Giurisdizione contributi pubblici: quando decide il G.O.?

Un ente formativo si è visto ridurre un contributo pubblico per presunte inadempienze formali nella fase esecutiva del rapporto. La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha stabilito che la competenza a decidere su tale controversia spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. La decisione si fonda sulla distinzione tra la fase di concessione del contributo, dove la P.A. esercita un potere discrezionale (interesse legittimo), e la fase esecutiva, dove l’ente vanta un vero e proprio diritto soggettivo al finanziamento, rendendo la controversia di natura civilistica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contributi Pubblici: Giudice Ordinario o Amministrativo? La Cassazione Fa Chiarezza sulla Giurisdizione

La determinazione della giurisdizione sui contributi pubblici è una questione cruciale che spesso genera incertezza per imprese ed enti che beneficiano di finanziamenti statali. A chi rivolgersi quando la Pubblica Amministrazione contesta la regolarità delle spese e decide di ridurre o revocare un contributo già concesso? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fornisce un chiarimento fondamentale, tracciando una linea netta tra la competenza del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo.

Il Caso: La Decurtazione di un Finanziamento a un Ente Formativo

Un istituto di riabilitazione e formazione, beneficiario di un importante contributo pubblico annuale stanziato per legge, si è visto decurtare una somma considerevole dalla Pubblica Amministrazione. La ragione della riduzione non era legata a una riconsiderazione dell’interesse pubblico alla base del finanziamento, bensì a presunte irregolarità riscontrate in fase di verifica amministrativo-contabile. Nello specifico, venivano contestate la mancata vidimazione di alcuni registri di presenza e la mancata comunicazione preventiva di attività formative delegate a terzi.

Ritenendo illegittimo il provvedimento di decurtazione, l’ente si è rivolto al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) per chiederne la sospensione. Il T.A.R., tuttavia, ha respinto la richiesta cautelare, sollevando un dubbio fondamentale: la controversia non riguardava l’esercizio di un potere discrezionale della P.A., ma la fase esecutiva di un rapporto già definito. Di conseguenza, la posizione dell’ente era quella di un diritto soggettivo, la cui tutela spetta al giudice ordinario. Da qui, l’ente ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La questione di giurisdizione sui contributi pubblici

Il cuore della questione era stabilire se la contestazione di inadempimenti formali, avvenuta dopo l’assegnazione del contributo, rientrasse nella sfera di potere discrezionale della P.A. (e quindi nella giurisdizione amministrativa) o se attenesse alla fase di esecuzione di un rapporto paritetico (e quindi alla giurisdizione ordinaria). L’ente sosteneva che tali requisiti formali fossero presupposti di legittimità del finanziamento, la cui verifica spettava al giudice amministrativo. La P.A., al contrario, riteneva che si trattasse di semplici inadempimenti contrattuali da far valere in sede civile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, nel dirimere la questione, ha richiamato il suo consolidato orientamento in materia di riparto di giurisdizione per contributi e sovvenzioni pubbliche. Il criterio distintivo è la natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio.

Le Sezioni Unite hanno chiarito che la giurisdizione spetta al giudice ordinario in due scenari principali:
1. Quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla P.A. è demandato solo un controllo vincolato sulla sussistenza dei requisiti, senza alcun apprezzamento discrezionale.
2. Quando la controversia riguarda la fase di erogazione o di ripetizione del contributo a causa di un presunto inadempimento del beneficiario alle condizioni stabilite. In questo caso, anche se l’atto della P.A. è formalmente chiamato ‘revoca’ o ‘decadenza’, la sostanza riguarda l’esecuzione di un rapporto obbligatorio. Il privato, infatti, è titolare di un vero e proprio diritto soggettivo a ricevere il contributo, a condizione di rispettare gli impegni presi.

La giurisdizione del giudice amministrativo, invece, sussiste quando la P.A. esercita un potere discrezionale nella fase di concessione del contributo (valutando l’opportunità, l’entità e le modalità) o quando revoca il finanziamento in autotutela per un vizio di legittimità originario. In questi casi, il privato vanta un interesse legittimo al corretto esercizio del potere pubblico.

Nel caso specifico, la Corte ha osservato che il diritto al contributo era stato sancito direttamente dalla legge. La successiva decurtazione non derivava da una nuova valutazione discrezionale dell’interesse pubblico, ma dall’asserito inadempimento da parte dell’ente a prescrizioni relative alla fase esecutiva, finalizzate a garantire la corretta rendicontazione e l’uso delle risorse. Pertanto, la controversia verteva sull’adempimento di obblighi di un rapporto di natura paritetica, la cui cognizione spetta al giudice ordinario.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa pronuncia rafforza un principio fondamentale per enti e imprese che operano con fondi pubblici. La decisione sulla giurisdizione per i contributi pubblici non dipende dal nome dell’atto emesso dalla P.A. (‘revoca’, ‘decurtazione’), ma dalla sostanza della contestazione.

Se il problema sorge nella fase iniziale, dove l’amministrazione valuta se e come concedere il finanziamento, la competenza è del giudice amministrativo. Se, invece, il contributo è già stato concesso e la P.A. contesta il mancato rispetto delle regole di esecuzione e rendicontazione, la controversia si sposta sul piano del diritto civile e la competenza è del giudice ordinario. Questa distinzione è essenziale per incardinare correttamente il giudizio, evitando ritardi e pronunce di inammissibilità.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative alla revoca o riduzione di un contributo pubblico?
La giurisdizione dipende dalla fase in cui interviene il provvedimento. Se la controversia riguarda la fase di erogazione o la richiesta di restituzione a causa di inadempimenti del beneficiario, la competenza è del giudice ordinario. Se invece riguarda la fase di concessione discrezionale o una revoca per vizi di legittimità originari (autotutela), la competenza è del giudice amministrativo.

Qual è la differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo in materia di finanziamenti pubblici?
Il beneficiario ha un diritto soggettivo quando il finanziamento è già stato concesso e la lite riguarda l’esecuzione del rapporto (es. pagamento o contestazione di inadempimenti). Ha invece un interesse legittimo nella fase antecedente alla concessione, quando la Pubblica Amministrazione esercita un potere discrezionale per decidere se, a chi e in che misura assegnare i fondi.

Se la Pubblica Amministrazione contesta l’inadempimento di obblighi formali, come la mancata vidimazione dei registri, a quale giudice bisogna rivolgersi?
Secondo la Corte di Cassazione, la contestazione di inadempimenti relativi alla fase esecutiva del rapporto, come quelli sulla documentazione e rendicontazione, attiene al corretto adempimento di obbligazioni già assunte. Di conseguenza, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, poiché si discute dell’esecuzione di un rapporto paritetico e non dell’esercizio di un potere autoritativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 30604 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 30604 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/11/2024

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 4998/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, ISPETTORATO TERRITORIALE DEL RAGIONE_SOCIALE ROMA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatur a Generale dello Stato;

– controricorrenti – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 8876/2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del Giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza n. 4915/2023 il T.A.R. Lazio ha respinto la domanda cautelare proposta da RAGIONE_SOCIALE (da ora RAGIONE_SOCIALE o RAGIONE_SOCIALE) intesa alla sospensione dell’esecuzione della nota prot. n. 4882/2023 del RAGIONE_SOCIALE. Con tale nota era stato confermato il verbale del 16.2.2023 del RAGIONE_SOCIALE che aveva decurtato la somma di € 544.761,46 dal contributo dovuto al ricorrente is tituto ai sensi dell’art. 1 , commi 84-/87 della legge n. 145 del 2018 -annualità 2019.
La statuizione di rigetto della domanda cautelare è stata fondata sulla considerazione del difetto di una ragionevole previsione favorevole all’istituto circa l’esito del ricorso, avendo il giudice amministrativo osservato che le irregolarità riscontrate dall’Amministrazione in sede di verifica amministrativocontabile (mancata vidimazione dei registri d’aula e di presenza, mancata autorizzazione dell’attività delegata a terzi) sembravano riconducibili più propriamente alla fase esecutiva del rapporto tra I.R.F.A. e l’Amministrazione , trattandosi di inadempimenti alla normativa regolatrice della fattispecie (circolare ministeriale n. 2 del 2.2.2009, espressamente richiamata dall’art. 2 d.m. 28 maggio 2019), non rilevando in senso contrario il formale riferimento alla ‘revoca’ da part e del d.m. per indicare i casi di inadempimento che davano luogo alla restituzione del contributo (art. 5 d.m. 28 maggio 2019); in tale contesto, la posizione giuridica vantata dall’RAGIONE_SOCIALE assumeva la consistenza del diritto soggettivo la cui tutela spettava al giudice ordinario <>.
RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione; il RAGIONE_SOCIALE nonché l’RAGIONE_SOCIALE, hanno depositato un unico controricorso.

Il Procuratore generale ha depositato memoria con la quale ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Preliminarmente occorre dare atto dell’ammissibilità del ricorso sotto il profilo della sussistenza dell’interesse concreto ed immediato alla risoluzione in via definitiva ed immodificabile della questione da parte RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., n. 15122 del 2022, Cass. n. 32727 del 2018) ravvisandosi il ragionevole dubbio sui limiti della giurisdizione esterna del giudice adito alla luce RAGIONE_SOCIALE ragioni alla base del rigetto della domanda cautelare, incentrate sulla natura di diritto soggettivo della situazione dedotta e quindi, in difetto del ricorrere di ipotesi di giurisdizione esclusiva, sulla carenza di potestas iudicandi in capo all’organo di giustizia amministrativa adito. Ciò in coerenza con l ‘art. 55, comma 13, cod. proc. amm., che innovando il precedente sistema quale delineato dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), espressamente prevede che il giudice amministrativo «può disporre misure cautelari solo se ritiene sussistente la propria competenza». E tale presupposto è pacificamente ritenuto riferibile anche alla giurisdizione. D’altra parte, l’insussistenza della giurisdizione si riflette inevitabilmente sul profilo del fumus richiesto per la misura cautelare, in assenza del quale il giudice non può accogliere la relativa istanza.
Nel merito si osserva quanto segue.

2.1. Con il ricorso per regolamento di giurisdizione I.R.F.A. assume la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sul rilievo che nel caso di specie la vidimazione dei registri di presenza nonché la previa comunicazione della delega a terzi dell’attività formativa sarebbero elementi destinati ad integrare la causa del finanziamento, in coerenza con il rilievo che ai fini della sua assegnazione assume la trasparenza con cui la formazione finanziata è destinata ad essere realizzata; in questa prospettiva sostiene che la vidimazione dei registri di presenza nonché la previa comunicazione della delega a terzi dell’attività formativa si configurano quali presupposti di legittimità per l’assegnazione del finanziamento ed in quanto
tali atterrebbero ad una fase antecedente alla attribuzione del contributo, <>.

Le ragioni invocate da RAGIONE_SOCIALE a sostegno della giurisdizione del giudice amministrativo non sono meritevoli di accoglimento.

3.1. Occorre premettere che secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite di questa Corte (cfr. Cass., Sez. Un., n. 19484 del 2024, Cass. Sez. Un., n. 1946 del 2024, Cass. Sez. Un., n. 15404 del 2024, Cass., Sez. Un., n. 1776 del 2013, Cass., Sez. Un., n. 21062 del 2011, Cass., Sez.un., n. 15867 del 2011) il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata. Ne consegue che: sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid , e il quomodo dell’erogazione; qualora la controversia a ttenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento in tema di contributo (Cass. Sez. Un., n. 19484/2024 cit.).
3.2. Viceversa, la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità sulla base di una valutazione della Pubblica Amministrazione involgente il contrast o iniziale con il pubblico interesse. E’ stato infatti chiarito che la controversia avente ad oggetto la revoca d’ufficio della concessione di un finanziamento pubblico per vizi di legittimità originari rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, poiché, attenendo al corretto esercizio del potere di autotutela e non al corretto adempimento degli obblighi imposti al destinatario della sovvenzione, incide su posizioni di interesse legittimo (Cass. Sez. Un. n. 13992 del 2024).
3.3. Nello stesso ordine argomentativo il giudice amministrativo ha costantemente ribadito che in materia di sovvenzioni da parte della Pubblica Amministrazione è ravvisabile una posizione di interesse legittimo del privato allorché la controversia riguardi la fase procedimentale anteriore al provvedimento attributivo del beneficio, oppure se il provvedimento stesso sia stato ritirato in via di autotutela per vizi di legittimità, o per il suo contrasto, fin dall’inizio, col pubblico interesse; la posizione del beneficiario integra, invece, un diritto soggettivo sia nella fase di concreta erogazione del contributo sia quando la Pubblica Amministrazione contrasti la pretesa all’erogazione con provvedimento che – siano essi definiti di revoca, o decadenza, o risoluzione -vangano adottati a causa dell’asserito inadempimento da parte del beneficiario della disciplina che regola il rapporto (Consiglio di Stato n. 3051 del 2016, Consiglio di Stato n. 2072 del 2005).
3.4. In applicazione dei richiamati criteri la fattispecie in esame deve essere ricondotta all’ambito della giurisdizione del giudice ordinario. A tal fine occorre considerare che il diritto al contributo in oggetto è stato sancito direttamente dalla legge avendo l’art. 1, comma 84 della legge n. 145 del 2018 riconosciuto il diritto di I.R.V.A. ad un contributo annuo di 1,5 milioni di euro e, con d.m. RAGIONE_SOCIALE Lavori Pubblici e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 53 del 2019, una volta asseverato la conformità del piano degli interventi presentato dall’RAGIONE_SOCIALE in data 25 marzo 2019 alle finalità espresse nella norma istitutiva del finanziamento, il contributo è stato concretamente erogato a ll’RAGIONE_SOCIALE in
misura pari all’80% (€ 1.200.000); la relativa decurtazione non è scaturita da una valutazione discrezionale della Amministrazione circa la convenienza dell’interesse pubblico all’erogazione del contributo nella misura integrale stabilita dalla legge ma è stata determinata dall’inadempimento del beneficiario del contributo alle prescrizioni imposte dall’amministrazione, destinate, come evidenziato nel controricorso, a offrire un corredo documentale tale da consentire, anche a distanza di tempo , la verifica del corretto utilizzo RAGIONE_SOCIALE risorse finanziarie erogate, l’effettività RAGIONE_SOCIALE spese e la giusta imputazione dei costi sostenuti dall’ente ad una specifica tipologia di finanziamento pubblico.
3.5. Alla luce RAGIONE_SOCIALE considerazioni che precedono non vi è quindi spazio per recuperare, come viceversa opinato dal ricorrente, le dedotte violazioni alla normativa secondaria, all’ambito dei presupposti di legittimità per la definitiva concessione del con tributo, non venendo in rilievo l’esercizio di poteri discrezionali dell’Amministrazione nella relativa erogazione, così come nella relativa decurtazione connessa esclusivamente ad inadempimenti attinenti alla fase esecutiva del rapporto.
3.6. Di tanto appare conferma lo stesso ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE davanti al giudice amministrativo; tale ricorso non ha avuto, infatti, ad oggetto il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa nella comparazione degli interessi coinvolti dall’azione amministrativa bensì la contestazione, sia pure veicolata attraverso una richiesta di annullamento di atti, del rilevato inadempimento alle prescrizioni imposte e la sua idoneità a determinare la decurtazione del l’ importo assegnato rispetto alla misura stabilita per legge.
Alla luce di tutto quanto ora osservato, escluso il ricorrere di ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133 d. lgs. n. 104/2010, deve quindi essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale le parti vengono rimesse, anche per le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario davanti al quale rimette le parti, anche per le spese del presente giudizio.

RAGIONE_SOCIALE, 17 settembre 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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