Giurisdizione contributi pubblici: a chi spetta?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 4639/2024, ha stabilito che la controversia sulla revoca di un contributo pubblico per inadempimento del beneficiario rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario. Nel caso specifico, un imprenditore aveva donato l’immobile per cui aveva ricevuto un finanziamento, ma continuando l’attività. La Corte ha chiarito che, non trattandosi di un riesame discrezionale della P.A. (autotutela), ma della verifica di obblighi successivi alla concessione, la posizione del privato è di diritto soggettivo, da far valere in sede civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Contributi Pubblici: la Cassazione traccia la linea di confine

Quando un ente pubblico revoca un finanziamento, a quale giudice deve rivolgersi il cittadino per tutelare i propri diritti? La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 4639 del 21 febbraio 2024, offre un chiarimento fondamentale sulla giurisdizione in materia di contributi pubblici, distinguendo nettamente le competenze del Giudice Ordinario e del Giudice Amministrativo. La decisione si concentra sulla natura del provvedimento di revoca: se si tratta di una verifica di inadempimenti contrattuali o di un esercizio di potere discrezionale.

I Fatti di Causa

Un imprenditore otteneva un contributo regionale di oltre 55.000 euro per la realizzazione di un’attività di Bed & Breakfast. Successivamente alla concessione e all’erogazione del finanziamento, l’imprenditore donava l’immobile adibito all’attività ai propri genitori, stipulando contestualmente un contratto di comodato d’uso gratuito per poter continuare a gestire la struttura ricettiva.

L’Assessorato regionale al Turismo, venuto a conoscenza della donazione, disponeva la revoca del contributo, sostenendo che fosse venuto meno il requisito della proprietà dell’immobile, ritenuto essenziale. L’imprenditore impugnava il provvedimento di revoca, dando inizio a una complessa vicenda giudiziaria incentrata proprio sulla questione della giurisdizione.

Mentre il Tribunale di primo grado declinava la propria giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, affermando la competenza del Giudice Ordinario. La Regione, non soddisfatta, ricorreva in Cassazione.

La Questione sulla Giurisdizione dei Contributi Pubblici

Il cuore della controversia risiede nella distinzione tra due fasi del rapporto di sovvenzione:

1. Fase genetica (o di attribuzione): Riguarda il procedimento con cui la Pubblica Amministrazione (P.A.) valuta l’opportunità di concedere il beneficio, ponderando gli interessi pubblici e privati. In questa fase, l’aspirante beneficiario vanta un interesse legittimo a che la P.A. agisca correttamente. Le relative controversie sono di competenza del Giudice Amministrativo.

2. Fase esecutiva (o di rapporto): Si colloca dopo la concessione del contributo e riguarda l’adempimento degli obblighi previsti dalla legge o dal bando a carico del beneficiario. In questa fase, il beneficiario è titolare di un diritto soggettivo perfetto. Le controversie relative a questa fase, come quelle sul mancato pagamento o sulla decadenza per inadempimento, spettano al Giudice Ordinario.

L’Amministrazione regionale sosteneva che la revoca fosse un atto di autotutela, espressione del suo potere discrezionale, rientrante quindi nella giurisdizione amministrativa. L’imprenditore, invece, la considerava una contestazione di un presunto inadempimento, da risolvere davanti al giudice civile.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Amministrazione, confermando la sentenza d’appello e la giurisdizione del Giudice Ordinario. I giudici hanno chiarito che il criterio di riparto si fonda sulla natura della controversia. Se la P.A. revoca il contributo esercitando un potere di autotutela per vizi di legittimità originari o per un ripensamento sull’opportunità del contributo, la giurisdizione è del Giudice Amministrativo.

Nel caso di specie, invece, la revoca non era fondata su una nuova valutazione discrezionale degli interessi, ma sulla contestazione della perdita di un requisito (la proprietà dell’immobile) durante la fase esecutiva del rapporto. La Corte d’Appello aveva correttamente osservato che il bando richiedeva la proprietà solo al momento della domanda, e non per tutta la durata dell’attività, prevedendo anzi la possibilità di gestire l’attività anche in locali non di proprietà.

Di conseguenza, l’atto di revoca si configurava non come un atto di potere autoritativo, ma come la reazione a un presunto inadempimento di un obbligo di condotta da parte del beneficiario. La controversia riguardava quindi l’accertamento di un diritto soggettivo all’interno di un rapporto paritetico sorto dopo la concessione del finanziamento. In assenza di una nuova valutazione comparativa degli interessi pubblici, la P.A. agisce come un qualsiasi creditore che contesta un inadempimento, e la sede naturale per tale accertamento è il tribunale ordinario.

Conclusioni

La sentenza consolida un principio fondamentale per cittadini e imprese che intrattengono rapporti con la Pubblica Amministrazione. La giurisdizione sui contributi pubblici dipende dalla causa concreta della revoca. Se la P.A. contesta la mancanza di requisiti o l’inadempimento di obblighi specifici nella fase di esecuzione del rapporto, la posizione del privato è quella di titolare di un diritto soggettivo, pienamente tutelabile davanti al Giudice Ordinario. Se, al contrario, l’Amministrazione esercita un potere di riesame discrezionale per motivi di interesse pubblico, la giurisdizione spetta al Giudice Amministrativo. Questa distinzione è cruciale per indirizzare correttamente la propria azione legale e garantire un’efficace tutela dei propri diritti.

A quale giudice spetta decidere sulla revoca di un contributo pubblico se la Pubblica Amministrazione contesta un inadempimento del beneficiario?
La controversia spetta alla giurisdizione del Giudice Ordinario. La Cassazione chiarisce che quando la revoca si basa sulla contestazione di un inadempimento di obblighi posti a carico del beneficiario nella fase esecutiva del rapporto (dopo la concessione), si verte in materia di diritti soggettivi e non di esercizio di potere discrezionale amministrativo.

La perdita della proprietà dell’immobile dopo aver ricevuto il contributo giustifica sempre la revoca del finanziamento?
Non necessariamente. Secondo la Corte, bisogna verificare cosa prevedono la legge e il bando specifico. Nel caso esaminato, è stato ritenuto che la proprietà fosse un requisito richiesto solo al momento della presentazione della domanda e non per tutta la durata della gestione, essendo anzi ammesso l’esercizio dell’attività in locali di terzi. Pertanto, la successiva donazione non costituiva di per sé un inadempimento che giustificasse la revoca.

Cosa succede al termine per riassumere una causa davanti al giudice di primo grado se la sentenza d’appello sulla giurisdizione viene impugnata in Cassazione?
Il termine per la riassunzione del giudizio, previsto dall’art. 353 del codice di procedura civile, rimane interrotto per tutta la durata del giudizio di legittimità. Ricomincerà a decorrere solo dopo la definizione del ricorso in Cassazione. Questo garantisce che le parti non perdano il diritto di proseguire la causa nel merito in attesa della decisione definitiva sulla giurisdizione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4639 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 1 Num. 4639 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 21/02/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 20079/2018 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALE, con domicilio legale in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO;

-controricorrente – avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Catania n. 581/18, depositata il 12 marzo 2018.

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 26 gennaio 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME convenne in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE, per sentir dichiarare illegittimo il decreto n. 687/S4/TUR del 29 aprile 2011, con cui era stata disposta la revoca del contributo di Euro 55.782,00, concesso ai sensi dell’art. 88 RAGIONE_SOCIALE legge regionale 23 dicembre 2000, n. 32 per la realizzazione del RAGIONE_SOCIALE, e per sentir accertare il suo diritto a non restituire la somma percepita.

A sostegno RAGIONE_SOCIALE domanda, l’attore osservò che il requisito RAGIONE_SOCIALE proprietà dell’immobile adibito all’esercizio dell’attività, del quale gli era stata contestata la sopravvenuta carenza, per effetto RAGIONE_SOCIALE donazione da lui effettuata in favore dei genitori, era prescritto soltanto al momento RAGIONE_SOCIALE presentazione RAGIONE_SOCIALE domanda di contributo; aggiunse che l’attività poteva essere esercitata anche in locali non di proprietà, precisando comunque di aver stipulato un contratto di comodato d’uso gratuito.

Si costituì l’RAGIONE_SOCIALE, ed eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario, insistendo sulla legittimità del provvedimento.

1.1. Con sentenza del 28 gennaio 2013, il Tribunale di Catania dichiarò il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario.

L’impugnazione proposta dal COGNOME è stata accolta dalla Corte d’appello di Catania, che con sentenza del 12 marzo 2018 ha dichiarato la spettanza RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale di Catania.

Premesso che, ai fini del riparto di giurisdizione nelle controversie riguardanti la concessione dei contributi, riveste carattere decisivo l’individuazione RAGIONE_SOCIALE fase in cui si colloca la controversia, spettando al Giudice amministrativo la giurisdizione in ordine alle controversie che si collocano nella fase anteriore

al momento discrezionale di attribuzione del beneficio, ed al Giudice ordinario quella in ordine alle controversie che si collocano nella fase esecutiva del rapporto di sovvenzione, la Corte ha affermato che rientrano in particolare nella cognizione ordinaria le controversie riguardanti il mancato pagamento degli importi dovuti ed i provvedimenti di decadenza o risoluzione per inadempimento degli obblighi posti a carico del concessionario, mentre sono devolute al Giudice amministrativo quelle riguardanti la mancata erogazione o la revoca o il ritiro del beneficio disposti nell’esercizio di poteri di autotutela RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione.
Ciò posto, ha rilevato che nella specie la proprietà dell’immobile era richiesta soltanto al momento RAGIONE_SOCIALE presentazione RAGIONE_SOCIALE domanda di attribuzione del beneficio, non essendo prescritto che il beneficiario dovesse conservarla per tutto il periodo di gestione dell’attività, ed essendo anzi previsto che quest’ultima potesse essere esercitata anche in locali non di proprietà; ha aggiunto che gli obblighi posti a carico del concessionario consistevano esclusivamente nello svolgimento dell’attività per almeno cinque anni dalla data di erogazione del contributo e nella documentazione di almeno cinquanta presenze annue, nonché nella prestazione di una fideiussione bancaria valida per cinque anni; ha rilevato inoltre che l’attore era stato assolto in sede penale dall’imputazione di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, mentre la domanda di condanna proposta nei suoi confronti dal AVV_NOTAIO regionale RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti era stata rigettata, proprio a causa RAGIONE_SOCIALE mancata previsione del predetto requisito. Ritenuto pertanto che il provvedimento impugnato non trovasse giustificazione nella perdita di uno dei requisiti previsti dal bando, ma nell’inadempimento di un obbligo di condotta posto a carico del beneficiario, ha concluso che, in assenza di una nuova valutazione comparativa degl’interessi apprezzati in sede di concessione del contributo, la controversia spettava alla giurisdizione ordinaria.
Avverso la predetta sentenza l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un solo motivo, illustrato anche con memoria. Il COGNOME ha resistito con controricorso, anch’esso illustrato con memoria.

Il ricorso, avviato alla trattazione in camera di consiglio, è stato rimesso alla pubblica udienza con ordinanza interlocutoria del 29 maggio 2023, al fine

di consentire alle parti di fornire chiarimenti in ordine alla questione concernente la mancata riassunzione del giudizio di merito, sollevata dall’RAGIONE_SOCIALE nella memoria depositata ai sensi dell’art. 380bis .1 cod. proc. civ.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di estinzione del processo, sollevata dall’RAGIONE_SOCIALE in relazione alla mancata riassunzione del giudizio di merito dinanzi al Giudice di primo grado, nel termine di cui all’art. 353, secondo comma, cod. proc. civ., a seguito RAGIONE_SOCIALE dichiarazione RAGIONE_SOCIALE spettanza RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

Non può infatti condividersi la tesi sostenuta dalla difesa erariale nella memoria di cui all’art. 380bis .1 cod. proc. civ., secondo cui l’inosservanza del predetto termine avrebbe comportato l’estinzione dell’intero giudizio di merito, ai fini RAGIONE_SOCIALE quale non assumerebbe alcun rilievo la circostanza che la Corte territoriale abbia indicato, quale data di decorrenza, quella del passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALE sentenza di appello, anziché quella RAGIONE_SOCIALE notificazione RAGIONE_SOCIALE stessa, effettuata il 27 aprile 2018. E’ pur vero che l’indicazione contenuta nella sentenza impugnata, contrastante con il disposto dell’art. 353, secondo comma, cod. proc. civ., risulta inidonea a determinare un differimento RAGIONE_SOCIALE decorrenza del termine, giacché, come costantemente affermato dalla giurisprudenza di legittimità, la notificazione costituisce un atto formale che non ammette equipollenti, e il giudice non può abbreviare né prorogare i termini perentori fissati dalla legge, ai sensi dell’art. 153 cod. proc. civ. (cfr. Cass., Sez. VI, 6/04/2016, n. 6622; Cass., Sez. II, 7/06/2011, n. 12298; 5/ 06/2007, n. 13160). Peraltro, qualora sia proposto, come nella specie, ricorso per cassazione avverso la sentenza d’appello che abbia riformato la sentenza di primo grado, dichiarando che il giudice ordinario ha sulla causa la giurisdizione negata dal primo giudice, il termine previsto dal secondo comma per la riassunzione del giudizio dinanzi al giudice di primo grado resta interrotto, ai sensi del terzo comma dell’art. 353 cod. proc. civ., e ricomincia a decorrere soltanto a seguito RAGIONE_SOCIALE definizione del giudizio di legittimità (cfr. Cass., Sez. III, 21/06/1991, n. 7016).
Con l’unico motivo d’impugnazione, l’RAGIONE_SOCIALE denuncia la viola-

zione o la falsa applicazione dell’art. 88 RAGIONE_SOCIALE legge regionale n. 32 del 2000 e dell’art. 77 RAGIONE_SOCIALE legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, censurando la sentenza impugnata per aver ritenuto che la proprietà dell’immobile adibito all’esercizio dell’attività fosse richiesta soltanto nella fase genetica del rapporto concessorio, e non anche per tutta la durata del periodo minimo di attività garantito dalla fideiussione. Premesso che la disciplina in esame dev’essere interpretata restrittivamente, introducendo una deroga al divieto di aiuti di RAGIONE_SOCIALE, osserva che la ratio delle predette disposizioni consiste nell’incentivare la ricettività turistica a conduzione familiare, consentendo ai proprietari di immobili sovradimensionati rispetto alle proprie esigenze di trarne un utile economico attraverso la concessione di provvidenze per l’esecuzione d’interventi di adeguamento all’attività di bed & breakfast ; precisato quindi che non possono beneficiare di tali provvidenze le iniziative imprenditoriali che non coinvolgano direttamente i proprietari, ma vengano realizzate attraverso la gestione di un’azienda costituita da beni altrui, rileva che tale opinione trova conferma nel bando per l’attribuzione dei contributi, che agli artt. 3 e 6, comma secondo, richiede espressamente la titolarità dell’immobile da parte del richiedente, ed all’art. 3, comma ottavo, prevede la revoca del contributo, in caso di perdita di uno dei requisiti prescritti per la fase genetica del rapporto di concessione.
2.1. Il motivo è infondato.

In tema di contributi e sovvenzioni pubbliche, questa Corte ha costantemente affermato che, ai fini del riparto di giurisdizione nelle relative controversie, occorre distinguere, in linea di principio, tra la fase procedimentale anteriore alla concessione del beneficio, nella quale si provvede alla valutazione dell’ an , del quid e del quomodo dell’erogazione, e quella successiva, riguardante l’esecuzione del rapporto di sovvenzione: mentre nella prima fase la Pubblica Amministrazione è chiamata ad esercitare un potere discrezionale, procedendo alla ponderazione degl’interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda in relazione all’interesse primario avuto di mira dalla legge, con la conseguenza che il richiedente è titolare di una posizione di interesse legittimo, tutelabile dinanzi al Giudice amministrativo, nella seconda fase occorre procedere alla verifica dell’adempimento degli obblighi imposti con il provve-
dimento di attribuzione, rispetto alla quale il richiedente è titolare di un diritto soggettivo, azionabile dinanzi al Giudice ordinario (cfr. Cass., Sez. Un., 12/ 04/2019, n. 10377; 21/01/2014, n. 1132; 20/07/2011, n. 15867). E’ stato tuttavia precisato che a tale criterio fa eccezione l’ipotesi in cui il finanziamento sia riconosciuto direttamente dalla legge, ed alla Pubblica Amministrazione sia demandato soltanto il compito di verificare la sussistenza dei relativi presupposti, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale, dovendosi in tal caso riconoscere, anche con riguardo alla prima fase, la sussistenza di un diritto soggettivo perfetto, che consente al richiedente di agire dinanzi al Giudice ordinario, per ottenere il riconoscimento del beneficio illegittimamente negatogli dall’Amministrazione (cfr. Cass., Sez. Un., 17/07/2018, n. 19042; 29/03/2017, n. 8115; 7/01/2013, n. 150; 13/10/2011, n. 21062). I medesimi principi sono stati ritenuti applicabili anche in riferimento all’impugnazione del provvedimento di revoca del contributo, essendo stato affermato che la controversia concerne una posizione di diritto soggettivo, e spetta pertanto alla giurisdizione del Giudice ordinario, tutte le volte in cui l’Amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione dell’inosservanza da parte RAGIONE_SOCIALE stesso di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione, mentre riguarda una posizione d’interesse legittimo, ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del Giudice amministrativo, allorché la mancata erogazione del beneficio, pur oggetto di uno specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall’esercizio di poteri di autotutela dell’Amministrazione, che abbia inteso annullare il provvedimento per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico (cfr. Cass., Sez. Un., 30/07/2020, n. 16457; 1/02/2019, n. 3166). Nella medesima ottica, è stato chiarito che spetta alla giurisdizione del Giudice ordinario la controversia in cui, sul fondamento RAGIONE_SOCIALE normativa che disciplina la specifica sovvenzione, il privato richieda il riconoscimento di un contributo pubblico, prima concesso e successivamente revocato, qualora l’intervento dell’Amministrazione abbia avuto ad oggetto, in sede di revoca, soltanto la verifica RAGIONE_SOCIALE mancata ricorrenza di condizioni predeterminate dalla legge, nell’assenza di valutazioni discrezionali in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla concessione del contributo, dovendo in tal caso essere
riconosciuta al privato, avverso gli atti adottati dall’Amministrazione, una posizione di diritto soggettivo (cfr. Cass., Sez. Un., 18/07/2008, n. 19806; Cass., Sez. I, 23/10/2018, n. 26877).

A tali principi, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in questa sede, si è correttamente attenuta la sentenza impugnata, la quale, rilevato che sia il bando di concorso che le leggi regionali n. 32 del 2000 e n. 4 del 2003 non prevedevano, tra i requisiti per l’assegnazione del contributo, la conservazione RAGIONE_SOCIALE proprietà dell’immobile per tutto il periodo di gestione dell’attività, consentendone espressamente l’esercizio anche in locali di proprietà di terzi, ha ritenuto che la revoca del beneficio trovasse giustificazione non già nella perdita di uno dei requisiti prescritti dal bando, ma nell’inadempimento di un obbligo di condotta posto a carico del concessionario, cioè in un evento attinente alla fase esecutiva del rapporto, il cui riscontro non richiedeva una rinnovata valutazione degl’interessi già apprezzati in sede di concessione del contributo, ed ha pertanto concluso per la spettanza RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario.
A conclusioni non diverse, in punto di riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione, la Corte territoriale sarebbe d’altronde dovuta pervenire, sulla base dei principi dianzi richiamati, anche laddove, conformemente all’interpretazione del bando e RAGIONE_SOCIALE disciplina di legge prospettata dalla difesa erariale, avesse ritenuto che la conservazione RAGIONE_SOCIALE proprietà dell’immobile per tutto il periodo di gestione dell’attività ricettiva costituisse non già un obbligo imposto al beneficiario del contributo, ma un requisito prescritto per la concessione di quest’ultimo: in quanto obbiettivamente riscontrabile sulla base di elementi non richiedenti una nuova ponderazione degl’interessi pubblici e privati sottesi alla vicenda amministrativa, il venir meno di tale requisito non poteva essere considerato oggetto di una valutazione discrezionale dell’RAGIONE_SOCIALE, a fronte RAGIONE_SOCIALE quale fosse configurabile una posizione d’interesse legittimo del beneficiario, configurandosi piuttosto come un evento suscettibile di immediata verifica attraverso il confronto con le disposizioni di legge e del bando, con la conseguenza che, rispetto al relativo accertamento, la posizione del beneficiario sarebbe stata ugualmente qualificabile come diritto soggettivo, e la relativa controversia sarebbe stata comunque devoluta alla giurisdizione del Giudice ordina-
NOME.

Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.

Trattandosi d’impugnazione proposta da un organo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEna, che ai sensi dell’art. 1 RAGIONE_SOCIALE legge regionale 22 marzo 1952, n. 6 fruisce RAGIONE_SOCIALE stesso trattamento tributario previsto per le Amministrazioni RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ivi compresa la prenotazione a debito del contributo unificato, prevista dallo art. 158 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, non trova applicazione nella specie l’art. 13, comma 1quater , del medesimo d.P.R., inserito dall’art. 1, comma diciassettesimo, RAGIONE_SOCIALE legge 24 dicembre 2012, n. 228.

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Così deciso in Roma il 9/11/2023

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