Giurisdizione Corte dei Conti: No su Consorzi Bonifica

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno escluso la giurisdizione della Corte dei Conti per i giudizi di conto nei confronti degli agenti contabili dei consorzi di bonifica. La decisione si fonda sulla natura di enti pubblici economici di tali consorzi, che operano con logiche imprenditoriali e privatistiche, rendendo inapplicabili le regole della contabilità pubblica in assenza di una specifica previsione di legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Corte dei Conti sui Consorzi di Bonifica: La Cassazione Fa Chiarezza

La questione della giurisdizione della Corte dei Conti sugli enti che operano al confine tra pubblico e privato è un tema ricorrente e di grande importanza. Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono intervenute per chiarire se gli agenti contabili dei consorzi di bonifica siano soggetti al cosiddetto ‘giudizio di conto’. La risposta, in linea con un orientamento consolidato, è negativa e si fonda sulla specifica natura giuridica di tali enti.

I Fatti del Caso: Un Agente Contabile e un Dubbio di Competenza

Il caso nasce dal ricorso di un agente contabile di un Consorzio di Bonifica delle Marche. A seguito di alcune irregolarità emerse nel suo operato, era stato avviato un procedimento contabile davanti alla sezione regionale della Corte dei Conti. L’agente, ritenendo che tale organo non avesse il potere di giudicarlo, ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, portando la questione direttamente all’attenzione delle Sezioni Unite della Cassazione. Il quesito fondamentale era: un consorzio di bonifica, pur perseguendo scopi pubblici, è equiparabile a una pubblica amministrazione tradizionale ai fini della responsabilità contabile?

La Questione sulla Giurisdizione Corte dei Conti

Il nodo del contendere ruota attorno alla natura dei consorzi di bonifica. Essi sono definiti dalla legge come ‘enti pubblici economici’. Questa qualificazione non è meramente formale, ma ha conseguenze sostanziali. Significa che, pur essendo enti pubblici, svolgono attività a carattere economico-imprenditoriale e operano secondo logiche e strumenti di diritto privato.

Di conseguenza, la loro gestione finanziaria non è automaticamente soggetta alle rigide regole della contabilità pubblica che si applicano, ad esempio, a un Comune o a un Ministero. La giurisdizione della Corte dei Conti per il giudizio di conto presuppone il ‘maneggio di denaro pubblico’ nel senso più stretto del termine. Il ricorrente sosteneva che, data la natura privatistica dell’attività del consorzio, questa condizione non fosse soddisfatta.

Le Motivazioni della Cassazione: La Natura degli Enti Pubblici Economici

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi del ricorrente, dichiarando il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti. La Corte ha ribadito un principio fondamentale: la giurisdizione non può essere creata da un regolamento interno di un ente, ma deve trovare il suo fondamento in una specifica norma di legge. Nel caso dei consorzi di bonifica, manca una disposizione legislativa che li sottoponga esplicitamente al giudizio di conto.

Il ragionamento della Corte si basa sui seguenti punti chiave:

1. Natura Giuridica: I consorzi di bonifica sono enti pubblici economici. La loro attività, sebbene di interesse generale, è di tipo imprenditoriale e privatistico.
2. Assenza di ‘Maneggio di Denaro Pubblico’: Nonostante i contributi versati ai consorzi abbiano natura tributaria, la gestione di tali fondi non si configura come ‘maneggio di denaro pubblico’ secondo i canoni della contabilità di Stato. Questo perché l’attività del consorzio è assimilabile a quella di un’impresa.
3. Distinzione con la Responsabilità per Danno Erariale: La Corte chiarisce un aspetto cruciale. L’esclusione dal giudizio di conto non significa che gli amministratori e i dipendenti dei consorzi godano di immunità. Essi restano pienamente soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti per le azioni di responsabilità per danno erariale, qualora con la loro condotta causino un pregiudizio economico all’ente.

In sostanza, una cosa è dover rendere conto periodicamente della propria gestione finanziaria (giudizio di conto), un’altra è rispondere di un danno specifico causato all’erario.

Le Conclusioni: Quali Implicazioni Pratiche?

La decisione riafferma che la giurisdizione speciale della Corte dei Conti in materia di conti giudiziali è un’eccezione che richiede una base normativa esplicita. In assenza di tale previsione, la competenza per le controversie relative alla gestione contabile degli agenti dei consorzi di bonifica spetta al giudice ordinario. Questa ordinanza consolida la distinzione tra enti pubblici tradizionali ed enti pubblici economici, sottolineando come questi ultimi operino in un regime giuridico ibrido, dove le regole del diritto privato prevalgono per quanto riguarda la gestione, pur rimanendo ferma la responsabilità per danno erariale di fronte alla magistratura contabile.

La Corte dei Conti ha giurisdizione per il giudizio di conto sugli agenti contabili dei consorzi di bonifica?
No, le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che la Corte dei Conti non ha giurisdizione per il giudizio di conto in questi casi, spettando tale competenza al giudice ordinario.

Perché un consorzio di bonifica non è soggetto al giudizio di conto della Corte dei Conti?
Perché i consorzi di bonifica sono qualificati come ‘enti pubblici economici’, che svolgono un’attività di tipo imprenditoriale e privatistico. La loro gestione non è assimilabile a quella delle pubbliche amministrazioni tradizionali e manca una specifica norma di legge che li sottoponga a tale forma di controllo.

L’agente di un consorzio di bonifica può essere chiamato a rispondere per danno erariale davanti alla Corte dei Conti?
Sì. La decisione chiarisce che l’esclusione riguarda solo il ‘giudizio di conto’. Gli amministratori e dipendenti dei consorzi restano soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti per le azioni di responsabilità per danno erariale, qualora causino un danno economico all’ente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 17489 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 17489 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 29/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12183/2024 R.G. proposto da :

COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliato in INDIRIZZO domicilio digitale presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

PROCURA REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLE MARCHE, domiciliata presso la Procura Generale della Corte dei Conti in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente-

Per il regolamento di giurisdizione depositato il 10/07/2024 nel giudizio pendente avanti alla CORTE DEI CONTI ANCONA n. 23560. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/03/2025 dal

Consigliere NOME COGNOME

Viste le conclusioni del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione in persona del dott. NOME COGNOME

Fatti di causa.

§ 1. NOME COGNOME propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ex artt. 41 cod.proc.civ. e 16 d.lgs. n. 174/16 (C.g.c.), con riguardo al giudizio di conto n. 23560 RG nei suoi confronti introdotto – quale agente contabile del Consorzio di Bonifica delle Marche, ed a seguito di segnalazione di irregolarità n. 56/2024 su conto giudiziale n. 56416 -dal Presidente della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti con decreto 7.2.2024 (citazione per l’udienza collegiale del 10.7.2024, ex art. 147, comma 2, C.g.c.).
Premesso che, secondo i rilievi, sarebbero emerse « criticità che impediscono di dichiarare regolare il conto e procedere al discarico conto, con conseguente addebito all’economo per complessivi € 824,02 (…) », osserva il COGNOME che:

la Corte dei Conti non ha giurisdizione nei confronti di un dipendente del consorzio di bonifica, stante la natura dei consorzi e l’assenza in essi, nonostante la natura tributaria dei contributi percepiti, di maneggio di denaro pubblico (v. Cass.SSUU n. 1548/17);

in base all’art. 59 R.D. n.215/1933, i consorzi di bonifica sono enti pubblici economici che svolgono attività a carattere privatistico ed a contenuto economico-imprenditoriale, né essi sono contemplati, ‘ nel campo di applicazione delle norme sulla responsabilità contabile dei tesorieri e agenti ‘, dal d.lgs. n. 267/200 (Tuel) ovvero da altra disciplina di settore;

per quanto il Regolamento di contabilità del Consorzio di Bonifica delle Marche faccia in effetti richiamo all’obbligo dell’agente contabile di rendere il conto giudiziale della gestione per la successiva trasmissione alla Corte dei Conti (art.29 co. 1 Delibera CdA n. 357/2022, secondo cui: «1. È compito dell’agente contabile rendere al responsabile del procedimento, con cadenza annuale, il conto giudiziale in ordine alla propria gestione, per la successiva trasmissione alla Corte dei conti. L’obbligatorietà della verifica da parte della Corte dei conti nasce dalla necessità di tutelare i diritti patrimoniali indisponibili della collettività e dal principio generale dell’ordinamento in forza del quale chi gestisce denaro non proprio deve rendere il conto del proprio operato al titolare della gestione stessa. Il conto giudiziale nel consorzio è analogo a quello vigente per gli enti locali, con l’unica differenza che nel caso degli enti pubblici economici la documentazione giustificativa della gestione non deve essere trasmessa in allegato al conto, se non espressamente richiesto dalla stessa Corte dei conti. Oggetto dell’accertamento ad opera della Corte dei conti è la correttezza e la regolarità della gestione del denaro e dei beni di proprietà del consorzio pubblica da parte dell’agente contabile. Il conto giudiziale è, dunque, il documento contabile che dà evidenza della gestione contabile al fine di determinare la sfera di responsabilità dell’agente contabile, responsabilità che è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave »), un semplice regolamento interno non potrebbe fondare la giurisdizione contabile sostituendosi alla legge, che tale giurisdizione non prevede.
§ 2. Il Procuratore Generale contabile ha depositato queste conclusioni: ‘ dichiarare il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti

a pronunciarsi limitatamente al giudizio di conto ai sensi dell’art. 145 c.g.c. con riguardo al conto n. 56416 reso per l’anno 2022 dal sig. COGNOME NOME in qualità di agente contabile del Consorzio di bonifica delle Marche’.

Osserva che:

il ricorso è inammissibile o improcedibile, dal momento che ‘ non sussiste alcun provvedimento giurisdizionale con il quale sia stata ‘intimata’ dalla Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per le Marche, la ‘resa del conto’ al sig. COGNOME NOME nella qualità di agente contabile del Consorzio di bonifica delle Marche per l’anno 2022 (che, si ripete, ha provveduto spontaneamente al deposito del conto in questione) né tanto meno per il conto in esame sussiste alcun previo ricorso per resa di conto presentato dalla Procura contabile ‘, sicchè il ricorso sarebbe ‘ diretto a ottenere una pronuncia che dichiari il difetto della giurisdizione contabile su un provvedimento di resa di conto che non esiste ‘ ;
nel merito, fa difetto la giurisdizione della Corte dei Conti, stante la natura giuridica dei consorzi, la loro disciplina normativa primaria e l’assenza di disposizioni di legge fondanti tale giurisdizione, in modo tale che: ‘ gli amministratori non sono agenti contabili non essendovi ‘maneggio di denaro pubblico’, sicché non sono sottoposti al giudizio di conto; però, in quanto gestiscono enti pubblici economici, sono soggetti alla giurisdizione della Corte di conti in materia di danno erariale’ (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’Appello per la Regione Siciliana, n. 103/2022; cfr. anche Corte dei conti, Sezione giurisdizionale FriuliVenezia Giulia n. 165/2021)’;
manca, segnatamente, una previsione, (non rinvenibile neppure nella legge regionale istitutiva del Consorzio stesso) che

disponga l’obbligo di resa del conto giudiziale e, quindi, il successivo giudizio di conto; mentre l’assenza di maneggio di denaro pubblico deriva dalla natura non pubblica dei fondi gestiti dal Consorzio, attesa la natura economico/imprenditoriale di detti enti;

in definitiva, sarebbe ‘ indubbia la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti nelle azioni di responsabilità erariale promosse nei confronti degli amministratori e dei dipendenti dei Consorzi di bonifica; invece, con riguardo ai giudizi di conto, si ritiene che il caso in esame potrebbe rientrare nelle fattispecie già valutate dalla Corte di Cassazione e dalla giurisprudenza contabile, secondo il cui orientamento, ad oggi, ancora non sussisterebbe la giurisdizione contabile ‘.
§ 3. Il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, con conclusioni 3 marzo 2025, ha chiesto dichiararsi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, in applicazione di quanto in materia già stabilito da queste Sezioni Unite.

Ragioni della decisione .

§ 4. L’eccezione di inammissibilità o improcedibilità del ricorso, opposta dal Procuratore Contabile, non può trovare accoglimento.

In base all’art. 16 C.g.c., il regolamento preventivo di giurisdizione di cui agli artt.41 e 367 cod.proc.civ. è ammesso anche nel giudizio avanti alle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti.

Se è vero che il presente caso è reso peculiare dal fatto che non vi è stata qui formale promozione del giudizio per la resa del conto su iniziativa del Pubblico Ministero ex artt. 141 C.g.c., bensì presentazione spontanea del conto (previa sua parificazione con delibera consortile n. 567/23) da parte dello stesso COGNOME, altrettanto indubbio è che da ciò sia comunque scaturita, come sopra evidenziato, una citazione a giudizio con fissazione dell’udienza

collegiale di discussione, ex artt. 147 co. 2^ C.g.c., avanti alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti Regione Marche, il che appare elemento di per sé necessario e sufficiente a fondare il presupposto processuale del regolamento preventivo ex art. 16 cit. (nel senso della natura giurisdizionale del giudizio di conto ebbe ad esprimersi già C.Cost. sent. n. 110/1970). Tanto più che l’istante non contesta (né, in questa sede, potrebbe farlo, spettando in ipotesi la relativa delibazione al giudice appunto designato come avente giurisdizione sul processo così avviato) la ritualità di una siffatta introduzione del giudizio di conto nei suoi confronti, quanto proprio la sussistenza di ‘materia contabile’ devolvibile alla Corte dei Conti. Rileva d’altra parte quanto stabilito dall’art.140 co. 3^ C.g.c., secondo cui il deposito del conto produce di per sé l’effetto tipico di costituire in giudizio l’agente dell’amministrazione.
§ 5.1 L’istanza di regolamento preventivo va decisa nel senso della insussistenza di giurisdizione in capo al giudice contabile.

Va intanto osservato come l’esistenza di una previsione consortile interna di effettivo assoggettamento del conto di gestione al controllo della Corte dei Conti non è dirimente ai presenti fini, dal momento che il riparto di giurisdizione tra giudice contabile e giudice ordinario (poichè in ciò si sostanzia la questione) deve evidentemente muovere da una specifica disciplina di legge, a sua volta radicata nell’art. 103 Cost., così da sfuggire alla disponibilità delle parti, seppure manifestata in forma normativa. Da qui, dunque, l’ininfluenza ai fini di causa del su riportato art. 29 del Regolamento di contabilità interna, disposizione in base alla quale il COGNOME si è risolto a presentare il conto alla Corte dei Conti, e tuttavia disapplicabile proprio là dove miri a ‘fondare’ una giurisdizione non altrimenti prevista dalla legge ed estranea alla materia della contabilità pubblica.
Il problema si sposta dunque sul piano legislativo, considerato che l’art. 137 C.g.c., nel delineare l’ambito del giudizio di conto ‘ degli agenti contabili dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni’ , fa appunto richiamo a ‘ quanto previsto a termini di legge’ . Così come richiamo ai casi previsti dalla legge e da questa interposti, anche quanto a devoluzione a controllo delle materie assoggettate alle regole generali della contabilità pubblica, viene fatto dall’art. 172 lett.d) C.g.c. nelle ipotesi in cui il giudizio contabile venga residualmente attivato ‘ su altri giudizi ad istanza di parte’.
Non è poi inutile evidenziare come del tutto estranei alla questione in esame siano i presupposti della giurisdizione contabile in materia, non già di giudizio di conto e di resa del conto, bensì di responsabilità amministrativa ex artt. 51 segg. C.g.c.; responsabilità amministrativa che certamente può in linea generale attingere, avanti alla Corte dei Conti, anche gli esponenti del Consorzio qualora sia ad essi ascrivibile -senza che ciò comporti la necessità della previa proposizione nei loro confronti di un giudizio di conto -un danno erariale occorso nella gestione della cosa pubblica. Il che rende a loro volta ininfluenti, ai presenti fini, i criteri interpretativi con i quali questa Corte ha nel tempo effettivamente ampliato le nozioni di agente contabile, di maneggio di denaro pubblico e di relazione di servizio con l’ente pubblico posti a base della (ben diversa) azione di danno.
§ 5.2 Ciò posto, non vi sono ragioni per discostarsi dal già da tempo delineato indirizzo di queste Sezioni Unite (v.sent. n. 456/91), secondo cui: ‘n ei confronti dei consorzi di bonifica, i quali hanno natura di enti pubblici economici, perché svolgono attività di tipo imprenditoriale (non esclusa dalla equiparabilità dei contributi consortili ai tributi erariali, limitata ad alcuni aspetti, quale quello dell’esazione), ed altresì nei confronti dei loro tesorieri, deve essere negata la competenza giurisdizionale della Corte dei Conti, in tema di
verificazione dei rendiconti consuntivi, in considerazione della mancanza di un’espressa previsione normativa, della irrilevanza, al fine indicato, dell’assoggettamento di detti consorzi a controllo amministrativo, e, inoltre, della non assimilabilità dei consorzi medesimi, anche nella disciplina della contabilità generale dello Stato introdotta dalla legge 5 agosto 1978 n. 468, ai consorzi fra enti locali territoriali’.

Si tratta di orientamento successivamente ribadito da Cass.SSUU n. 1548/17 (pronunciatasi in giudizio di resa del conto attivato dal PM nei confronti di esponenti di Consorzio di bonifica della Regione Toscana), il cui ragionamento può essere così ripercorso nei suoi tratti essenziali: – pur perseguendo finalità di ordine generale, i consorzi di bonifica (qualificati come persone giuridiche pubbliche tanto dall’art. 59 r.d. n.215/1933 sulla bonifica integrale, quanto dall’art. 862 cod.civ.) svolgono un’ attività tipicamente economicoimprenditoriale di carattere privatistico, dovendo quindi essere classificati (anche quanto ad attribuzione al giudice ordinario della giurisdizione sui rapporti di lavoro) fra gli enti pubblici economici; per questi ultimi va affermata, dopo la legge n. 20/1994, la sottoposizione a giudizio di responsabilità amministrativa avanti alla Corte dei Conti, con esclusione però della responsabilità contabile, non sussistendo i presupposti per la loro sottoposizione alle regole della contabilità pubblica; – pur in considerazione della obbligatorietà ex lege della loro costituzione e della partecipazione ad essi dei proprietari fondiari inclusi nel perimetro di contribuenza, nonché della natura tributaria dei contributi da essi percepiti dai privati, in capo ai Consorzi ‘ non si rivela configurabile un’attività di ‘maneggio’ di fondi riportabili ad una pubblica amministrazione, in ragione della richiamata natura economico/imprenditoriale di detti enti consortili’ ; -in particolare, ‘ né la destinazione dei contributi alla realizzazione
delle opere di bonifica ed il mezzo contrattuale dell’appalto pubblico, eventualmente adoperato per il raggiungimento di detto fine, appaiono elementi sufficienti a determinare il carattere di diretta pertinenza di una pubblica amministrazione dei fondi ‘maneggiati’ dai soggetti responsabili dei consorzi, con conseguente insussistenza dell’obbligo di rendicontazione ‘; – pur avendo essi competenza operativa circoscritta ad un determinato territorio, non è analogicamente estendibile ai Consorzi di bonifica l’assoggettamento al controllo annuale da parte della Corte dei Conti invece espressamente stabilito per gli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/00 (Tuel), artt. 148 segg., né sono essi equiparabili alla ben diversa tipologia degli enti pubblici propria dei consorzi tra enti locali di cui all’art. 31 Tuel.
Si tratta di principi valevoli anche per lo specifico caso del Consorzio di bonifica della Regione Marche, assoggettato al disposto di cui all’art. 5 LR costitutiva n. 13/2013 , secondo cui: ‘ 1. Il consorzio di bonifica delle Marche, di seguito denominato ‘consorzio’, è ente pubblico economico di natura associativa dotato di autonomia statutaria, funzionale e contabile, che opera secondo criteri di efficienza, efficacia, economicità ed equilibrio di bilancio. 2. Il consorzio è soggetto alla vigilanza della Regione, secondo quanto previsto dalla legge regionale 18 maggio 2004, n. 13 ‘.
Fermo quindi restando che la Corte dei Conti è il giudice naturale della contabilità pubblica e che la giurisdizione contabile, ‘ ha natura tendenzialmente generale, dotata di propria vis expansiva in difetto di espresse limitazioni legislative, in materia di contabilità pubblica ‘ (Cass.SSUU n. 6443/25; n. 22810/22; n. 21546/17), all’affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti osta proprio quanto già stabilito nei precedenti sopra riportati di questa Corte (recepiti anche dalle pronunce della Corte dei Conti riportate dal PG contabile) in
ordine alla natura dei consorzi di bonifica ed alla loro mancata soggezione alle regole generali della contabilità pubblica.

§ 6. Va dunque affermato che la Corte dei Conti non ha giurisdizione nel giudizio in oggetto (conto giudiziale n. 56416 su relazione di irregolarità n. 56/2024), spettando tale giurisdizione al giudice ordinario.

Nulla si provvede sulle spese, attesa la veste di parte solo in senso formale del Procuratore Generale presso la Corte dei Conti (Cass.SSUU n. 5589/20).

P.Q.M.

La Corte

-dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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