Giurisdizione Corte dei Conti: il caso delle società in house

Una società di trasporto pubblico, ente ‘in house’, ha citato in giudizio l’Agente della Riscossione per il mancato incasso di una sanzione. Il nodo centrale è stabilire se la competenza spetti al giudice ordinario o alla Corte dei Conti. La Cassazione, evidenziando la natura pubblica dei fondi e del rapporto tra le parti, ha ritenuto complessa la questione sulla giurisdizione della Corte dei Conti, rinviando la causa a pubblica udienza per un necessario approfondimento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Corte dei Conti: l’Azione della Società Pubblica contro l’Agente di Riscossione

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione riaccende i riflettori su un tema cruciale: la corretta individuazione del giudice competente nelle controversie tra enti che gestiscono denaro pubblico. Il caso analizzato riguarda l’azione di una società di mobilità, interamente partecipata da un Comune, contro l’Agente nazionale della Riscossione. La decisione, pur non essendo definitiva, offre spunti fondamentali per comprendere i confini della giurisdizione della Corte dei Conti.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Risarcimento tra Enti Pubblici

La vicenda ha origine da una richiesta di risarcimento di modico valore, avanzata da una società di trasporto pubblico locale nei confronti dell’Agente della Riscossione. La società lamentava il mancato incasso di una sanzione amministrativa che aveva affidato all’Agente per la riscossione coattiva. Sia il Giudice di Pace che il Tribunale, in secondo grado, avevano dato ragione alla società di trasporti, condannando l’Agente a pagare la somma non riscossa, ritenendo la sua condotta negligente e inquadrando il rapporto come un semplice inadempimento contrattuale (mandato alla riscossione).

La Questione sulla Giurisdizione della Corte dei Conti

L’Agente della Riscossione ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, sollevando una questione fondamentale: il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Secondo la difesa dell’Agente, la controversia non appartiene ai tribunali civili, ma rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti. Il motivo risiede nella natura dei soggetti coinvolti e dell’oggetto del contendere. La società di trasporti è una cosiddetta società ‘in house providing’, ovvero un’entità che, sebbene formalmente sia una società per azioni, opera come un braccio operativo dell’ente pubblico che la controlla. Di conseguenza, il presunto danno lamentato non è un pregiudizio a un patrimonio privato, ma un danno al patrimonio pubblico, ovvero un danno erariale.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite, nell’analizzare il ricorso, hanno dato ampio peso a questa prospettiva. I giudici hanno richiamato precedenti pronunce in cui si era già chiarito che il rapporto tra l’ente impositore (in questo caso, la società di mobilità in qualità di longa manus del Comune) e l’Agente della Riscossione non deriva da un contratto privato, ma è stabilito dalla legge. L’Agente della Riscossione agisce come agente contabile, un soggetto che maneggia denaro pubblico e del cui operato deve rendere conto.

L’azione intrapresa dalla società di trasporti, pur presentata come una richiesta di risarcimento danni, è stata ‘ri-qualificata’ dalla Corte. Non si tratta di accertare un inadempimento contrattuale, ma di verificare un rapporto contabile di ‘dare-avere’ tra due entità che gestiscono risorse della collettività. Questo tipo di accertamento, che riguarda la responsabilità per la gestione di denaro pubblico, è materia esclusiva della giurisdizione della Corte dei Conti.

La Corte ha inoltre osservato come la stessa Corte dei Conti, in casi analoghi, abbia già adottato questo approccio, trasformando le domande risarcitorie in azioni dichiarative sui rapporti contabili, per evitare sovrapposizioni con le competenze della Procura erariale, l’unica titolare dell’azione per danno erariale in senso stretto.

Le Conclusioni: Causa Rinviata per un Approfondimento

In conclusione, pur delineando un quadro giuridico che pende chiaramente verso la giurisdizione contabile, le Sezioni Unite hanno ritenuto la questione meritevole di un ‘ulteriore approfondimento’. Per questo motivo, non hanno emesso una decisione definitiva, ma hanno disposto il rinvio della causa a una nuova udienza pubblica. Questa scelta interlocutoria sottolinea la complessità del tema e la necessità di una valutazione ponderata. La futura decisione definirà in modo ancora più netto i confini tra giurisdizione ordinaria e contabile, con importanti implicazioni per tutte le società partecipate pubbliche e per l’Agente della Riscossione nelle loro reciproche relazioni.

Quando una società partecipata da un ente pubblico agisce contro l’Agente della Riscossione per mancati incassi, quale giudice è competente?
L’ordinanza suggerisce fortemente che la competenza spetti alla Corte dei Conti. Il rapporto non è considerato di natura contrattuale privata, ma come una relazione di contabilità pubblica, poiché coinvolge la gestione di denaro pubblico da parte di un agente contabile.

Perché la Corte di Cassazione ritiene che non si tratti di un semplice risarcimento danni da inadempimento contrattuale?
Perché la società che agisce è una società ‘in house’, un’emanazione della Pubblica Amministrazione, e il denaro non riscosso rappresenta un danno al patrimonio pubblico (danno erariale). L’azione viene quindi ‘ri-qualificata’ come un accertamento di un rapporto contabile di ‘dare-avere’ tra enti pubblici, materia tipica della giurisdizione contabile.

Qual è la decisione finale della Corte di Cassazione in questa ordinanza?
La Corte non prende una decisione definitiva. Ritenendo la questione particolarmente complessa e meritevole di ulteriore analisi, ha rinviato la causa a una nuova udienza pubblica per la trattazione. Si tratta di una decisione interlocutoria che prepara il terreno per la sentenza finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 18647 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 18647 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/07/2024

sul ricorso 24212/2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 3342/2022 del TRIBUNALE di NAPOLI, depositata il 04/04/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede l’accoglimento del primo motivo di ricorso.

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RILEVATO CHE:

-il Tribunale di Napoli, con sentenza n. 3342/2022, depositata il 4/42022, – in controversia proposta da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con atto introduttivo del 17/11/2020, dinanzi al Giudice di Pace di Napoli, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, al fine di sentire accertare la responsabiRAGIONE_SOCIALE della convenuta per il mancato introito di € 126,60, iscritta a ruolo a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, irrogata da RAGIONE_SOCIALE nei confronti di un contravventore, e per sentire condannare COGNOME al pagamento della predetta somma, oltre le maggiorazioni del 10% per ogni semestre di ritardo, dalla notifica dell’atto irrogativo RAGIONE_SOCIALE sanzioni, ex art.27 l.689/1981, accessori, danno all’immagine, – ha confermato la decisione di primo grado, che aveva parzialmente accolto la domanda, accertata la condotta negligente del concessionario alla riscossione nel contratto di mandato, con condanna di NOME al pagamento all’attrice della minor somma di € 126,60, oltre interessi dalla domanda al soddisfo;
-i n particolare, i giudici d’appello, ritenuto ammissibile il gravame in quanto la sentenza del Giudice di pace non era stata pronunciata secondo equità, hanno respinto il motivo di RAGIONE_SOCIALE, in punto di difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito in favore della Corte dei Conti, per essere la RAGIONE_SOCIALE attrice una RAGIONE_SOCIALE « RAGIONE_SOCIALE » e per essere state eluse le previsioni di cui agli artt. 19 e 20 d.lgs. 112/1999, sostenendo che, in conformità a quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella pronuncia n. 11385/2016, la RAGIONE_SOCIALE attrice-appellata RAGIONE_SOCIALE non poteva definirsi una RAGIONE_SOCIALE « in RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE », in quanto nel suo statuto societario mancava una previsione volta ad escludere la possibiRAGIONE_SOCIALE di partecipazione al capitale anche di soci privati; -avverso la suddetta pronuncia, la RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, notificato il 6/10/2022, affidato a tre motivi, nei
confronti di RAGIONE_SOCIALE (che resiste con controricorso);

la ricorrente lamenta: a) con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario rispetto all’azione risarcitoria diretta dell’Ente impositore nei confronti dell’Agente della RAGIONE_SOCIALE per responsabiRAGIONE_SOCIALE per mancato tempestivo introito RAGIONE_SOCIALE pretese erariali, spettando la giurisdizione alla Corte di Conti; b) con il secondo motivo, ex art.360 n. 3 c.p.c., l’inammissibiRAGIONE_SOCIALE della suddetta azione risarcitoria, stante il mancato preventivo esperimento RAGIONE_SOCIALE procedure ex artt. 19 e 20 d.lgs. 112/1999; c) con il terzo motivo, ex art.360 n. 3 c.p.c., la violazione falsa applicazione degli artt. 19 e 20 d.lgs. 112/1999, essendo doverosa la rideterminazione del quantum debeatur nei limiti di quanto previsto dall’art. 20 d.lgs. 112/1999 ;
RITENUTO CHE:

questa Corte a Sezioni Unite, nella pronuncia, n. 5569/2023, nell’ambito di un regolamento preventivo di giurisdizione reso in relazione a giudizio pendente dinanzi al Giudice di Pace di Napoli, tra le stesse parti, ha rilevato che « nella vicenda dedotta in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE, pur sul presupposto della riconosciutagli legittimazione a formare, unilateralmente e stragiudizialmente, i ruoli coattivi, la stessa è tenuta poi ad affidarne la fase della riscossione al competente agente contabile (v. Cass. SU n. 16014/2018 e SU n. 760/2022), affinch é questi provveda alla loro esazione sulla base RAGIONE_SOCIALE norme vigenti in materia di recupero RAGIONE_SOCIALE imposte e, quindi, per legge e non sulla scorta di un rapporto contrattuale tra la stessa RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE» , con la conseguente considerazione che l ‘azione svolta da RAGIONE_SOCIALE non può quindi qualificarsi in termini di semplice azione di risarcimento dei danni da inadempimento di un contratto di mandato, in quanto il danno patrimoniale alla RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE , partecipata, si risolve in un danno all’Ente pubblico partecipante, essendo la prima una mera longa manus della Pubblica Amministrazione;
in particolare, in relazione alla circostanza che il giudizio in oggetto non era stato iniziato dal Pubblico Ministero contabile, trattandosi di un’azione risarcitoria esercitata dalla RAGIONE_SOCIALE che gestisce il servizio di trasporto pubblico

locale su territorio comunale, nei confronti del suo agente contabile, per non avere tempestivamente riscosso un importo iscritto in ruoli allo stesso consegnati, azione non inquadrabile né nelle forme di un giudizio di responsabiRAGIONE_SOCIALE amministrativa-erariale, essendo di essa titolare soltanto il Pubblico Ministero contabile, né nelle forme di un giudizio di conto, non risultando che il P.M. presso la Corte dei Conti avesse instaurato nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, un giudizio per la resa del conto, queste Sezioni Unite, nella pronuncia citata n. 5569, hanno osservato che il giudizio rientrava fra gli altri giudizi « ad istanza di parte », previsti dall’art. 172, lett. d), c.g.c. in materia di contabiRAGIONE_SOCIALE pubblica, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato, giudizi che concernono gli obblighi e la responsabiRAGIONE_SOCIALE di gestione di denaro e valori pubblici da parte di un dipendente, di un amministratore o, come nel caso di RAGIONE_SOCIALE, dall’agen te contabile della RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE , titolare di un patrimonio pubblico, e riguardava quindi l’ampia materia della contabiRAGIONE_SOCIALE pubblica attratta dalla giurisdizione della Corte dei Conti;
– tuttavia, la Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale Regionale per la Campania, investita in varie controversie RAGIONE_SOCIALE domande risarcitorie della RAGIONE_SOCIALE nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, pur affermata, a seguito dell’ordinanza n. 5569/2023 di queste Sezioni Unite, la giurisdizione contabile, ai sensi dell’arrt.103, comma 2, Cost., e la legittimazione attiva di RAGIONE_SOCIALE (respinta l’eccezione di inammissibiRAGIONE_SOCIALE dei ricorsi in riassunzione sollevata, in quella sede, da RAGIONE_SOCIALE), stante la riconducibiRAGIONE_SOCIALE del petitum alla categoria, residuale, dei giudizi ad ista nza di parte di cui all’art. 172 c.g.c., ha ritenuto necessaria, in base al potere – dovere di qualificazione giuridica dei fatti e di individuazione RAGIONE_SOCIALE norme applicabili, la « ri-qualificazione » della domanda, da intendere « non in senso meramente risarcitorio » (risultando « estranee finaRAGIONE_SOCIALE tipicamente risarcitorie, rientranti nel diverso paradigma della responsabiRAGIONE_SOCIALE amministrativa, di competenza esclusiva della Procura erariale, istituzionalmente deputata alla verifica, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE inderogabili garanzie istruttorie previste per il presunto responsabile, dei presupposti specifici della predetta responsabiRAGIONE_SOCIALE ») ma quale azione dichiarativa relativa ad un rapporto
fra i due soggetti, parametrato al carico affidato, da riscuotere e non riscosso (per presunta condotta negligente), in sostanza coincidente con i crediti non riscossi in suo nome , e dunque finalizzata all’accertamento contabile dei rapporti di « dare-avere », rientrante in quelle proponibile ex art.172, lett.d), c.g.c. (Corte dei Conti sentenza n. 39/2023 della Sez. II App; Corte dei Conti ; Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Campania, sentenze nn. sent. n. 445/2023, in controversia però tra un Comune e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, n. 665/2023 e 706/2023; nn. 47/2024 e 48/2024, nn. 79/2024 e 80/2024, nn. 171/2024 e 172/2024, nn. 215 e 217/2024; e diverse altre);
– la Corte dei Conti ha dunque ritenuto necessaria tale ri-qualificazione della domanda affinché essa fosse riconducibile al rapporto tra concessionario ed ente impositore e non fosse sovrapponibile a quella per danno erariale, di competenza esclusiva della Procura contabile, con la previa affermazione che l’azione proposta da RAGIONE_SOCIALE « non persegue un accertamento di merito sulla sussistenza o meno degli specifici elementi strutturali della responsabiRAGIONE_SOCIALE amministrativa (danno erariale, condotta antigiuridica, nesso eziologico, elemento soggettivo del dolo o della colpa grave) », cosicché viene in rilievo un’azione « sicuramente esperibile nelle forme del giudizio ad istanza di parte ex art. 172, lett. d, c.g.c. »; -risulta pertanto necessario rinviare la causa a RAGIONE_SOCIALE per la trattazione in pubblica udienza, occorrendo un ulteriore approfondimento in merito alla questione, posta nel presente ricorso con motivo di giurisdizione, circa la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti rispetto ad una azione risarcitoria come quella proposta dall’RAGIONE_SOCIALE;

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a RAGIONE_SOCIALE per la trattazione in pubblica udienza. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 14 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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