell’apparato amministrativo ricorre, infatti, non solo nel caso in cui siano stati loro traslati poteri pubblicistici di direzione, di controllo e di intervento, ma tutte le volte in cui la loro relazione con l’amministrazione integri un rapporto di servi zio in senso ampio, in virtù del quale essi debbano ritenersi inseriti in modo continuativo nell’organizzazione dell’ente, assumendo particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assiRAGIONE_SOCIALEre il perseguimento delle esigenze generali cui l’attività dell’ente medesimo è preordinata.
Così per effetto di un rapporto di servizio in senso lato tra l’Ente pubblico e la struttura accreditata, laddove il privato sia chiamato a rispondere per danno erariale con riferimento ad accordi corruttivi intervenuti con il funzionario che ha agito per l’Ente di appartenenza, sussiste la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti (cfr. anche Cass., Sez. Un., n. 473/2015 cit.).

Quanto alla seconda questione relativa alla evidenziata mancanza RAGIONE_SOCIALE violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio ed alla necessaria riconduzione del danno a tale violazione, si osserva che ad incardinare la giurisdizione contabile è necessaria e, al contempo, sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto di servizio del suo preteso autore, mentre attiene al merito ogni questione riguardante l’effettiva sussistenza in concreto dello stesso, come tale non censurabile in sede di legittimità (v., tra molte, Cass., Sez. Un., 28 maggio 2012, n. 15011).
Nella specie, la Corte dei conti ha valorizzato, quale elemento che radica la sua giurisdizione, l’inserimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE all’interno del Servizio sanitario regionale, in virtù dapprima RAGIONE_SOCIALE convenzione ed in seguito dell’accreditamento oltre che la sussistenza di un rapporto di immedesimazione organica del COGNOME e del COGNOME nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in applicazione dell’art. 2395 cod. civ.

Rispetto a tali presupposti fattuali attiene al merito contabile la circostanza che i finanziamenti regionali, una volta ottenuti, sarebbero stati distratti dalla finalità pubblicistica impressa dagli atti amministrativi di concessione, per essere utilizzati, con violazione delle regole sull’accreditamento, a beneficio dei soggetti convenuti nel giudizio contabile, facenti parte, in vario modo, di un sistema corrotto e corruttivo.

Né, invero, può portare ad escludere la sussistenza di tale giurisdizione quanto sostenuto dai ricorrenti in riferimento all’avvenuto adempimento di tutte le prestazioni richieste per essersi verificata, quanto alle somme eccedenti, una acquisizione al patrimonio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

È, al riguardo, sufficiente evidenziare che i finanziamenti, poi distratti, non potevano che essere destinati alle finalità pubbliche per le quali erano stati erogati e non ad altre e di certo non potevano essere retrocessi a favore dei corruttori/corrotti con sviamento di tali finalità pubbliche.

10. Le considerazioni sopra svolte contengono già in sé una risposta alla terza questione relativa alle prestazioni non tariffabili.

In ogni caso, va osservato che, in termini generali, tali prestazioni rientrano pur sempre nell’ambito dell’attività di assistenza.

Queste ultime, infatti, sono finanziate secondo due principali meccanismi: (1) a tariffa, cioè ogni prestazione è rimborsata ad importo fisso (2) a funzione, cioè l’attività viene rimborsata a forfait , perché ha costi non determinabili a priori o perché merita di essere incentivata. Fra le funzioni non tariffate (FnT) che con più frequenza le Regi oni finanziano vi sono l’attività di ricerca, la didattica universitaria, le attività connesse al trapianto d’organi, l’alta specialità, l’emergenza -urgenza, il pronto soccorso, la neuropsichiatria, la terapia intensiva, le attività trasfusionali, la ricerca e la didattica universitaria.
Le FnT afferiscono ad un ambito delle politiche RAGIONE_SOCIALE riservato a scelte autonome delle Regioni, che decidono quali e quante attività sostituire o integrare con finanziamenti a funzione, quante risorse veicolare con questo sistema, a chi corrisponderle e sulla base di quali criteri.

Si tratta di quelle funzioni che sono state previste in ambito nazionale dall’art. 8, comma 4, d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che ha inserito nel corpo del d.lgs. n. 502/1992 l’art. 8 sexies . Quest’ultima norma, che denomina le

funzioni non tariffate come ‘funzioni assistenziali’, ne rimette la definizione alle regioni, fissando tuttavia (al comma 2) le caratteristiche generali delle attività nel cui ambito vanno individuate. La stessa norma chiarisce che, ai fini RAGIONE_SOCIALE determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le funzioni assistenziali (o funzioni non tariffate) « sono remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza », il che chiarisce che il finanziamento delle prestazioni non tariffabili esula dal corrispettivo s inallagmatico con cui il RAGIONE_SOCIALE ‘compra’ dai gestori privati le prestazioni RAGIONE_SOCIALE (si vedano anche i D.M. Sanità 14 dicembre 1994 e 30 giugno 1997 e, quanto all’ordinamento RAGIONE_SOCIALE Regione RAGIONE_SOCIALE , le L.R. n. 31/1997 e n. 33/2009, quest’ultima successivam ente modificata dalla L.R. n. 23/2015).
Il Legislatore nazionale ha posto, in materia di FnT, solo un vincolo, meglio descritto nel comma 1 bis dell’art. 8 sexies , d.lgs. n. 502/1992 ove ha stabilito che « il valore complessivo RAGIONE_SOCIALE remunerazione delle funzioni non può in ogni caso superare il 30% del limite di remunerazione assegnato ». Per il resto, lo stesso Legislatore ha affidato alle Regioni la definizione delle predette funzioni, nell’ambito delle attivit à che rispondono ad alcune caratteristiche generali. L’esame delle caratteristiche generali di cui all’indicato comma 2 – lettere a ), b ), c ), d ), e ), f ) e g ) – mette in luce come il fine assegnato allo strumento remunerativo in questione sia quello di integrare il regime delle remunerazioni a tariffa attraverso il riconoscimento di un beneficio economico ulteriore, benché basato sul costo standard ex art. 8 sexies , comma 1, d.lgs. citato.
È di tutta evidenza, allora, che si tratta di un beneficio che, intervenendo in ambiti in cui vengono erogate prestazioni già remunerate in base a tariffe predefinite, assume la natura RAGIONE_SOCIALE sovvenzione pubblica (non certo quella di corrispettivo contrattuale), per la quale la legge regionale ha prefigurato un potere RAGIONE_SOCIALE Giunta ampiamente discrezionale nel quantum non prefissando né l’entità RAGIONE_SOCIALE somma da erogare né i presupposti dell’erogabilità.

Tale ampia discrezionalità non può, evidentemente, comportare che le somme a tale titolo erogate prendano strade diverse da quelle proprie cui la sovvenzione pubblica è preordinata.

Così non rileva che le prestazioni (tariffate o non tariffabili) siano state effettivamente rese atteso che l’importo dei finanziamenti in concreto ricevuto

era calibrato in riferimento ad una sopravvalutazione -o sovracompensazione -delle prestazioni con gli importi eccedenti utilizzati per alimentare il sistema corruttivo.

Ed era l’intero importo (e non solo quello utilizzabile/utilizzato per le prestazioni) ad essere destinato ad una funzione pubblica ed invece, nella prospettazione RAGIONE_SOCIALE ProRAGIONE_SOCIALE, disperso nel pagamento delle tangenti (senza, dunque, che possa essere configurabile una acquisizione di tale importo eccedente al patrimonio privato dell’ente).

Le suddette sovvenzioni pubbliche non perdono la loro caratteristica una volta entrate nel patrimonio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE restando evidentemente vincolate nella destinazione alla funzione per la quale sono state erogate.

Anche la quarta questione relativa alla dedotta violazione del principio del ne bis in idem (sia quanto all’intervenuta sentenza penale ex art. 444 cod. proc. pen. ed alla disposta confisca dei beni sia quanto al giudizio civile concluso con transazione) è questione interna alla giurisdizione contabile.

Deve infatti escludersi l’ammissibilità del rico rso per cassazione ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ., avverso le decisioni RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, per violazione del ne bis in idem , risolvendosi tale vizio in un error in iudicando , sui limiti interni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE proponibilità o proseguibilità RAGIONE_SOCIALE domanda (Cass., Sez. Un., 19 febbraio 2019, n. 4883; Cass., Sez. Un., 6 luglio 2021, n. 19027; Cass., Sez. Un., 15 febbraio 2022, n. 4871).

Costituisce principio consolidato (cfr. Cass., Sez. Un., 1° ottobre 2021, n. 26738), quello secondo cui deve ravvisarsi la reciproca autonomia e quindi l’ammissibilità del concorso delle azioni di responsabilità ordinaria e contabile, anche quando trovino causa nei medesimi fatti materiali e perfino ove le prime siano direttamente intentate dalle singole amministrazioni coinvolte. Infatti (Cass. Sez. Un., 19 febbraio 2019, n. 4883, cit. ), l’azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario restano reciprocamente indipendenti, anche quando investano i medesimi fatti materiali, essendo la prima volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione ed al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria, e la seconda, invece, al pieno ristoro del danno,
con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare RAGIONE_SOCIALE parte attrice (conf. Cass., Sez. Un., 10 aprile 2019, n. 10019).

Ne deriva che le eventuali interferenze tra i due giudizi integrano una questione, non di giurisdizione, ma di proponibilità dell’azione di responsabilità innanzi al giudice contabile, da far valere peraltro dinanzi al giudice successivamente adito (Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2022, n. 5978; Cass., Sez. Un., 23 novembre 2021, n. 36205; Cass., Sez. Un., 4 giugno 2021, n. 15570; in precedenza, nello stesso senso, tra le altre: Cass., Sez. Un., 10 settembre 2013, n. 20701; Cass., Sez. Un., 2 dicembre 2013, n. 26935; in motivazione, Cass., Sez, Un., 17 aprile 2014, n. 8927; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2014, n. 26659).
Poiché quindi l’eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’az ione di responsabilità ove anche fatta valere davanti alla Corte dei conti, non può mai dar luogo ad una questione di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 28 novembre 2013, n. 26582; Cass., Sez. Un., 16 dicembre 2019, n. 33092) e ciò in quanto la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti non può ritenersi sostitutiva dei normali rimedi derivanti dai singoli rapporti intercorrenti tra l’amministrazione e i soggetti danneggianti (Cass., Sez. Un., 19 maggio 2016, n. 10323, in motivazione).
Quanto, poi, alla sentenza penale che ha applicato la misura di sicurezza RAGIONE_SOCIALE confisca, non vale invocare gli artt. 4, prot. 7 CEDU e 50 CDFUE dovendosi ricordare che la stessa giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte europea dei diritti dell’Uomo esclude l’equiparazione tra la responsabilità conta bile e quella penale. Nella decisione del 13 maggio 2014, Rigolio c. Italia (ric. 20148/2009), la Corte europea dei diritti dell’uomo ha escluso l’applicabilità del divieto di doppia incriminazione (previsto nell’art. 4 del protocollo n. 7 integrativo dell a CEDU) al caso del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti italiana. Ed è appena il caso di ricordare che, in questa generale prospettiva, la violazione del ne bis in idem è stata esclusa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo anche e proprio con riguardo alla natura del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, essendosi constatato che detto giudizio non attiene a un’accusa penale, ai sensi
dell’art. 6 RAGIONE_SOCIALE Convenzione (par. 38 e 46), essendo destinato a concludersi, ove fondato, con la condanna (al pagamento di una somma) avente natura di risarcimento e non di pena (v. Cass., Sez. Un., 27 ottobre 2020, n. 23596; Cass., Sez. Un., 27 agosto 2019, n. 21742).

La diversità di funzione e di presupposti delle due azioni (civile o penale rispetto a quella contabile) esclude così che possa prospettarsi una violazione del principio del ne bis in idem , anche alla stregua RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte EDU a mente RAGIONE_SOCIALE quale il principio deve ritenersi violato solo ove l’ordinamento assoggetti la medesima condotta ad una pluralità di giudizi di responsabilità distinti unicamente sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE sanzione e non anche quanto ai relativi presupposti (cfr. Corte EDU 4 marzo 2014, COGNOME e altri c. Italia, ric. 18640/2010 ed altri riuniti).
Peraltro, la questione risulta prospettata sulla base dell’erronea convinzione che la applicazione RAGIONE_SOCIALE confisca in sede penale faccia di per sé sola venire meno la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, potendosi solo predicare l’esistenza di un obbligo di tenere conto RAGIONE_SOCIALE esistenza RAGIONE_SOCIALE pronuncia intervenuta in sede penale e di trarre, rispetto ad una domanda che certamente rientra nella giurisdizione contabile, le conseguenze relative in ordine al tipo di pronuncia da adottare; ma ciò, con ogni evidenza, supera i limiti del controllo sulla giurisdizione devoluto a questa Corte Suprema.
12. Quanto, infine, agli ulteriori rilievi prospettati dal COGNOME al punto sub 4.1. che precede si osserva che non ha formato oggetto di specifica censura il passaggio motivazionale RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti nel quale all’affermazione dell’esistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è fatta conseguire l’estensione di tale giurisdizione anche nei confronti di NOME COGNOME (oltre che del COGNOME) in quanto soggetto che aveva agito nella qualità di ‘organo’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
Né può ritenersi che la Corte dei conti abbia invaso la sfera del legislatore ‘creando’ una nuova figura di responsabilità sanzionatoria inesistente, essend osi limitata ad accertare l’esistenza di un danno erariale meritevole di risarcimento nell’ambito RAGIONE_SOCIALE clausola generale di cui all’art. 52 del r.d. n. 1214/1934.

Neppure può discutersi di ingerenza indebita del Giudice contabile nelle attribuzioni RAGIONE_SOCIALE PRAGIONE_SOCIALEA. atteso che la Corte dei conti ha dato atto RAGIONE_SOCIALE legittimità

delle deliberazioni di Giunta Regionale di determinazione sia delle risorse disponibili sia dei criteri di erogazione, in quanto esercizio di discrezionalità (che trovava la propria ragion d’essere nell’essenza e nella finalità stessa RAGIONE_SOCIALE remunerazione delle funzioni non tariffabili così come concepita) e tuttavia ritenuto che anche da un atto in sé legittimo possono derivare conseguenze dannose, fonte di responsabilità amministrativa. Così ha dedotto elementi costitutivi di detta responsabilità proprio da quella discrezionalità e dal complessivo contesto dell’attività precedente e susseguente all’adozione degli atti, senza alcuna ingerenza nell’ambito proprio RAGIONE_SOCIALE PRAGIONE_SOCIALE.
Da tanto consegue che il ricorso principale e quelli incidentali vanno rigettati.

In ragione RAGIONE_SOCIALE qualità di parte solo in senso formale del ProRAGIONE_SOCIALEtore Generale presso la Corte dei conti non vi è luogo a provvedere sulle spese processuali (tra le altre, Cass., Sez. Un., nn. 26995/2016; 11139/2017; 4879/2017).

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALE legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, RAGIONE_SOCIALE ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dai ricorrenti (principale e incidentali).

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso principale e i ricorsi incidentali.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del RAGIONE_SOCIALE principale e dei ricorrenti incidentali, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per i ricorsi principale e incidentali, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’11 ottobre 2022.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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