Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 35001 Anno 2025
Civile Ord. Sez. U Num. 35001 Anno 2025
Presidente: COGNOME PASQUALE
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 31/12/2025
Sul ricorso iscritto al n. r.g. NUMERO_DOCUMENTO/2024 proposto da:
COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALETORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO;
– controricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE CORTE DEI CONTI PER LA CALABRIA;
– intimata – avverso la sentenza n. 36/2024 RAGIONE_SOCIALE CORTE DEI CONTI -I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTR ALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 05/02/2024.
Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 07/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede il rigetto del ricorso.
Fatti di causa
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 279 del 2021, ha condannato NOME COGNOME, in solido con altri, al pagamento, in favore dell’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE somma di euro 312.793,79, oltre accessori, a titolo di risarcimento del danno erariale provocato dalla indebita percezione di contributi pubblici da parte RAGIONE_SOCIALE società RAGIONE_SOCIALE , nell’ambito di un progetto di rimboschimento di superfici non agricole.
Avverso la sentenza di primo grado NOME COGNOME ha proposto appello incidentale censurando, tra l’altro, l’omessa declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice contabile sul rilievo di avere svolto la propria attività quale libero professionista, in base ad un rapporto di natura privatistica con la società RAGIONE_SOCIALE.
La Corte dei conti, prima sezione giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza n. 36/2024 resa pubblica mediante deposito in segreteria il 5.2.2024, ha rigettato l’impugnazione.
Nel ritenere sussistente la propria giurisdizione, la Corte dei conti ha premesso che il COGNOME, titolare dell’omonimo studio di consulenza, era stato incaricato dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di redigere il progetto di rimboschimento previsto dal RAGIONE_SOCIALE ed era stato poi nominato direttore dei lavori, provvedendo ad attestare la regolare esecuzione degli stessi. Ha considerato non ostativa, ai fini RAGIONE_SOCIALE responsabilità contabile, la qualifica di professionista privato ricoperta dal COGNOME, osservando come la sua condotta fosse stata «immancabilmente integrativa dell’attività istruttoria dell’amministrazione erogante le risorse pubbliche» (sentenza, p. 20) ed avesse rappresentato un presupposto indispensabile per l’assegna zione dei contributi pubblici in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, così da integrare una relazione di servizio con la pubblica amministrazione.
Per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza ha proposto ricorso NOME COGNOME, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., per difetto di giurisdizione del giudice contabile. Il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti ha resistito con controricorso.
Il Sostituto Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte chiedendo il rigetto del ricorso.
Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione
Con il ricorso NOME COGNOME censura la sentenza impugnata per non aver dichiarato il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti a conoscere RAGIONE_SOCIALE controversia, in favore del giudice ordinario.
Il ricorrente denuncia inoltre, ai sensi dell’art. 362, comma 2, n. 1 c.p.c., l’esistenza di un conflitto reale di giurisdizione allegando che il Tribunale ordinario di Reggio RAGIONE_SOCIALE, nel procedimento penale n. 1810/2017, si è dichiarato «competente a decidere RAGIONE_SOCIALE materia» (ricorso, p. 3, primo cpv.).
Sul difetto di giurisdizione contabile, deduce di essere stato inizialmente incaricato dalla RAGIONE_SOCIALE, quale libero professionista agronomo, di redigere alcuni progetti in vista RAGIONE_SOCIALE partecipazione al bando RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per l’assegnazione dei benefici comunitari; di avere redatto gli elaborati progettuali e di avere ricevuto dalla società il compenso spettantegli in base alla tariffa professionale; di essere stato nominato, successivamente, direttore dei lavori con il preciso scopo di «dirigere i lavori riportati nella contabilità esecutiva a lui presentata da RAGIONE_SOCIALE» (ricorso, p.6, ultimo cpv.); di non aver mai intrattenuto alcun rapporto di natura economica o amministrativa con la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di non aver seguito l’iter di approvazion e del progetto e di non aver ricevuto alcun beneficio economico. Ha puntualizzato, richiamando la decisione delle Sezioni unite RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione n. 27459 del 2016, di non essere stato beneficiario né destinatario dei contributi pubblici e di non avere in alcun modo concorso alla realizzazione del programma RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione, così da potersi configurare un suo rapporto di servizio con la stessa. Ha aggiunto che il controllo sulla regolare esecuzione dei lavori è stato eseguito dal collega agronomo, dr. COGNOME, nei cui confronti è stata declinata la giurisdizione contabile in favore del giudice ordinario. Ha richiamato la giurisprudenza di legittimità (Cass., Sez. U., n. 365 del 2011; Cass., Sez. U., n. 18691 del 2016) che ha ritenuto attratta nella giurisdizione ordinaria l’azione risarcitoria proposta dalla pubblica amministrazione nei confronti del progettista di un’opera pubblica, per i danni causati da errori o carenze progettuali allo stesso imputabili, sul rilievo che «il progettista dell’opera pubblica svolge un incarico meramente privatistico di prestazione d’opera professionale da cui non nasce alcun rapporto di servizio con la pubblica amministrazione committente che sia idoneo a radicare la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti» (così Cass. n. 18691 del 2016 cit.).
Il ricorso è inammissibile nella parte in cui denuncia l’esistenza di un conflitto positivo di giurisdizione.
2.1. La questione relativa all’attribuzione al giudice ordinario penale o civile RAGIONE_SOCIALE potestas iudicandi su di una determinata controversia non pone un problema di riparto di giurisdizione, cioè di delimitazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione ordinaria nei confronti di quella amministrativa o speciale, ma investe la suddivisione delle competenze tra diversi giudici ugualmente esercitanti la giurisdizione ordinaria (Cass., Sez. U., 29.7.2013, n. 18189; Cass., Sez. U., 18.12.2006, n. 26949; Cass., Sez. U., 13.7.2005, n. 14696; Cass., Sez. U., 25.5.2005, n. 10959). Si è precisato che la ripartizione RAGIONE_SOCIALE potestas iudicandi , nel plesso giurisdizionale ordinario, tra il giudice civile e il giudice penale non pone neppure una questione di competenza, secondo la nozione desumibile dal codice di procedura civile, configurabile esclusivamente in riferimento a contestazioni riguardanti l’individuazione del giudice al quale, tra i vari organi di giurisdizione in materia civile (o penale), è devoluta la cognizione di una determinata controversia (Cass., 28.5.2019, n. 14573; Cass., 26.7.2012, n. 13329; Cass., 6.2.1971, n. 316; Cass., 24.5.1960, n. 1329).
2.2. Difettano quindi i presupposti per configurare, già in astratto, un conflitto positivo di giurisdizione.
Il ricorso è infondato là dove denuncia il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti.
3.1. Con orientamento risalente queste Sezioni unite, in ragione del sempre più frequente operare dell’amministrazione al di fuori degli schemi del regolamento di contabilità dello Stato e tramite soggetti in essa non organicamente inseriti, hanno spostato il baricentro, per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile, dalla qualità del soggetto – che può ben essere un privato o un ente pubblico non economico – alla natura del danno e degli scopi perseguiti, enunciando regole di carattere più generale (Cass., Sez. U., 5.6.2018, n. 14436; Cass., Sez. U., 27.4.2010, n. 9966; Cass., Sez. U., 5.6.2008, n. 14825; Cass., Sez. U., 1.3.2006, n. 4511).
3.2. Si è quindi affermato che è configurabile un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione erogatrice del contributo e il soggetto privato che, ponendo in essere i presupposti per la illegittima percezione del finanziamento o disponendo RAGIONE_SOCIALE somma erogata in modo diverso da quello preventivato, abbia frustrato lo scopo perseguito dall’amministrazione, distogliendo le risorse
conseguite dalle finalità cui erano preordinate. Inoltre, ai fini del radicamento RAGIONE_SOCIALE giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti sul danno erariale conseguente alla illecita percezione del contributo pubblico, si è considerata decisiva la natura del danno conseguente alla mancata realizzazione degli scopi perseguiti con la contribuzione, non avendo rilevanza né la qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico, il quale ben può essere un soggetto di diritto privato destinatario RAGIONE_SOCIALE contribuzione, né il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione amministrativa o in un contratto di diritto privato (Cass., Sez. U., 22.11.2019, n. 30526; Cass., Sez. U., 16.5.2019, n. 13245; Cass., Sez. U., 28.3.2019, n. 8676; Cass., Sez. U., 5.6.2018, n. 14436; Cass., Sez. U., 31.7.2017, n. 18991; Cass., Sez. U., 24.11.2015, n. 23897; Cass., Sez. U., 25.1.2013, n. 1774).
3.3. In particolare, la giurisdizione contabile è stata riconosciuta nei confronti: del percettore del finanziamento che ottenga RAGIONE_SOCIALE di denaro pubblico sulla base di dichiarazioni non veritiere, così sottraendo il finanziamento a più specifica destinazione e corretto impiego, nel perseguimento del fine pubblico sotteso (Cass., Sez. U., 22.11.2019, n. 30526); nei confronti del percettore del finanziamento che, disponendo RAGIONE_SOCIALE somma in modo diverso da quello programmato, frustri lo scopo perseguito dall’ente pubblico (Cass., Sez. U., 25.1.2013, n. 1774; in tema di contributi comunitari percepiti sulla base di dichiarazioni non veritiere: Cass., Sez. U., 27.1.2015, n. 1515); di uno dei componenti di un organismo pubblico che abbia concorso all’erogazione, anche solo esprimendo sulla spettanza dei contributi pareri poi rivelatisi infondati o basati su artifizi o raggiri (Cass., Sez. U., 6.3.2020, n. 6461); del professionista incaricato di svolgere attività di consulenza e di assistenza per ogni questione relativa alla richiesta di agevolazioni finanziarie da parte RAGIONE_SOCIALE società, privo di qualsiasi investitura in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. o anche di un inserimento nell’organizzazione RAGIONE_SOCIALE medesima e pure di qualsiasi forma di maneggio di denaro pubblico (Cass., Sez. U., 27.4.2010, n. 9966); del privato che – non importa se in qualità di libero professionista o di dipendente del futuro percettore – abbia eseguito perizie o svolto analoghe attività preparatorie indispensabili all’ottenimento di fondi pubblici, essendosi il rapporto di servizio instaurato in forza di tale condotta, immancabilmente sostitutiva o integrativa dell’attività istruttoria RAGIONE_SOCIALE P.A. erogante (Cass., Sez. U., 5.6.2018, n. 14436).
3.4. Dai principi sopra richiamati, trasfusi nelle fattispecie concrete appena elencate, discende che la giurisdizione contabile ricorre ogni qual volta un soggetto venga investito del compito di porre in essere un’attività RAGIONE_SOCIALE PRAGIONE_SOCIALEA. senza che a tal fine rilevi la natura (pubblica o privata) del soggetto stesso, né la fonte RAGIONE_SOCIALE sua investitura che può scaturire da un provvedimento, da un contratto e da un mero fatto (Cass., Sez. U., 20.10.2006, n. 22513; Cass., Sez. U., 12.10.2004, n. 20132; Cass., Sez. U., 12.3.2004, n. 5163; Cass., Sez. U., 21.5.2003, n. 2003). Queste Sezioni unite in molteplici occasioni hanno precisato che, in tema di riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione, per rapporto di servizio si deve intendere una relazione con la PRAGIONE_SOCIALE caratterizzata per il fatto di investire un soggetto, altrimenti estraneo all’amministrazione, del compito di porre in essere in sua vece un’attività (Cass. 24.11.2009, n. 24671; Cass., Sez. U., 24.7.2009, n. 17347; Cass., Sez. U., 22.2.2007, n. 4112).
Nell’ambito di questa relazione di servizio deve collocarsi anche la condotta di un professionista privato che, se pure estraneo alla compagine RAGIONE_SOCIALE società indebitamente percettrice delle agevolazioni e privo di qualsiasi diretto rapporto con l’ente pubb lico, si sia comunque inserito, quale professionista incaricato dalla società istante e con determinante efficacia causale, nell’iter volto a conseguire il contributo pubblico, così ponendo in essere, in concorso con altri, i presupposti indispensabili per la sua illegittima percezione (v. Cass., Sez. U., 5.6.2018, n. 14436 cit.).
3.5. È quanto accaduto nel caso di specie in cui il COGNOME, quale libero professionista incaricato da RAGIONE_SOCIALE, ha posto in essere plurime attività preparatorie o lato sensu istruttorie (redazione di perizie, certificazioni di stati di avanzamento e ultimazione dei lavori) assolutamente indispensabili (tanto da potersi definire sostitutive o integrative RAGIONE_SOCIALE specifica attività istruttoria incombente sulla P.A. erogante) per l’indebito conseguimento del finanziamento da parte del beneficiario, in tal modo instaurando quella forma di relazione di servizio che radica la giurisdizione contabile (v. Cass., Sez. U., 5.6.2018, n. 14436 cit.).
Né il ruolo che il ricorrente assume svolto dal dr. COGNOME nel «controllo sulla regolare esecuzione dei lavori con riguardo alle tecniche contrattuali e progettuali» (ricorso, p. 8, terz’ultimo cpv.) oscura la relazione funzionale instauratasi con il COGNOME quale formale progettista e direttore dei lavori, specificamente incaricato da RAGIONE_SOCIALE.
3.6. Argomenti di segno contrario non possono trarsi dalle sentenze richiamate nel ricorso. Non è pertinente il riferimento a Cass., Sez. U., 17.2.2016, n. 3057, che afferma la giurisdizione del giudice ordinario sulla legittimità RAGIONE_SOCIALE revoca di un finanziamento pubblico ad un soggetto privato, determinata dall’inadempimento, imputabile al beneficiario, delle prescrizioni indicate nell’atto concessorio, poiché la questione non coinvolge il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid ed il quomodo dell’erogazione.
Neppure è utile al ricorrente invocare le sentenze (Cass., Sez. U., 22.9.2014, n. 19891) che hanno affrontato il tema del riparto di giurisdizione per le controversie risarcitorie proposte dalla P.A. nei confronti di professionisti, incaricati quali progettisti oppure quali direttori dei lavori. Le Sezioni unite hanno chiarito che l’incarico per la progettazione di un’opera pubblica affidato ad un libero professionista non determina l’instaurazione di un rapporto di servizio con l’ente committente in quanto non implica l’entrata del professionista nell’apparato organizzativo e/o nell’iter del procedimento amministrativo volto alla realizzazione RAGIONE_SOCIALE struttura, né, ancora, è idoneo a radicare, in capo allo stesso, l’esercizio di poteri propri RAGIONE_SOCIALE P.A.: l’attività del progettista, che è riconducibile all’area dell’art. 2222 c.c., assume rilevanza per l’ente solo a seguito dell’approvazione del progetto da parte dell’amministrazione committente e quindi quando detta attività è ormai conclusa. Al contrario, lo svolgimento del ruolo di direttore dei lavori comporta il temporaneo inserimento del soggetto che ne è officiato nell’apparato organizzativo RAGIONE_SOCIALE P.A., quale organo tecnico e straordinario RAGIONE_SOCIALE stessa, con conseguente giurisdizione del giudice contabile a conoscere del danno erariale che ne sia, in ipotesi, derivato (Cass., Sez. U., 30.6.2022, n. 20902; Cass., Sez. U., 22.9.2014, n. 19891; Cass., Sez. U., 9.2.2011, n. 3165).
Nessun rilievo hanno i precedenti di legittimità citati in ricorso, Cass., 3.6.2016 n. 11483 e Cass., 10.1.2011, n. 365, in cui non si affrontano questioni di giurisdizione.
Infine, argomenti utili al ricorrente non si rinvengono nella sentenza Cass., Sez. U., n. 27459/2016, che non si è pronunciata sul tema RAGIONE_SOCIALE giurisdizione, ordinaria o contabile, riguardo all’attività del professionista privato incaricato dalla società percettrice dei contributi pubblici, in quanto non compreso nei motivi di ricorso, e ad esso ha fatto cenno solo per sottolinearne la non pertinenza rispetto al thema decidendum .
3.7. Appartiene, invece, al merito e non può essere oggetto di decisione in questa sede, la questione dell’accertamento delle componenti oggettive e soggettive del giudizio di responsabilità.
Va in conclusione dichiarata, ai sensi dell’art. 382, comma 1, c.p.c., la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti.
Non si provvede sulle spese in relazione alla natura di parte solo in senso formale del Procuratore generale RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti (Cass., Sez. U. 8.5.2017, n. 11139; Cass., Sez. U., 27.2.2017, n. 4879; Cass., Sez. U., 27.12.2016, n. 26995).
Il rigetto del ricorso costituisce presupposto processuale per il raddoppio del contributo unificato, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 (cfr. Cass. S.U. n. 4315 del 2020).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso.
Ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 ottobre 2025.
Il Presidente NOME COGNOME