Giurisdizione contabile e società pubbliche

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che la giurisdizione contabile sussiste per le azioni di responsabilità contro i dipendenti di una società concessionaria di infrastrutture stradali. Nonostante il trasferimento delle azioni a una holding pubblica, la natura sostanziale dell’ente rimane pubblicistica. La decisione nasce da un caso di corruzione che ha causato un grave danno all’immagine della società. La Corte ha chiarito che la forma societaria di diritto privato non esclude il controllo della Corte dei Conti se permangono poteri autoritativi e finalità di tutela pubblica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 aprile 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione contabile: la Cassazione fa chiarezza sulle società pubbliche

La questione della giurisdizione contabile rappresenta un nodo centrale nel diritto amministrativo e civile moderno. Recentemente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono intervenute per definire i confini della responsabilità dei dipendenti di grandi società partecipate. Il tema centrale riguarda la possibilità di citare in giudizio davanti alla Corte dei Conti i funzionari di aziende che, pur avendo forma di società per azioni, svolgono funzioni essenziali per lo Stato.

Il caso della società concessionaria di infrastrutture

La vicenda trae origine da un’indagine per gravi episodi di corruzione all’interno di una società concessionaria della rete stradale nazionale. Il Pubblico Ministero contabile aveva richiesto il risarcimento per danno all’immagine. I dipendenti coinvolti avevano contestato la giurisdizione contabile, sostenendo che il passaggio del pacchetto azionario della società a una holding dei trasporti avesse trasformato l’ente in un soggetto puramente privatistico. Secondo questa tesi, la competenza sarebbe dovuta passare al giudice ordinario.

La natura giuridica prevale sulla forma societaria

La Suprema Corte ha respinto questa interpretazione. I giudici hanno evidenziato come la trasformazione in società per azioni non comporti automaticamente la perdita della natura pubblicistica. Se la società è istituita per legge, esercita poteri autoritativi come l’espropriazione e gestisce beni demaniali, essa rimane un ente pubblico sostanziale. La giurisdizione contabile resta quindi il presidio necessario per tutelare le risorse pubbliche e l’integrità dell’amministrazione.

Perché la giurisdizione contabile resta ferma

Il trasferimento delle azioni tra enti pubblici ha un rilievo puramente formale. La Cassazione ha chiarito che tale operazione non muta la missione della società né il suo regime legale speciale. La società continua a essere soggetta al controllo della Corte dei Conti e al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Questi elementi confermano che il legame con l’interesse generale è indissolubile. La responsabilità erariale dei dipendenti è dunque la naturale conseguenza della gestione di funzioni pubbliche.

Le motivazioni

Le motivazioni della sentenza poggiano sulla continuità del regime pubblicistico. La Corte ha osservato che la cornice normativa non è mutata con i recenti riassetti societari. La disciplina del Testo Unico sulle società partecipate non abroga le regole generali sulla responsabilità contabile per le società che operano come bracci operativi dello Stato. Il danno arrecato da condotte illecite colpisce direttamente la collettività, giustificando l’intervento del giudice contabile.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza ribadisce un principio di trasparenza e responsabilità. Chi gestisce infrastrutture strategiche e risorse pubbliche è soggetto a un controllo rigoroso. La forma societaria non può diventare uno scudo per evitare le conseguenze di atti illeciti. La giurisdizione contabile si conferma lo strumento principale per garantire che l’agire dei funzionari sia sempre orientato al bene comune e al rispetto della legalità.

Quando risponde il dipendente di una società pubblica davanti alla Corte dei Conti?
Il dipendente risponde quando la società, pur avendo forma azionaria, mantiene una natura sostanzialmente pubblica per legge e finalità di interesse generale.

Il trasferimento di azioni a una holding cambia la giurisdizione?
No, se il trasferimento ha rilievo solo formale e non muta la funzione di interesse pubblico e i poteri autoritativi esercitati dalla società controllata.

Cosa succede in caso di danno all’immagine della società pubblica?
La Corte dei Conti può condannare i responsabili al risarcimento del danno erariale, poiché il prestigio dell’ente è considerato un bene pubblico da tutelare.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 976 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 976 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso 21625-2021 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE REGIONALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI -SEZIONE

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO;

TROVATO NOME, CONTINO NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO, che li rappresenta e difende;

– controricorrenti –

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOME, COGNOME NOME, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA SEZIONE RAGIONE_SOCIALE D’APPELLO DELLA CORTE DEI CONTI PER LA RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 67932 RAGIONE_SOCIALEa CORTE DEI CONTI – SEZIONE RAGIONE_SOCIALE PER LA RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 11/10/2022 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. – Il Procuratore regionale rappresentante il Pubblico RAGIONE_SOCIALE presso la Sezione giurisdizionale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per la Regione Siciliana ha citato dinanzi alla Sezione medesima COGNOME NOME, funzionario RAGIONE_SOCIALE di Catania, che in precedenza aveva patteggiato una condanna per corruzione ed altro all’esito di un procedimento penale innestato da un’operazione investigativa denominata « buche d’oro », concernente fatti avvenuti nel 20182019, unitamente a COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, che pure avevano patteggiato condanne per analoghi fatti, nonché RAGIONE_SOCIALE
RAGIONE_SOCIALE, chiedendo la condanna dei medesimi al risarcimento del danno erariale, sotto specie di danno all’immagine, subito dalla società.

– COGNOME NOME ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 41 c.p.c. chiedendo dichiararsi che la Corte dei conti non ha giurisdizione sulla domanda proposta.

– Il Procuratore regionale rappresentante il Pubblico RAGIONE_SOCIALE presso la Sezione giurisdizionale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per la Regione Siciliana ha resistito con controricorso.

– COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME hanno depositato controricorso adesivo al ricorso e memoria.

– Gli altri intimati non hanno spiegato difese.

– Il ricorso per regolamento preventivo è stato avviato alla trattazione camerale sulle base RAGIONE_SOCIALEe conclusioni scritte, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 ter c.p.c., del Procuratore Generale, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

– A fondamento del ricorso il ricorrente in breve sostiene:

-) l’articolo 49 del decreto -legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, ha disposto il trasferimento dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe azioni di RAGIONE_SOCIALE mediante aumento di capitale di RAGIONE_SOCIALE tramite conferimento in natura, di guisa che l’intero capitale sociale di RAGIONE_SOCIALE è detenuto da RAGIONE_SOCIALE;

-) RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, sulla scia RAGIONE_SOCIALEa propria precedente giurisprudenza, hanno stabilito che le azioni di responsabilità nei confronti dei dipendenti di società a partecipazione pubblica, facente parte del RAGIONE_SOCIALE, sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario, e non a quella del giudice contabile, posto che né la capogruppo né la società satellite hanno

le caratteristiche RAGIONE_SOCIALEe cosiddette « società legali » o RAGIONE_SOCIALEe società «RAGIONE_SOCIALE providing» e considerato che, comunque, la natura privatistica RAGIONE_SOCIALEa holding e il collegamento di derivazione infragruppo convergono in una piattaforma che stempera il legame RAGIONE_SOCIALEa società controllata con l’ente pubblico, facendo emergere l’autonomia e la specificità aziendale di quest’ultima società, quale sintomatica riprova del regime civilistico cui è assoggettata;

-) all’esito del già menzionato trasferimento RAGIONE_SOCIALEe azioni, il principio ora trascritto deve applicarsi anche nei riguardi RAGIONE_SOCIALE‘azione per responsabilità erariale nei confronti di dipendenti di RAGIONE_SOCIALE;

-) alle stesse conclusioni si perviene in applicazione del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, testo unico RAGIONE_SOCIALEe società a partecipazione pubblica.

La stessa tesi è fatta propria da COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME.

8. – Il Procuratore regionale rappresentante il Pubblico RAGIONE_SOCIALE presso la Sezione giurisdizionale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per la Regione siciliana sostiene che RAGIONE_SOCIALE «concessionaria RAGIONE_SOCIALEa rete stradale ed autostradale di interesse nazionale, è deputata allo svolgimento di attività finalizzate a soddisfare esigenze di interesse generale e rientra nel novero RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione».

Secondo il pubblico ministero contabile la trasformazione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE in società per azioni disposta dall’articolo 7 del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito in legge 8 agosto 2002, n. 178, avrebbe inciso soltanto sulla fase gestionale del soggetto, lasciandone inalterata la natura pubblica, secondo quanto affermato da RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, nessuna rilevanza potendosi riconoscere al trasferimento RAGIONE_SOCIALEa totalità RAGIONE_SOCIALEe azioni dal RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, trasferimento che non avrebbe comportato alcuna modifica in ordine alla natura giuridica di RAGIONE_SOCIALE quale «società legale», che avrebbe «conservato le concessioni, le autorizzazioni, le
licenze, i nullaosta e tutti gli altri provvedimenti amministrativi comunque denominati», essendo stata inoltre attribuita allo stesso RAGIONE_SOCIALE non solo la preventiva autorizzazione di qualsiasi deliberazione o atto avente ad oggetto il trasferimento od operazioni societarie straordinarie sul capitale di RAGIONE_SOCIALE, ma anche l’approvazione RAGIONE_SOCIALE schema di statuto di tale società, tuttora soggetto al controllo RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, il tutto nel quadro RAGIONE_SOCIALEa permanente vigenza RAGIONE_SOCIALE‘articolo 7 del citato decreto legge numero 138 del 2002.
– Il Procuratore Generale, nel concludere per la dichiarazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario, ha richiamato la medesima giurisprudenza invocata dal ricorrente ed altra successiva.

– Va dichiarata la giurisdizione del giudice contabile.

Con riguardo ad RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza 9 luglio 2014, n. 15594, hanno già avuto modo di chiarire che «si tratta in definitiva di comprendere se la trasformazione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE in società per azioni disposta dalla legge ne abbia davvero comportato il mutamento RAGIONE_SOCIALEa natura giuridica – da ente pubblico economico a società di diritto privato – o se invece non ne abbia intaccato gli essenziali connotati pubblicistici, essendosi tradotta nella mera adozione di una formula organizzativa, corrispondente a quella RAGIONE_SOCIALEa società azionaria, senza per questo incidere sulla reale natura del soggetto».
Al quesito si è risposto nel senso RAGIONE_SOCIALEa permanente natura pubblicistica del soggetto: «Depone in questo senso, anzitutto, la genesi stessa RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, direttamente derivante da un atto normativo e non, come è naturale in società di diritto privato, da un atto negoziale, ancorché posto in essere dalla pubblica amministrazione in forza RAGIONE_SOCIALEa capacità di agire iure privatorum che ad essa compete. Sotto questo profilo appare quindi lecito adoperare, a tal proposito, la definizione di “società legale”: società che, perciò stesso, si pone su un piano diverso dal fenomeno
negoziale previsto e disciplinato dal codice civile, ancorché possa mutuarne, per espressa previsione di legge, una o più caratteristiche. Non meno indicativa – ed evidentemente correlata al suaccennato carattere legale RAGIONE_SOCIALEa società – è la circostanza che il suo statuto e le eventuali successive modificazioni di esso debbano essere approvati con decreto ministeriale, e che sempre con decreto ministeriale sia determinato il capitale sociale, al quale i residui passivi spettanti all’RAGIONE_SOCIALE sono conferiti mediante un atto amministrativo del competente ministero (art. 7, cit., commi 4 e 5). Ma il permanere dei connotati pubblicistici RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE è testimoniato anche da ulteriori significative disposizioni. Viene qui in evidenza il comma 6 RAGIONE_SOCIALE‘articolo citato, che espressamente attribuisce al RAGIONE_SOCIALE le azioni sociali e stabilisce che i relativi diritti debbano essere esercitati di concerto col RAGIONE_SOCIALE, per ciò stesso non solo escludendo radicalmente ex lege la possibilità RAGIONE_SOCIALEa coesistenza di un azionariato privato, ma improntando l’esercizio dei diritti sociali ad un paradigma -quello del concerto interministeriale -palesemente ispirato al moRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘agire amministrativo, ben più che negoziale. E viene in evidenza altresì la disposizione (art. cit., comma 1-quinquies) che attribuisce all’RAGIONE_SOCIALE medesima le entrate derivanti dall’utilizzazione dei beni demaniali, relativamente ai quali essa esercita i diritti ed i poteri RAGIONE_SOCIALE‘ente proprietario in virtù RAGIONE_SOCIALEa concessione attribuitale dalla legge; quella che le conferisce una serie di funzioni di natura pubblica inerenti alle strade statali (i compiti di cui al D.Lgs. 26 febbraio 1994, n. 143, art. 2, comma 1, lett. da a) a g), nonché l), alle quali è connesso anche l’esercizio di potestà autoritativa (ivi compreso l’accertamento RAGIONE_SOCIALEe violazioni in materia di circolazione stradale ed il potere di approvare i progetti dei lavori di costruzione e di emanare gli atti dei procedimenti espropriativi); quella che espressamente sottopone l’RAGIONE_SOCIALE al controllo RAGIONE_SOCIALEa Corte dei
conti con le modalità previste dalla L. 21 marzo 1958, n. 259, art. 12 e l’autorizza ad avvalersi del patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (art. 7, cit, comma 11); e quella per cui il rapporto di lavoro del personale dipendente in essere al momento RAGIONE_SOCIALEa trasformazione resta disciplinato dalle disposizioni proprie dei rapporti di lavoro instaurati con enti pubblici economici (art. cit., comma 9). Se ciascuna di siffatte peculiarità legali dovesse venir considerata isolatamente, potrebbe non necessariamente – si badi essere sufficiente a smentire la natura privata di un ente che dalla stessa legge è qualificato come società per azioni ed il cui statuto, per il resto, appare effettivamente moRAGIONE_SOCIALEato secondo lo schema usuale ad una tale forma societaria. Nè s’intende certo contestare che detta qualifica di società azionaria sia sempre e comunque irrilevante nella molteplice varietà dei rapporti che all’RAGIONE_SOCIALE possono far capo, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘individuazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina giuridica di volta in volta applicabile a tali rapporti. Ma l’insieme e l’intrinseca reciproca connessione RAGIONE_SOCIALEe suaccennate peculiarità legali, trattandosi di verificare la sussistenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti in tema di azioni di responsabilità esercitabili nei confronti degli organi e dei dipendenti RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ed avuto riguardo alle finalità di pubblica tutela per le quali il legislatore ha istituito quella speciale giurisdizione, che renderebbero del tutto ingiustificato un regime giuridico diverso da quello applicabile alla responsabilità di organi e dipendenti di un vero e proprio ente pubblico economico, vale a persuadere che, per ragioni specificamente inerenti al regime legale suo proprio (al pari RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, analogamente connotate da uno specifico regime legale loro proprio), l’RAGIONE_SOCIALE medesima non può essere assimilata ad una società azionaria di diritto privato, avendo essa conservato connotati essenziali di un ente pubblico, a fronte dei quali risulta non decisiva l’adozione del moRAGIONE_SOCIALE organizzativo corrispondente a
quello di una società azionaria per gli aspetti non altrimenti disciplinati in chiave pubblicistica».

Orbene, ritiene il Collegio che il trasferimento RAGIONE_SOCIALEa totalità del pacchetto azionario di RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE abbia avuto un rilievo esclusivamente formale, ma non abbia immutato la natura sostanziale di ente pubblico di detta società, dal momento che la sola modifica apportata al preesistente quadro normativo, così riassunto, dal decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, articolo 49, sesto comma, è consistito nella ovvia – giacché il legislatore ha appunto inteso trasferire le azioni di RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE – soppressione del sesto comma RAGIONE_SOCIALE‘articolo 7, del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, il quale stabiliva che: « Le azioni sono attribuite al RAGIONE_SOCIALE, che esercita i diritti RAGIONE_SOCIALE‘azionista di concerto con il RAGIONE_SOCIALE», ed altresì nella mera modificazione del terzo periodo del quarto comma RAGIONE_SOCIALE stesso articolo 7, che più non richiede l’adozione di un decreto del AVV_NOTAIO, di intesa con il AVV_NOTAIO, per le modifiche RAGIONE_SOCIALE statuto di RAGIONE_SOCIALE. Al di là di tali interventi il quadro è rimasto immutato: sicché deve mantenersi per ferma l’affermazione a suo tempo effettuata in relazione alla natura sostanzialmente pubblica di RAGIONE_SOCIALE
Del resto, la stessa decisione invocata del ricorrente, concernente RAGIONE_SOCIALE, manifesta il medesimo convincimento in ordine ad RAGIONE_SOCIALE: «La cornice generale tratteggiata va ulteriormente completata avuto riguardo al riconoscimento di ipotesi particolari, in cui lo speciale statuto legale di talune società partecipate che svolgono attività amministrativa in forma privatistica consente di qualificarle come sostanziali enti pubblici e

giustifica, quindi, la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei Conti. L’affermazione, ricorrente nelle pronunce relative allo statuto legale peculiare di RAGIONE_SOCIALE …, RAGIONE_SOCIALE … e RAGIONE_SOCIALE …, poggia su plurimi e specifici indici … » (Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2017, n. 30978).

Né può ritenersi che la soluzione già affermata debba essere ripensata in ragione RAGIONE_SOCIALEa promulgazione del Testo unico RAGIONE_SOCIALEe società pubbliche, articolo 12 in particolare, dal momento che RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite hanno già osservato che: « l’ampia formulazione RAGIONE_SOCIALEa rubrica RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 (Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi RAGIONE_SOCIALEe società partecipate) ed il mancato richiamo nel comma 2 alla, come visto delimitata, vicenda del danno erariale risalente a condotte degli amministratori e dipendenti RAGIONE_SOCIALEe società in RAGIONE_SOCIALE di cui al comma 1, non lasciano spazio ad una interpretazione … sostanzialmente abrogatrice RAGIONE_SOCIALEa regola generale in tema di casi e limiti RAGIONE_SOCIALEa responsabilità contabile ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge 14 gennaio 1994, n. 20» (Cass., Sez. Un., 18 maggio 2022, n. 15979).
11. – Non occorre provvedere sulle spese, stante la qualità di parte in senso meramente formale del Procuratore RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.

PER QUESTI MOTIVI

dichiara la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.

Così deciso in Roma, l’11 ottobre 2022.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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