Giurisdizione corrispettivo: a chi spetta la decisione?

In un caso riguardante la richiesta di pagamento di oneri per la concessione di un diritto di superficie da parte di un Comune a una società costruttrice, le Sezioni Unite della Cassazione hanno risolto un conflitto di giurisdizione. È stato stabilito che la competenza a decidere spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. La Corte ha chiarito che quando la controversia verte unicamente sull’esistenza e l’ammontare di un’obbligazione patrimoniale, come il corrispettivo per una concessione, senza contestare il potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, la giurisdizione sul corrispettivo è attribuita al giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Corrispettivo: La Cassazione Traccia la Linea tra Giudice Ordinario e Amministrativo

Quando un’impresa costruttrice si trova a contestare una richiesta di pagamento da parte di un Comune, a quale giudice deve rivolgersi? La questione sulla giurisdizione per il corrispettivo di una concessione pubblica è un tema ricorrente e di fondamentale importanza pratica. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento decisivo, delineando con precisione i confini tra la competenza del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo.

I Fatti del Caso: una Richiesta di Pagamento Controversa

Una società operante nel settore dell’edilizia convenzionata aveva realizzato alloggi di edilizia popolare su un terreno ottenuto in concessione da un Comune. Anni dopo, l’ente locale emetteva un’ordinanza con cui richiedeva alla società il pagamento di un’integrazione degli oneri legati alla concessione del diritto di superficie. La società, ritenendo la richiesta infondata, si opponeva, dando il via a un complesso iter giudiziario.

Il Conflitto di Giurisdizione sul Corrispettivo

La causa veniva inizialmente incardinata dinanzi al Tribunale civile, che però declinava la propria giurisdizione, indicando come competente il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Riassunto il giudizio davanti al TAR, quest’ultimo sollevava d’ufficio un conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo, al contrario, che la controversia rientrasse nella sfera di competenza del giudice ordinario. La questione è così giunta all’esame delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a dirimere il conflitto e a stabilire definitivamente il giudice competente.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi del TAR, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Il ragionamento dei giudici si fonda su un principio consolidato: per determinare la giurisdizione, è necessario guardare al cosiddetto petitum sostanziale, ovvero all’effettiva natura della pretesa avanzata.

Nel caso di specie, la società costruttrice non contestava la legittimità del provvedimento amministrativo di concessione del diritto di superficie, né il potere discrezionale del Comune di determinare gli oneri. La contestazione riguardava esclusivamente la debenza e l’ammontare del corrispettivo richiesto, configurandosi come una controversia di natura puramente patrimoniale.

Le Sezioni Unite hanno richiamato l’art. 133 del Codice del Processo Amministrativo, il quale, pur attribuendo al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni, esclude espressamente le controversie “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”. La controversia in esame, vertendo proprio su un corrispettivo, rientra in pieno in questa eccezione.

In altri termini, la giurisdizione sul corrispettivo spetta al giudice amministrativo solo quando la sua determinazione è intrinsecamente legata all’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione e viene contestata ex ante come parte integrante dell’atto concessorio. Quando, invece, la contestazione avviene ex post e riguarda solo l’obbligazione di pagamento in sé, la causa ha natura civilistica e deve essere decisa dal giudice ordinario.

Conclusioni: Quando la Giurisdizione è del Giudice Ordinario

L’ordinanza in esame ribadisce un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione: le controversie che hanno ad oggetto pretese di natura meramente patrimoniale, sebbene originate da un rapporto di concessione con una Pubblica Amministrazione, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Questo avviene ogni volta che non viene messo in discussione l’esercizio del potere pubblico, ma solo l’esistenza o la misura di un’obbligazione di pagamento. La decisione fornisce un’indicazione chiara per imprese e professionisti, orientando correttamente la scelta del foro competente ed evitando inutili lungaggini processuali derivanti da conflitti di giurisdizione.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative al pagamento del corrispettivo per la concessione di un diritto di superficie?
Spetta al giudice ordinario, a condizione che la controversia riguardi esclusivamente l’esistenza o l’ammontare del corrispettivo dovuto e non metta in discussione la legittimità o l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione nell’atto di concessione.

In quali casi la giurisdizione su queste materie spetterebbe invece al giudice amministrativo?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo quando la contestazione riguarda la legittimità delle manifestazioni di volontà autoritative della Pubblica Amministrazione nell’adozione del provvedimento di concessione, di cui venga contestato il contenuto anche riguardo alla determinazione del corrispettivo dovuto.

È possibile per un giudice sollevare un conflitto di giurisdizione anche dopo la prima udienza?
Sì. Secondo la Corte, il termine della “prima udienza” previsto dalla legge per sollevare il conflitto deve essere interpretato come la prima udienza di effettiva trattazione e discussione del merito della causa, e non le eventuali udienze preliminari o di smistamento. Un differimento della prima udienza, ad esempio per riunire cause connesse, non preclude al giudice di sollevare successivamente il conflitto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 6534 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 6534 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/03/2025

ORDINANZA

sul regolamento di giurisdizione iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA – SEZIONE STACCATA DI CATANIA, con ordinanza n. 2975 del 5/9/2024, nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente non costituita in questa fase –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro-tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME (EMAIL), NOME COGNOMENOME COGNOME (EMAIL) e NOME COGNOME (EMAIL);

– resistente –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/2/2025 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza n. 2975 resa in data 5/9/2024 il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione a seguito della sentenza n. 5686 del 18/11/2016 con la quale il Tribunale civile di Catania ha declinato, in favore del giudice amministrativo, la propria giurisdizione sulla domanda proposta dalla ditta RAGIONE_SOCIALE ai fini dell’annullamento dell’ordinanza dirigenziale n. 115 emessa dal Comune di Paternò in data 4/9/2013 per il pagamento, da parte della RAGIONE_SOCIALE, di un’integrazione degli oneri connessi al procedimento di espropriazione (e di successiva concessione del diritto di superficie alla società opponente) di un lotto di terreno sul quale l’RAGIONE_SOCIALE aveva realizzato taluni alloggi di edilizia popolare successivamente ceduti a terzi.
A fondamento della decisione assunta, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rilevato come, sulla base dell’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, in caso di contestazione di un provvedimento ingiuntivo connesso al pagamento di oneri a carico del privato, senza alcun coinvolgimento critico dell’esercizio del potere da parte dell’autorità

amministrativa, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, dovendo trovare sul punto applicazione l’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. b), nella parte in cui esclude dall’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi».

Quanto alla tempestività della sollevazione d’ufficio del conflitto di giurisdizione (in considerazione di quanto previsto dall’art. 11, co. 3, c.p.a.), il giudice amministrativo ha rilevato di provvedere nel rispetto di tale norma (pur se, formalmente, nella seconda udienza fissata), evidenziando di aver disposto il differimento della prima udienza per la necessità di rendere possibile la congiunta discussione «con il ricorso n. 739/2018 r.g., riguardante analoga questione».

A seguito della proposizione d’ufficio del regolamento di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, il Comune di Paternò ha depositato memoria.

RAGIONE_SOCIALE non ha svolto difese in questa sede.

Il Sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione ha concluso per iscritto, invocando la dichiarazione di inammissibilità del regolamento di giurisdizione, in considerazione della tardività con la quale il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, aveva provveduto a sollevare il conflitto di giurisdizione.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

Con l’ordinanza n. 2975 resa in data 5/9/2024, attraverso la quale ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha evidenziato come, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte, deve ritenersi appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il

pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell’art. 10, della l. n. 167 del 1962, come sostituito dall’art. 35, della l. n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, nonché l’individuazione del soggetto debitore, allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A. (Cass. Civ., Sez. Un., 11 ottobre 2016, n. 20419 conf. Cass. Civ., Sez. Un., 10 agosto 2011, n. 17142; Cass. Civ., Sez. Un., 5 maggio 2011, n. 9842; Cass. Civ., Sez. Un., 10 settembre 2004, n. 18257).
In particolare, secondo il giudice amministrativo, non coinvolgendo la controversia in esame alcuna interpretazione della convenzione di base, né implicando alcun vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa -limitandosi, ben diversamente, a riguardare la contestazione dell’effettiva sussistenza dell’obbligo di corrispondere quanto richiesto con il provvedimento gravato – contrariamente a quanto stabilito dal Tribunale civile di Catania con la sentenza n. 5686/2016, la controversia in oggetto esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo rientrando, al contrario, in quella del giudice ordinario.
Ritiene il Collegio di dover preliminarmente rilevare l’ammissibilità del regolamento di giurisdizione sollevato in questa sede.

Osserva il Collegio come, secondo l’insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, in tema di regolamento di giurisdizione d’ufficio, l’art. 11, comma 3, c.p.a., che consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio, ‘ alla prima udienza’, il conflitto di giurisdizione, dev’essere interpretato nel senso che il limite temporale

oltre cui quel giudice non può sollevare il conflitto suddetto è costituito dall’udienza di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. U, ordinanza n. 25515 del 13/12/2016, Rv. 641785 – 01).

In particolare, detta prima udienza di discussione, non può farsi coincidere con quelle udienze di verifica preliminare e di smistamento frequenti nelle prassi processuali con funzioni meramente ordinatorie, come quella nella specie celebratasi nel corso del giudizio a quo ai fini della congiunta discussione di procedimenti diversi tra loro connessi.

Al riguardo, queste Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988) hanno avuto modo di precisare come il riferimento alla ‘ prima udienza ‘ , quale limite temporale per sollevare il conflitto di giurisdizione, riguardi la prima udienza fissata per la trattazione del merito, dovendo individuarsi la ragione ispiratrice dell’art. 59, comma 3, legge n. 69 del 2009 in quella di evitare, almeno tendenzialmente, ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenza giurisdizionale, già individuata nella precedente sentenza, è destinata a divenire incontestabile qualora il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l’intervento risolutore delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (v. Cass., Sez. Un., 19 maggio 2014 n. 10922).
In ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, l’art. 11, co. 3, del codice del processo amministrativo indica nella prima udienza il tempo oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto.

Come queste Sezioni Unite hanno già statuito con la sentenza 13 aprile 2012, n. 5873, per un verso, tale udienza è quella fissata in base all’art. 71, co. 3, c.p.a. (‘udienza per la discussione del ricorso’) e disciplinata dall’art. 73; per altro verso, la disposizione dell’art. 11,

co. 3, c.p.a. va interpretata alla stregua di quella, analoga, contenuta nella legge n, 69/2009, art. 59, co. 3, (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), ove è previsto che ‘ il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d’ufficio […] tale questione […] fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito (v. anche Cass., Sez. Un., 13 dicembre 2016 n. 25515).

Ne consegue che, in tema di regolamento d’ufficio, non è ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii la circostanza che detto giudice, prima dell’udienza di discussione, abbia celebrato una (o più) camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all’esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul merito del ricorso (v. Cass., Sez. Un., 2 luglio 2015 n. 13570).
Da ciò l’affermazione del principio in forza del quale, in tema di giurisdizione, la prima udienza entro cui, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a., è consentito al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio il conflitto di giurisdizione, deve essere identificata con quella di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988; Cass., Sez. Un., 20 aprile 2018 n. 9916).
Ne deriva che il disposto differimento della prima udienza – là dove necessitato dall’esigenza di procedere alla congiunta trattazione di procedimenti connessi -, impone di ritenere ancora integra la facoltà del giudice di provvedere sulla giurisdizione e, conseguentemente, di adottare, alla successiva udienza (prima udienza ‘ sostanziale ‘ ) un

provvedimento volto a sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, co. 3, c.p.a.

Nel merito del regolamento, ritiene il Collegio – in conformità a quanto sostenuto nell’ordinanza del Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha promosso il regolamento di giurisdizione – che la giurisdizione sulla domanda oggetto della controversia in esame spetti al giudice ordinario.

A sostegno di tale conclusione, varrà richiamare il consolidato insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, ai sensi del quale le controversie promosse dall’ente concedente per il recupero degli oneri sottesi alla cessione del diritto di superficie nei confronti dei soggetti attuatori dei programmi di edilizia residenziale pubblica ex art. 35 l. n. 865 del 1971, ove non comportanti la spendita di poteri pubblicistici ma volte esclusivamente al reclamo di oneri patrimoniali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. U, ordinanza n. 16083 del 09/06/2021, Rv. 661538 – 01; Cass., Sez. U, sentenza n. 5423 del 26/02/2021, Rv. 660792 – 01; Cass., Sez. U, Sentenza n. 20419 del 11/10/2016, Rv. 641219 – 01).
Al riguardo, è appena il caso di osservare come, sulla base del criterio generale determinativo della giurisdizione correlato al petitum sostanziale , nel caso di specie, in base al contenuto della domanda originariamente introdotta dalla società ricorrente dinanzi al Tribunale civile di Catania, la controversia dovesse ritenersi, in effetti, attinente all’effettiva sussistenza e, in ogni caso, alla misura dei corrispettivi dovuti per l’assegnazione, ancorché rideterminati dal Comune di Paternò.
Pertanto, con la formulata domanda, la società opponente ha inteso contestare il carattere effettivamente dovuto e l’ammontare dei corrispettivi di cessione dei diritti di superficie sulle aree a suo tempo alla stessa concesse in conseguenza di una loro successiva revisione –

per la stessa società peggiorativa – ad opera del citato Comune, senza, però, rimettere in discussione il rapporto concessorio presupposto.

Così inquadrato l’oggetto della causa originariamente introdotta dinanzi al Tribunale civile di Catania, ne consegue – in consonanza con quanto osservato nell’ordinanza del Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha sollevato il conflitto negativo di giurisdizione – la necessaria applicazione del principio, recepito dalla costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite (cfr. Cass., Sez. Un., 9 giugno 2021 n. 16083; Cass., Sez. Un., 26 febbraio 2021 n. 5423; Cass., Sez. Un., 11 ottobre 2016 n. 20419), ai sensi del quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo (nonché, eventualmente, l’individuazione del soggetto debitore), allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A.
Da ciò deriva che – diversamente da quanto ritenuto nella sentenza n. 5686 del 18/11/2016 del Tribunale civile di Catania – la contestazione della legittimità della pretesa del Comune RAGIONE_SOCIALE Paternò di ottenere il pagamento di ulteriori integrazioni dei corrispettivi già pagati in precedenza dalla società assegnataria non si è venuta a collocare al di fuori del rapporto concessorio disciplinato dal citato art. 35 della legge n. 865/1971 e, quindi, la valutazione sulla sussistenza o meno di tale diritto in capo all’ente comunale attiene a una causa che rientra nella sfera della giurisdizione del giudice ordinario.
Pertanto, la controversia in oggetto non involge l’interpretazione della convenzione di base, né implica il vaglio di

legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa, ma ben diversamente concerne la contestazione della debenza dell’ulteriore integrazione dei corrispettivi (a titolo di conguaglio o per altra causale) individuata nelle delibere comunali richiamate in ricorso.

In altri termini, la controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di diritto di superficie, nell’ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (già contenuta nell’art. 10 della legge 18 aprile 1962, n.167, poi sostituito dall’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni), può considerarsi spettante alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.) solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell’adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato ex ante il contenuto con riguardo (anche) alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non siano, invece, messe in discussione ex post – come avvenuto nel caso che ci occupa – la misura del corrispettivo (con riguardo alle pattuizioni ivi contenute) o l’effettività dell’obbligazione di pagamento, ipotesi, quest’ultima, in cui la controversia deve ritenersi appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario, avuto riguardo alla deroga prevista dallo stesso art. 133, comma 1, lett. b) c.p.c., nella parte in cui esclude dall’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi».
Sulla base di tali premesse, dev’essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale è altresì rimesso di

provvedere alla disciplina delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al Tribunale di Catania, anche ai fini della disciplina delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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