Giurisdizione Corte dei Conti: no per mancati canoni

Una società, concessionaria per l’estrazione di marmo, è stata citata in giudizio dalla Procura della Corte dei Conti per il mancato pagamento di canoni e tasse. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, affermando che la controversia ha natura contrattuale e non deriva da un “rapporto di servizio”. Il mancato pagamento dei corrispettivi costituisce un inadempimento contrattuale che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, distinguendo nettamente la posizione del concessionario da quella di un agente della pubblica amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Corte dei Conti: quando il concessionario è solo una controparte contrattuale

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha tracciato una linea netta sulla giurisdizione della Corte dei Conti in relazione ai danni patrimoniali subiti da un ente pubblico a causa dell’inadempimento di un concessionario privato. Il caso, relativo al mancato pagamento di canoni per l’estrazione di marmo, ha offerto l’occasione per chiarire la differenza fondamentale tra un vero e proprio “rapporto di servizio” e un semplice rapporto contrattuale. La Suprema Corte ha concluso che il mancato versamento di un corrispettivo è una questione di inadempimento contrattuale, di competenza del giudice ordinario, e non un danno erariale da perseguire in sede contabile.

I Fatti del Caso: Concessionario e Canoni non Pagati

Una società titolare di una concessione per l’estrazione di marmo da una cava di proprietà di un ente locale veniva citata in giudizio dalla Procura Regionale della Corte dei Conti. L’accusa era di aver causato un danno patrimoniale al Comune per quasi 260.000 euro. Tale danno derivava dall’omesso versamento del canone comunale e della tassa sul trasporto dei marmi. La Procura sosteneva che la società avesse estratto quantitativi di marmo superiori a quelli autorizzati e in aree non coperte dalla concessione.

Il giudice di primo grado della Corte dei Conti aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo la questione di natura privatistica e contrattuale. Tuttavia, la Sezione Centrale d’Appello della stessa Corte aveva ribaltato la decisione, affermando la sussistenza della giurisdizione contabile sulla base di un presunto “rapporto di servizio” tra la società e l’ente locale, dato che l’attività riguardava la gestione di un bene pubblico appartenente al patrimonio indisponibile.

La Questione sulla Giurisdizione della Corte dei Conti

Il nodo cruciale della vicenda, giunto all’attenzione delle Sezioni Unite della Cassazione, era stabilire se il rapporto tra l’ente pubblico concedente e la società concessionaria potesse essere qualificato come “rapporto di servizio”.

Un rapporto di servizio si configura quando un soggetto privato, pur esterno alla Pubblica Amministrazione, viene investito dello svolgimento di attività di interesse pubblico, inserendosi funzionalmente nell’apparato organizzativo dell’ente. In tal caso, eventuali danni causati nell’esercizio di tali funzioni ricadono sotto la giurisdizione della Corte dei Conti.

Al contrario, se il privato agisce come mera “controparte contrattuale”, perseguendo un proprio interesse imprenditoriale e limitandosi a versare un corrispettivo per l’utilizzo di un bene pubblico, l’eventuale inadempimento delle obbligazioni pecuniarie genera una controversia di natura civilistica, da risolvere davanti al giudice ordinario.

La Decisione della Cassazione: le motivazioni

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso della società, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice contabile. La Corte ha chiarito che l’azione risarcitoria richiesta dal Procuratore non derivava dalla violazione di obblighi legati a funzioni pubbliche svolte dalla società come “agente dell’amministrazione pubblica”, bensì dal semplice inadempimento di obbligazioni pecuniarie poste a suo carico come “controparte contrattuale”.

La Suprema Corte ha sottolineato che le prestazioni richieste (pagamento del canone e della tassa) non sono correlate a un rapporto di servizio, ma rappresentano il corrispettivo, di natura sinallagmatica, per il diritto di sfruttare economicamente un bene pubblico. L’impresa privata, in questo contesto, agisce in modo non coercitivo, svolgendo una propria attività economica, seppur regolamentata.

Di conseguenza, la controversia discende dall’inadempimento di obbligazioni contrattuali e deve essere risolta dal giudice ordinario, che è l’autorità competente a giudicare sui rapporti di dare/avere tra le parti. L’azione del Procuratore contabile è stata quindi ritenuta impropria, poiché il danno lamentato non scaturiva dall’esercizio deviato di una funzione pubblica delegata, ma da una classica violazione contrattuale.

Le conclusioni

Questa ordinanza delle Sezioni Unite consolida un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione: non è sufficiente che vi sia un danno per le casse di un ente pubblico (danno erariale) per radicare automaticamente la competenza della Corte dei Conti. È necessario, invece, che tale danno sia prodotto da un soggetto inserito, anche solo funzionalmente, nell’organizzazione amministrativa tramite un “rapporto di servizio”.

Per le imprese che operano in regime di concessione, questa decisione rappresenta un’importante garanzia. Le controversie relative al pagamento dei canoni o di altri corrispettivi contrattuali saranno gestite nell’ambito della giurisdizione civile, con le tutele e le procedure proprie del diritto privato, senza essere attratte nella sfera della responsabilità amministrativo-contabile, che persegue logiche e finalità differenti.

Quando un’impresa concessionaria di un bene pubblico non paga i canoni dovuti, quale giudice è competente a decidere la controversia?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza spetta al giudice ordinario (civile). Il mancato pagamento del canone è considerato un inadempimento di un’obbligazione contrattuale e non una violazione legata a un rapporto di servizio con la Pubblica Amministrazione.

Cosa si intende per “rapporto di servizio” e perché in questo caso è stato escluso?
Il “rapporto di servizio” si verifica quando un soggetto privato svolge funzioni pubbliche, inserendosi nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione. In questo caso è stato escluso perché la società concessionaria agiva nel proprio interesse imprenditoriale, e l’obbligo di pagare un canone era semplicemente il corrispettivo per lo sfruttamento economico del bene, non l’esercizio di una funzione pubblica.

Un danno economico a un ente pubblico (danno erariale) implica sempre la giurisdizione della Corte dei Conti?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la giurisdizione della Corte dei Conti non dipende solo dall’esistenza di un danno patrimoniale per un ente pubblico, ma dalla natura del rapporto tra chi ha causato il danno e l’ente stesso. Se il rapporto è puramente contrattuale, la giurisdizione rimane del giudice ordinario, anche se il danno è erariale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19452 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 19452 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 15/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso 15961-2023 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME nella qualità di legale rappresentante pro tempore della RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME ed NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO;

– controricorrente –

Oggetto

RIC. CONTRO DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 26/03/2024

nonchè contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA TOSCANA;

– intimata – avverso la sentenza n. 197/2023 della CORTE DEI CONTI – I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO ROMA, depositata il 12/05/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

Con sentenza 12 maggio 2023, la Sezione Giurisdizionale Centrale d’appello della Corte dei conti ha dichiarato la giurisdizione contabile e rimesso gli atti al primo giudice per la prosecuzione del giudizio: così riformando la sentenza della Sezione Giurisdizionale presso la Regione Toscana, impugnata dal Procuratore regionale presso di essa, che aveva declinato la propria giurisdizione in favore di quella del Giudice civile.

Ed infatti, il Procuratore regionale aveva richiesto la condanna risarcitoria di RAGIONE_SOCIALE e del suo legale rappresentante NOME COGNOME in proprio per il danno arrecato al Comune di Massa, determinato nella somma di € 259.683,80, sulla base dell’omesso versamento del canone comunale e della tassa sul trasporto dei COGNOME (dovuti in seguito alla ravvisata sottrazione di parte di quantitativi di pregiato marmo bianco estratti all’interno dell’area del Parco regionale delle Alpi Apuane, in violazione della concessione di autorizzazione della società all’estrazione di blocchi e scaglie di marmo dalla cava ivi sita, in località Forno nel bacino COGNOMEfero
del Comune), sul presupposto di sussistenza di un rapporto di servizio tra la società e l’ente locale, conseguente alla sottoscrizione di un atto concessorio-autorizzativo relativo a un bene pubblico. Esso poi aveva contestato alla società l’estrazione di marmo in misura superiore a quanto autorizzato e anche in aree non autorizzate: così cagionando un consistente pregiudizio patrimoniale dolosamente occultato, scoperto in esito ad un sopralluogo del personale del Parco regionale e del Settore Cave del Comune di Massa, che avevano accertato l’esistenza di lavorazioni in sotterraneo difformi dal nulla osta rilasciato.
1.1. Il primo giudice aveva, tuttavia, escluso la giurisdizione contabile non tanto, come eccepito dalle parti private, in virtù del carattere lucrativo dell’impresa concessionaria, quanto piuttosto dell’elemento decisivo della posta economica azionata dalla Procura regionale, riguardante il mancato versamento del canone sul marmo e della tassa sul suo trasporto: prestazioni di prevalente carattere privatistico e sinallagmatico, rese in dipendenza del complesso regime giuridico regolante la titolarità dei diritti di estrazione dalle cave apuane, risalente alla legislazione estense pre-unitaria, poi confluita nel R.D. 29 luglio 1927, n. 1443 e nell’articolo 27 della legge regionale 14 aprile 2015, n. 35.
La Sezione Giurisdizionale Centrale d’appello ha invece attribuito valore dirimente sia al rapporto concessorio -autorizzatorio sussistente tra l’ente locale e la società, sia alla natura del danno richiesto dalla Procura regionale a titolo di risarcimento.

Alla luce del critico esame della documentazione agli atti e premessa l’appartenenza degli agri COGNOMEferi in questione al

patrimonio indisponibile del Comune di Massa, a norma dell’art. 32 Legge Regionale Toscana n. 35/2015 (come espressamente specificato nel contratto di concessione della società) e confermato dall’art. 826, secondo comma c.c. (per cui le cave e torbiere sono annoverate nel patrimonio indisponibile dello Stato, quando la disponibilità ne sia sottratta al proprietario del fondo), essa ha precisato come l’attribuzione ai privati di beni del patrimonio indisponibile, qualunque sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché essa abbia connotazioni privatistiche, vada ricondotta esclusivamente alla figura della concessione-contratto. E se anche lo sfruttamento delle cave è assegnato, come nel caso di specie, al privato in via esclusiva mediante lo strum ento concessorio, l’attribuzione è tuttavia correlata all’assunzione di fondamentali obblighi e prescrizioni, per le evidenti esigenze di pubblico interesse di salvaguardia dell’ambiente e del territorio, a fronte della scarsità delle risorse naturali. Ed esse giustificano la necessità di una valutazione comparativa dei progetti di fattibilità tecnica ed economica da parte del Comune, mediante procedure ad evidenza pubblica, per la selezione dei soggetti concessionari, sottoposti altresì a molteplici prescrizioni e condizioni di matrice ambientale, come risulta chiaramente anche dall’autorizzazione alla prosecuzione dei lavori di coltivazione delle cave ‘Rava’ e ‘RAGIONE_SOCIALE‘ rilasciata alla società.
3. In esito ad argomentato esame ricostruttivo del quadro normativo in materia, il Giudice d’appello contabile ha inoltre rilevato come l’assunzione dei molteplici vincoli ed obblighi di rilevanza pubblica, a carico del soggetto concessionario con diritto di esclusiva nello sfruttamento delle cave di marmo, si inscriva nell’ambito di specifiche attività programmatorie della

pubblica amministrazione. Sicché, esso ha ritenuto configurabile, nella fattispecie in esame, un rapporto di servizio tra l’ente locale concedente l’agro COGNOMEfero e la società concessionaria, per una serie di elementi, tutti concorrenti all’inserimento funzionale del concessionario nell’apparato organizzativo dell’amministrazione, quali:

a ) l’ascrivibilità del bene, oggetto di concessione, al patrimonio indisponibile comunale;

b ) la sussistenza di indubbie finalità di rilevanza generale e pubblica poste anche a salvaguardia dei beni dell’ambiente e del territorio;

c ) la predisposizione di un articolato sistema di norme volto ad assegnare le cave oggetto di attività estrattiva secondo procedure ad evidenza pubblica e con assoggettamento del privato concessionario a rigorosi obblighi e vincoli direttamente riferibili alla realizzazione di specifici programmi della pubblica amministrazione.

Ravvisata allora la riconducibilità del rapporto concessorio allo schema del rapporto di servizio, in connessione con i profili di rilevanza pubblicistica e contabile delle poste economiche richieste dalla Procura regionale a titolo risarcitorio del danno erariale e ribadito l’esercizio, da parte del Pubblico ministero contabile, di una funzione obiettiva e neutrale in rappresentanza di interessi direttamente riconducibili al rispetto dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziat i, la Sezione Giurisdizionale Centrale d’appello ha affermato la sussistenza della giurisdizione contabile.
Con atto notificato il 10 luglio 2023, la società, in persona del suo legale rappresentante e questi, in proprio, hanno proposto ricorso per cassazione con un unico motivo, illustrato

da memoria finale, cui ha resistito il Procuratore Generale presso la Corte dei conti con controricorso. l collegio ha riservato la motivazione, ai sensi dell’art.

6. I 380 bis 1, secondo comma, ult. parte c.p.c.

CONSIDERATO CHE

1. I ricorrenti hanno dedotto difetto di giurisdizione del giudice contabile, ai sensi degli artt. 111, ottavo comma Cost., 177, primo comma, 207 d.lgs. 174/2016 (codice di giustizia contabile) e 362 c.p.c., per violazione o falsa applicazione degli artt. 103, secondo comma Cost., 1, primo comma legge n. 20/1994, 1 d.lgs. 174/2016, 52 r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, per la dirimente inesistenza di un rapporto di servizio tra la società ricorrente e il Comune di Massa, in ragione dell’inapplicabilità ai titoli concessori delle cave ‘Rava’ e ‘RAGIONE_SOCIALE‘ del regime pubblicistico ivi vigente dal 2020, per essere le concessioni in oggetto regolate dalla legislazione estense pre-unitaria, poi confluita nel R.D. 29 luglio 1927, n. 1443 (cd. legge mineraria) e nell’art. 62, lett. c ) d.p.r. 616/1977 e soggette, secondo la giurisprudenza delle Sezioni Unite, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non concernente le indennità, i canoni o altri corrispettivi dovuti (Cass. S.U. 5118 del 1995), con la conseguenza della loro devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario; non trovando, inoltre, il regime pubblicistico ricostruito dalla sentenza impugnata il proprio fondamento nel primario asservimento dell’attività privata di escavazione al perseguimento di finalità pubbliche, in particolare ambientali, giustificanti la giurisdizione contabile, bensì nell’imposizione a detta attività degli ordinari limiti stabiliti, in ragione della natura
indisponibile del patrimonio su cui esercitata, dall’art. 42, secondo comma Cost.: così come quella medesima praticata sui fondi privati in assenza di un rapporto concessorio, non costituendo servizio pubblico, né funzione amministrativa, ma attività impre nditoriale rientrante nell’esercizio della libertà di iniziativa economica privata regolata dall’art. 41 Cost.

E ciò, per non essere attribuito al soggetto privato l’incarico di svolgere, nell’interesse e con le risorse della PRAGIONE_SOCIALE, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, senza alcun inserimento nell’apparato organizzativo, così da renderlo compartecipe del suo operato quale vero e proprio agente dell’amministrazione, nell’irrilevanza del titolo di gestione dell’attività pubblica (di formale rapporto di pubblico impiego o di servizio, di concessione amministrativa, di contratto privato o di mero fatto): esso restando la controparte sostanziale della RAGIONE_SOCIALE, da essa distinta sotto i profili sia organico sia funzionale.
Inoltre, i ricorrenti si sono doluti dell’erronea individuazione dal Giudice d’appello contabile della natura erariale del danno risarcibile, invece derivante da un’evasione contributiva quale il mancato pagamento della cd. ‘tassa COGNOME‘, risultante dall a quantificazione unitaria del canone di concessione e del contributo di escavazione (in applicazione delle tariffe comunali praticate per il canone marmo e la tassa sul trasporto COGNOME) -compiuta dal soggetto (non già concessionario della sua riscossione, compartecipe della relativa funzione, bensì) passivo della pretesa erariale della P.A. e pertanto, anche in riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 89 del 2018 (di esclusione della natura tributaria dei contributi regionali, in relazione alla componente del contributo di estrazione) radicante la giurisdizione ordinaria, tenuto pure conto della natura privatistica e sinallagmatica della ‘tassa
COGNOME‘ (ovvero canone di concessione), in tutto assimilabile al canone di affitto di cosa produttiva.

Infine, essi hanno censurato la rilevanza attribuita al ruolo di tutela della collettività del Procuratore Generale contabile, sul rilievo del danno alla collettività comportato da tutte le mancate entrate pubbliche, ben essendo tutelabile il supposto depa uperamento dell’ente pubblico titolare di un bene pubblico dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria.

Il motivo è fondato.

In linea di diritto, giova premettere che la giurisdizione della Corte dei conti sussiste in ordine all’azione risarcitoria proposta nei confronti del concessionario di un’opera pubblica, qualora versi in rapporto di servizio con l’ente pubblico, quale compartecipe della sua attività amministrativa (Cass. S.U. 19 dicembre 2014, n. 26942, nel caso di specie: ‘chiavi in mano’, investito della progettazione e direzione dei lavori, in quanto non semplice appaltatore); ma anche in riferimento all’amministratore di una società privata mista, con partecipazione maggioritaria pubblica, concessionaria di servizi pubblici, allorquando la sua condotta abbia cagionato un danno diretto e immediato all’ente pubblico partecipante alla società, correlato al mancato assolvimento degli obblighi nascenti dal contratto di concessione: potendosi configurare il concorso tra l’illecito contrattuale della società e quello extracontrattuale dell’amministratore, purché tra l’inadempienza della società ed il comportamento di chi abbia esercitato le funzioni di organo gestorio esista un nesso di causalità necessaria (Cass. S.U. 5 dicembre 2019, n. 31755, in motivazione, sub p.to 4.3: ‘Si è pertanto affermato che, quando si discute del riparto della giurisdizione tra Corte dei conti e giudice ordinario, occorre avere riguardo al rapporto di servizio tra l’agente e la pubblica amministrazione, senza che rilevi né la natura giuridica dell’atto
di investitura – provvedimento, convenzione o contratto – né quella del soggetto che la riceve, sia essa una persona fisica o giuridica, privata o pubblica (v. Cass., S.U., 3 luglio 2009, n.15599; Cass., S.U., 31 gennaio 2008, n.2289; Cass., S.U., 22 febbraio 2007, n.4112; Cass., S.U., 20 ottobre 2006, n.22513; Cass., S.U., 5 giugno 2000, n.400; Cass., S.U., 30 marzo 1990, n.2611; Cass., S.U., 2 febbraio 2018, n.2584, cit.)’ ).

Parimenti deve ritenersi sussistere (nel rapporto tra il primo acquirente e la P.A.) un vero e proprio rapporto di servizio, il quale è configurabile, a prescindere dalla natura di soggetto di diritto privato dell’agente, allorché questi abbia la gestione, in nome e per conto della pubblica amministrazione, di un’attività continuativa di interesse generale, che può essere anche solo di garanzia del corretto svolgimento di una data attività (Cass. S.U. 6 luglio 2021, n. 19027; Cass. 31 ottobre 2022, n. 32146: entrambe di riconoscimento della giurisdizione contabile, in tema di regolamentazione del prelievo supplementare sull’eccesso di produzione di latte, sulla domanda di RAGIONE_SOCIALE di condanna al risarcimento del danno erariale nei confronti del primo acquirente, per violazione dell’obbligo di trattenere e versare le somme dovute dagli allevatori a detto titolo, quale misura volta a ristabilire l’equilibrio tra domanda e offerta sul mercato lattifero. E ciò, avuto riguardo agli obblighi anche contabili impostigli, alle sanzioni previste per il caso di inadempimento e alla sua investitura della funzione con provvedimento amministrativo all’esito della verifica di determinati requisiti, oltre che alla responsabilità diretta dello Stato verso l’Unione europea per il prelievo risultante dal superamento del quantitativo di riferimento nazionale).
Pertanto, l’attività svolta da una società di capitali in base ad una concessione amministrativa è qualificabile come esercizio

di una funzione amministrativa e determina l’inserimento della società stessa nell’apparato organizzativo della PRAGIONE_SOCIALE., dando luogo ad un vero e proprio rapporto di servizio, pienamente idoneo a giustificare l’esercizio della giurisdizione contabile (Cass. S.U. 3 luglio 2009, n. 15599), posto che ‘sul piano sistematico, l’ampliamento della responsabilità erariale a soggetti non ricompresi nell’apparato amministrativo è avvenuto attraverso … l’elaborazione di una nozione di rapporto di servizio in senso ampio, quale rapporto configurabile tutte le volte in cui il soggetto, persona fisica o giuridica, benché estraneo all’ente, si trovi investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore dello stesso, venendo conseguentemente ad inserirsi nella sua organizzazione e ad assumere particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali, cui l’attività medesima, nel suo complesso, è preordinata’ (Cass. S.U. 14 gennaio 2015; Cass. S.U. 30 agosto 2019, n. 21871).
Più recentemente, in tema di azione di responsabilità per danno erariale, è stato ribadito sussistere un rapporto di servizio, costituente il presupposto per l’attribuzione della controversia alla giurisdizione della Corte dei conti, allorché un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo della PRAGIONE_SOCIALE., mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta e ben potendo tale titolo anche mancare del tutto (Cass. S.U. 30 giugno 2022, n. 20902).
Peraltro, non meno importante è distinguere tra le contrapposte posizioni in concreto cumulate dal contraente generale. Ed invero, qualora si assuma che il danno derivi dalla

violazione, da parte di quest’ultimo, del suo ‘dovere’ (in senso lato) pubblicistico afferente all’attività e alle funzioni svolte come ‘agente dell’amministrazione pubblica’, la cognizione dell’azione di responsabilità intentata dall’ente pubblico spetta alla giurisdizione della Corte dei conti, in ragione del temporaneo rapporto di servizio pubblico sorto per effetto dell’esercizio di quei poteri; con la conseguenza che, nel caso in cui invece si assuma che il danno derivi dall’inadempimento delle obbligazioni poste a carico del contraente generale come ‘controparte contrattuale dell’amministrazione pubblica’, così da squilibrare il sinallagma contrattuale (ovvero da un mero illecito extracontrattuale), la cognizione dell’azione di responsabilità o risarcitoria spetta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, non venendo in rilievo l’esercizio di poteri pubblicistici tale da far sorgere un temporaneo rapporto di servizio con l’ente pubblico (Cass. S.U. 10 gennaio 2019, n. 486, che nella specie ha ritenuto non doversi imputare in sostanza al contraente generale RAGIONE_SOCIALE i lamentati danni subiti dalla RAGIONE_SOCIALE. per il non corretto adempimento dei doveri di ‘agente dell’amministrazione’ e la conseguente responsabilità per il negativo esercizio di funzioni che lo inseriscano nell’apparato della stazione appaltante; ma piuttosto il danno morale per disservizio e ritardi nella realizzazione dell’opera pubblica quale conseguenza delle numerose varianti in corso d’opera, asseritamente illegittime, che il contraente generale avrebbe contribuito ad elaborare, avendo però in relazione ad esse RAGIONE_SOCIALE agito all’evidenza come affidatario dell’opera nella veste di ‘controparte contrattuale dell’amministrazione’, senza esercitare una funzione oggettivamente pubblica, tale da inserirlo
nell’apparato dell’ente pubblico, così da assumere la veste di agente dell’amministrazione).

5. Inoltre, la Corte costituzionale ha ricordato: a ) che l’art. 103 Cost. è stato più volte interpretato nel senso che alla Corte dei conti è riservata la giurisdizione sulle materie di contabilità pubblica, la quale va intesa nell’accezione tradizionalmente accolta dalla giurisprudenza e dalla legislazione, ossia comprensiva sia dei giudizi di conto che di responsabilità a carico degli impiegati e degli agenti contabili dello Stato e degli enti pubblici non economici che hanno il maneggio del pubblico denaro; b ) che la materia di contabilità pubblica non è definibile oggettivamente ma occorrono apposite qualificazioni legislative e puntuali specificazioni non solo rispetto all’oggetto ma anche rispetto ai soggetti; c ) che, comunque, essa appare sufficientemente individuata nell’elemento soggettivo che attiene alla natura pubblica dell’ente (Stato, Regioni, altri enti locali e amministrazione pubblica in genere) e nell’elemento oggettivo che riguarda la qualificazione pubblica del denaro e del bene oggetto della gestione (Corte cost. 30 dicembre 1987, n. 641, secondo cui nell’ordinamento il giudice dei diritti soggettivi è il giudice ordinario, tranne le eccezioni legislativamente stabilite e poiché in applicazione dell’art. 103 spetta al legislatore la determinazione della sfera di giurisdizione dei giudici ordinario, amministrativo, contabile, militare …). Sicché, è la ‘ interpositio’ del legislatore a individuare il limite funzionale delle attribuzioni giudicanti della Corte dei conti.
Sempre la sentenza appena richiamata, nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, secondo comma legge n. 349/1986, in riferimento all’art. 103, secondo comma Cost., ha affermato che la scelta operata dal legislatore a favore della giurisdizione del giudice ordinario in

materia di risarcimento del danno ambientale risulta conforme al precetto costituzionale indicato. E ancora, che l’attribuzione della materia del risarcimento del danno ambientale alla giurisdizione del giudice ordinario non comporta violazione dell’art. 25, primo comma Cost., poiché la Corte dei conti non è, in ogni caso, il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela da danni pubblici, in quanto la nozione di giudice naturale non si cristallizza nella determinazione legislativa di una competenza generale, ma si forma anche a seguito di tutte quelle disposizioni di legge, le quali possono pure derogare da tale competenza in base a criteri che ragionevolmente valutino i diversi interessi in gioco.
6. Orbene, nel caso di specie, il Procuratore regionale ha richiesto la condanna risarcitoria di RAGIONE_SOCIALE e del suo legale rappresentante NOME COGNOME in proprio per il danno arrecato al Comune di Massa, determinato nella somma di € 259.683,80, sulla base dell’omesso versamento del canone comunale e della tassa sul trasporto dei COGNOME (dovuti in seguito alla ravvisata sottrazione di parte di quantitativi di pregiato marmo bianco estratti all’interno dell’area del Parco regionale delle Alpi Apuane, in violazione della concessione di autorizzazione della società all’estrazione di blocchi e scaglie di marmo dalla cava sita ivi, in località Forno nel bacino COGNOMEfero del Comune), sul presupposto di sussistenza di un rapporto di servizio tra la s ocietà e l’ente locale, conseguente alla sottoscrizione di un atto concessorio-autorizzativo relativo a un bene pubblico. E ha pure contestato alla società l’estrazione di marmo in misura superiore a quanto autorizzato e anche in aree non autorizzate.
6.1. Come anche correttamente evidenziato dalla Sezione Giurisdizionale presso la Regione Toscana della Corte dei conti,

con la sentenza 27 luglio 2021 (poi riformata), ‘si tratta’ però ‘di prestazioni non correlate stricto sensu di un rapporto di servizio, pure in astratto argomentabile, ma allo stesso parallele e non sovrapponibili’ . Ed essa ha pure osservato che ‘le contribuzioni derivanti dal diritto a svolgere attività estrattiva’ , sono state costantemente inquadrate dalla Corte di cassazione e dalla Corte costituzionale ‘nell’ambito delle obbligazioni contrattuali (Corte costituzionale, ordinanza 31 luglio 1990, n. 387, e, più di recente, 26 aprile 2018, n. 89; Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanze 19 dicembre 2009, n. 26815 e 24 dicembre 2009, n. 27347)’ e che ‘rappresentano un corrispettivo, teso a indennizzare il mancato sfruttamento diretto di un bene pubblico, erogate da un’impresa privata che, in modo non coercitivo, ritenga di svolgere quella specifica attività economica’ (così, a pgg. 8 e 10 della sentenza).
Sicché, conclusivamente, la condanna risarcitoria richiesta dal Procuratore regionale discende non già dalla violazione degli obblighi afferenti all’attività né alle funzioni svolte dalla società come ‘agente dell’amministrazione pubblica’, in ragione del temporaneo esercizio dei poteri propri di un rapporto di servizio pubblico, bensì dall’inadempimento delle obbligazioni poste a carico del contraente generale quale ‘controparte contrattuale’ dell’amministrazione pubblica, radicante la giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria.
7. Il ricorso deve allora essere accolto, con dichiarazione del difetto di giurisdizione della Corte dei conti e la cassazione della sentenza impugnata senza rinvio; senza neppure alcuna pronuncia sulle spese, per la qualità di parte soltanto in senso formale del Procuratore generale della Corte dei conti.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, accoglie il ricorso; dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei conti e cassa senza rinvio la sentenza impugnata. Così deciso in Roma, il 26 marzo 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.