Giurisdizione contributi consortili: decide il G.O.

Un ente governativo per le risorse idriche ha contestato una cartella di pagamento emessa da un consorzio di bonifica per quote consortili. La Corte di Cassazione, dirimendo la questione sulla giurisdizione per i contributi consortili, ha stabilito la competenza del giudice ordinario e non di quello tributario. La decisione si fonda sulla natura contrattuale delle somme dovute, derivanti da una specifica convenzione per l’utilizzo delle infrastrutture consortili, escludendone quindi la natura di tributo imposto unilateralmente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Contributi Consortili: La Cassazione Sceglie il Giudice Ordinario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite Civili ha nuovamente affrontato il tema della giurisdizione sui contributi consortili, chiarendo a quale giudice spetti decidere le controversie che sorgono tra i consorzi di bonifica e gli enti utilizzatori delle loro infrastrutture. La decisione ribadisce un principio consolidato: quando il contributo non ha natura di tributo ma deriva da un accordo, la competenza è del giudice ordinario. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia.

Il Caso: Contributi tra Ente Pubblico e Consorzio di Bonifica

Un Ente di Governo per i Rifiuti e le Risorse Idriche di una regione italiana si è visto notificare una cartella di pagamento di oltre 1,5 milioni di euro da parte del locale Consorzio di Bonifica. La somma richiesta si riferiva alle quote consortili per gli anni dal 2018 al 2021, dovute, secondo il Consorzio, per il beneficio che l’Ente traeva dalla gestione delle opere di bonifica e idrauliche nell’ambito del servizio idrico integrato.

L’Ente ha impugnato la cartella di pagamento dinanzi alla Corte di Giustizia Tributaria, sostenendo che tali contributi avessero natura di tributo e che la legge regionale che li prevedeva fosse incostituzionale. Il Consorzio, di contro, ha sostenuto che la controversia dovesse essere decisa dal giudice ordinario, poiché la somma richiesta non era un tributo, ma il corrispettivo previsto da una specifica convenzione stipulata tra le parti.

La Questione sulla Giurisdizione dei Contributi Consortili

In pendenza del giudizio di merito, l’Ente si è rivolto alle Sezioni Unite della Cassazione con un regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo di affermare la competenza del giudice tributario. Il cuore del problema era stabilire la natura giuridica delle somme richieste: si trattava di un’imposizione unilaterale di stampo tributario o del corrispettivo di una prestazione basato su un rapporto contrattuale?

La distinzione è cruciale, perché da essa dipende l’individuazione del giudice competente: il giudice tributario per i tributi, il giudice ordinario per le obbligazioni di natura civilistica e contrattuale.

Le Motivazioni della Suprema Corte

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, basando la loro decisione su una consolidata giurisprudenza. La Corte ha operato una fondamentale distinzione:

1. Contributi di bonifica (tributi): Sono quelli imposti ai proprietari di immobili situati nel perimetro del consorzio. Questi hanno pacificamente natura tributaria perché sono imposti per legge in ragione del beneficio che l’immobile riceve dall’attività del consorzio.
2. Canoni per l’utilizzo di infrastrutture (non tributi): Sono le somme dovute da soggetti, come i gestori del servizio idrico, che non sono proprietari di immobili nel comprensorio ma utilizzano i canali e le opere del consorzio, ad esempio, per lo smaltimento di acque meteoriche. Questi pagamenti non sono tributi.

Nel caso di specie, la legge regionale stessa prevedeva la stipula di un’apposita convenzione tra l’Ente e il Consorzio per determinare il contributo. La presenza di una procedura negoziale esclude la natura tributaria della prestazione, configurandola invece come un rapporto basato su un sinallagma, ovvero su uno scambio di prestazioni reciproche di natura contrattuale. Il contributo diventa quindi il corrispettivo per un servizio reso.

La Corte ha inoltre precisato che le contestazioni dell’Ente ricorrente, relative alla mancata attuazione di alcune parti della convenzione (come la determinazione degli indici di beneficio o la rendicontazione dei costi), non modificano la giurisdizione. Tali questioni, infatti, attengono al merito del rapporto contrattuale, ossia all’adempimento o inadempimento delle obbligazioni pattuite, e devono essere valutate proprio dal giudice ordinario, che è il giudice naturale dei contratti.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza consolida un importante principio in materia di giurisdizione sui contributi consortili. La presenza di una convenzione o di un accordo tra il consorzio e l’utente per la determinazione del contributo è l’elemento decisivo per radicare la competenza del giudice ordinario. Le imprese e gli enti pubblici che gestiscono servizi (come quello idrico) e si avvalgono delle infrastrutture dei consorzi di bonifica devono essere consapevoli che le eventuali controversie sui pagamenti dovuti saranno, di regola, devolute alla giurisdizione civile. Le contestazioni non potranno vertere sulla natura tributaria del prelievo, ma dovranno concentrarsi sugli aspetti contrattuali del rapporto, come la corretta esecuzione della convenzione e l’effettività del servizio ricevuto.

A quale giudice spetta la giurisdizione sulle controversie relative ai contributi dovuti da un gestore del servizio idrico a un consorzio di bonifica?
Secondo l’ordinanza, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, in quanto il rapporto tra le parti ha natura contrattuale e non tributaria.

Perché i contributi in questione non sono considerati tributi?
Non sono considerati tributi perché la loro determinazione non è imposta unilateralmente dalla legge, ma deriva da una procedura negoziale che si concretizza nella stipula di un’apposita convenzione tra il consorzio e l’ente utilizzatore. Questo configura un rapporto di scambio (sinallagmatico) tipico dei contratti.

L’incompleta attuazione della convenzione per determinare i contributi modifica la giurisdizione?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che eventuali inadempienze nell’esecuzione della convenzione (come la mancata determinazione degli indici di beneficio o la mancata rendicontazione dei costi) sono questioni che riguardano il merito del rapporto contrattuale e non alterano la giurisdizione, che resta saldamente in capo al giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 16842 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 16842 Anno 2024

PresidRAGIONE_SOCIALE: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19883/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso da ll’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), elettivamRAGIONE_SOCIALE domiciliato presso l’indirizzo PEC: EMAIL in virtù di procura speciale in calce al ricorso

-ricorrRAGIONE_SOCIALE–

contro

AGENZIA ENTRATE RISCOSSIONE, RAGIONE_SOCIALE

-intimati-

Per il regolamento di giurisdizione del giudizio pendRAGIONE_SOCIALE dinanzi alla Corte di Giustizia tributaria di primo grado di Potenza al n. NUMERO_DOCUMENTO

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal AVV_NOTAIO;

Lette le conclusioni scritte rese dal Pubblico Ministero in persona del AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante protempore, impugnò dinanzi alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Potenza la cartella di pagamento n. 092 2022 00079106 88 000, notificatagli il 30 novembre 2022, nella quale erano confluiti plurimi ruoli, ciascuno riferito alla quota consortile ritenuta dovuta dall’RAGIONE_SOCIALE, ex art. 10, comma 2, RAGIONE_SOCIALE L. Reg. RAGIONE_SOCIALE n. 1/2017, per gli anni dal 2018 al 2021 compreso, per l’importo complessivo di euro 1.585.990,94, oltre diritti di notifica.
A sostegno dell’impugnazione proposta prospettò l’illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE legge regionale n. 1/2017, nella parte in cui individua soggetti passivi tenuti al versamento RAGIONE_SOCIALE quote consortili diversi dai proprietari degli immobili ricompresi nel perimetro consortile, nonché l’inapplicabilità del citato art. 10, comma 2, RAGIONE_SOCIALE suddetta legge regionale, per mancanza di provvedimenti attuativi e per violazione dell’obbligo di rendicontazione RAGIONE_SOCIALE spese.

Si costituì con proprie controdeduzioni il RAGIONE_SOCIALE, eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità dell’avverso ricorso per difetto di giurisdizione del giudice tributario, ritenendo doversi radicare la giurisdizione in capo al giudice ordinario.

Osservò che i contributi in oggetto che il gestore del servizio idrico integrato era tenuto a versare, per la quota riferibile alle acque meteoritiche non ricomprese nella definizione di ‘acque reflue urbane’, di cui all’art. 74, comma 1, lett. i) del d.l gs. 3 aprile 2006, n. 152, per le spese RAGIONE_SOCIALE attività di RAGIONE_SOCIALE in relazione al beneficio tratto, nell’ambito del servizio ad esso affidato, dalla gestione RAGIONE_SOCIALE opere di RAGIONE_SOCIALE, del reticolo e RAGIONE_SOCIALE opere idrauliche, erano frutto di determinazione di tipo negoziale, prevedendo il successivo terzo comma dell’art. 10 RAGIONE_SOCIALE citata legge regionale la stipula di apposita convenzione tra RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, per cui la somma richiesta non poteva assumere natura di tributo, ponendosi in rapporto di sinallagma.
Dinanzi al giudice tributario si costituì con proprie controdeduzioni anche RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il rigetto dell’avverso ricorso, eccependo comunque il difetto RAGIONE_SOCIALE propria legittimazione passiva e chiedendo pronunciarsi la propria estromissione dal giudizio.

In pendenza del giudizio di merito parte ricorrRAGIONE_SOCIALE ha quindi proposto dinanzi a queste Sezioni Unite regolamento preventivo di giurisdizione per sentire dichiarare che la giurisdizione appartiene al giudice tributario.

Il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

L’RAGIONE_SOCIALE ricorrRAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria.

Le controparti del giudizio di merito non hanno svolto difese in questa sede.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Va ribadita, in sede di affermazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario, la giurisprudenza di queste Sezioni Unite in materia.

I ‘contributi’ di cui si discorre con riferimento alla fattispecie in esame hanno, come proprio riferimento nella normativa primaria statale, il disposto dell’art. 166, comma 3, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ed hanno diversa natura rispetto ai contributi imposti ai proprietari degli immobili dai consorzi di RAGIONE_SOCIALE nel perimetro del cui comprensorio sono posti gli immobili, ai sensi dell’art. 860 cod. civ., i quali ultimi hanno pacificamRAGIONE_SOCIALE natura di tributo.

Nella fattispecie in esame, che riguarda la disciplina dettata dalla Legge RAGIONE_SOCIALE Regione RAGIONE_SOCIALE n. 1/2017, essa, all’art. 10, recante ‘Disposizioni sul servizio idrico integrato’, per quanto qui di rilievo, ai commi 2 e 3, dispone quanto segue:

«2. Il gestore del servizio idrico integrato e i comuni per l’eventuale quota riferibile alle acque meteoritiche non ricomprese nella definizione di ‘acque reflue urbane’ di cui all’art. 74, comma 1, lett. i) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono tenuti a contribuire alle spese RAGIONE_SOCIALE attività di RAGIONE_SOCIALE in relazione al beneficio che traggono, nell’ambito dei servizi loro affidati, dalla gestione RAGIONE_SOCIALE opere di RAGIONE_SOCIALE, del reticolo e RAGIONE_SOCIALE opere idrauliche».

«3. Ai fini di cui al comma 2, il RAGIONE_SOCIALE stipula apposita convenzione con l’RAGIONE_SOCIALE sulla base dello schema di convenzione approvato dalla Giunta regionale la quale esercita i poteri sostitutivi ove fra i predetti enti non venga stipulata la convenzione nel termine assegnato dalla stessa Regione».

1.2. È pacifico, in fatto, che detta convenzione sia intervenuta tra i predetti enti in data 13.4.2018.

Sostiene l’RAGIONE_SOCIALE ricorrRAGIONE_SOCIALE che tuttavia, avuto riguardo a quanto previsto specificamRAGIONE_SOCIALE dall’art. 2, comma 1, RAGIONE_SOCIALE Convenzione, che rinvia alla determinazione del contributo mediante applicazione degli ‘indici di beneficio idraulico’ che sarebbero poi do vuti confluire nel piano di classifica del RAGIONE_SOCIALE, la cui determinazione presupponeva una serie di attività preparatorie da

parte del RAGIONE_SOCIALE, e che del pari è mancata l’attività di rendicontazione dei costi (art. 5 RAGIONE_SOCIALE convenzione medesima) sicché dette disposizioni non possono ritenersi cogenti, ponendosi pertanto la pretesa del RAGIONE_SOCIALE, in relazione al servizio reso, sul piano RAGIONE_SOCIALE commutatività e non RAGIONE_SOCIALE sinallagmaticità, come dovrebbe essere con riferimento ad un canone.

Il fatto che poi sia stato previsto dalla l. r. n. 1/2017 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE l’esercizio di poteri sostitutivi da parte RAGIONE_SOCIALE Giunta regionale in caso di mancata stipula RAGIONE_SOCIALE convenzione confermerebbe che la stessa avrebbe natura di accordo sostitutivo del provvedimento, come tale di attuazione del tributo.

1.3. La tesi esposta dell’RAGIONE_SOCIALE ricorrRAGIONE_SOCIALE non può essere condivisa.

Queste Sezioni Unite, quantunque in relazione a diverse leggi regionali, hanno più volte affermato in materia il principio secondo cui «n tema di consorzi di RAGIONE_SOCIALE, i canoni dovuti per l’utilizzo dei canali consortili come recapito di scarichi, anche se di acque meteoriche o depurate, da parte di soggetti, quali i comuni, che non possono qualificarsi appartenenti al consorzio per non essere proprietari dei fondi compresi nel relativo ambito territoriale, si distinguono dai contributi di RAGIONE_SOCIALE dovuti dai proprietari dei detti fondi, in quanto, mentre questi ultimi sono versati in adempimento di un’obbligazione tributaria determinata direttamRAGIONE_SOCIALE dal consorzio quale contributo “pro quota” dei consorziati alle spese di gestione dei canali e RAGIONE_SOCIALE opere di miglioramento, per i primi la normativa regionale di dettaglio ne prevede la determinazione all’esito di una procedura negoziale tra il consorzio e l’utRAGIONE_SOCIALE; pertanto, le relative controversie non rientrano nella giurisdizione RAGIONE_SOCIALE commissioni tributarie ma restano devolute a quella del giudice ordinario» (Cass. SU, ord. 5 dicembre 2019, n. 31760; si vedano anche Cass. SU, ord. 20 febbraio 2017, n. 4309).
1.4. Ancor più di recRAGIONE_SOCIALE, in controversia riguardante l’applicazione di legge regionale RAGIONE_SOCIALE Campania, ma come

esattamRAGIONE_SOCIALE evidenziato dal AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO -tale da riprendere sostanzialmRAGIONE_SOCIALE tematiche analoghe a quelle in questa sede affrontata, con l’ordinanza n. 6463/20020, depositata il 6 marzo 2020 (si veda anche Cass. SU, ord. 26 giugno 2020, n. 12867), di là dal mero riferimento al termine letterale canone ivi adoperato -che qui non ricorre -questa Corte evidenziò che la mancanza, o come va aggiunto, nel caso di specie, l’incompletezza RAGIONE_SOCIALE disposizioni attuative RAGIONE_SOCIALE Convenzione in questo caso stipulata tra gli enti, è questione che è irrilevante in sede di giurisdizione, in quanto attinRAGIONE_SOCIALE al merito (cfr. le già citate Cass. SU, ord. n. 6463/2020 e Cass. SU, ord. n. 4309/2017, nonché Cass. SU, 7 marzo 2018, n. 5399), come attinRAGIONE_SOCIALE al merito è il problema del rinvio da parte RAGIONE_SOCIALE convenzione a successive attività determinative degli indici di beneficio e RAGIONE_SOCIALE rendicontazione dei costi.
1.5. D’altronde, ove volesse seguirsi il percorso argomentativo del ricorrRAGIONE_SOCIALE, dovrebbe pervenirsi alla conclusione che il radicarsi RAGIONE_SOCIALE giurisdizione in capo al giudice ordinario o tributario sarebbe soggetto ad eventi estranei all’accordo negoziale tr a le parti e successivi al medesimo, che attengono piuttosto alla sua attuazione e/o esecuzione, rilevando piuttosto sul piano dell’inadempimento di quanto stabilito dalla fonte di natura contrattuale.

1.6. Va, infine, osservato, come puntualmRAGIONE_SOCIALE rilevato nelle conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, che l’approdo interpretativo, in questa sede ulteriormRAGIONE_SOCIALE ribadito, cui è pervenuta la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, risulta avallato dalla Corte costituzionale, che nello scrutinio di legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE L. Regione Calabria 23 luglio 2003, n. 11 (art. 23, comma 1, lett. a), con la sRAGIONE_SOCIALEnza 19 ottobre 2018, n. 188, ebbe ad affermare, richiamando il diritto vivRAGIONE_SOCIALE, che «il beneficio che giustifica l’assoggettamento a contribuzione consortile non è legato, con nesso sinallagmatico di corrispettività, all’attività di RAGIONE_SOCIALE, come sarebbe
se si trattasse di un canone o di una tariffa, che invece tale nesso sinallagmatico presuppongono».

Alla stregua RAGIONE_SOCIALE considerazioni che precedono, deve dichiararsi la giurisdizione spettante al giudice ordinario.

Le spese restano rimesse al merito.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite civili

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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