Giurisdizione concessioni pubbliche e risarcimenti

Una società sportiva chiede a un Comune un indennizzo per le migliorie apportate a un impianto sportivo dopo il mancato rinnovo della concessione. La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto, stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario. La richiesta, infatti, non contesta la decisione pubblica di non rinnovare, ma riguarda pretese economiche basate sul principio dell’arricchimento senza causa, configurando una controversia su diritti soggettivi di natura privatistica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Concessioni Pubbliche: A Chi Chiedere l’Indennizzo per le Migliorie?

La questione della giurisdizione nelle concessioni pubbliche è spesso complessa, specialmente quando terminano i rapporti tra ente pubblico e privato concessionario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce su un aspetto cruciale: a quale giudice rivolgersi per ottenere il rimborso delle spese per migliorie apportate a un bene pubblico? Analizziamo il caso di una società sportiva e un Comune che chiarisce i confini tra giudice ordinario e giudice amministrativo.

I Fatti di Causa

Una società sportiva dilettantistica, dopo aver gestito per anni un impianto sportivo comunale in virtù di una concessione gratuita, si è vista negare il rinnovo dell’accordo. Durante il periodo di gestione, la società aveva effettuato a proprie spese importanti lavori di miglioria e adeguamento strutturale dell’impianto. A seguito della decisione del Comune di non proseguire il rapporto, la società ha citato l’ente locale davanti al Tribunale ordinario per ottenere:

1. Il rimborso della somma spesa per i lavori, a titolo di ingiustificato arricchimento.
2. Il risarcimento dei danni per la perdita dei beni rimasti nella struttura e per il danno all’immagine.

Il Comune si è difeso eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia, derivando da una concessione di servizio pubblico, dovesse essere trattata dal giudice amministrativo.

Il Conflitto di Giurisdizione sulle Concessioni Pubbliche

In un primo momento, il Tribunale ordinario ha accolto l’eccezione del Comune, dichiarando la propria carenza di giurisdizione. La società sportiva ha quindi riproposto la causa davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). A questo punto, è stato lo stesso TAR a sollevare d’ufficio un conflitto di giurisdizione, rimettendo la decisione finale alla Corte di Cassazione. Secondo il TAR, la domanda della società non riguardava la legittimità della decisione del Comune di non rinnovare la concessione, ma si concentrava esclusivamente sulle conseguenze patrimoniali di tale scelta. Le richieste di indennizzo per arricchimento senza causa e di risarcimento del danno, secondo il giudice amministrativo, esulavano dallo svolgimento del rapporto concessorio e si fondavano su titoli giuridici distinti.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dato ragione al TAR, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Il ragionamento della Corte si basa su una distinzione fondamentale.

Da un lato, le controversie che riguardano il rapporto di concessione in sé (come quelle sulla sua validità, sull’inadempimento degli obblighi, sulla decadenza del concessionario o sull’esercizio dei poteri discrezionali dell’amministrazione) rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Questo perché gli impianti sportivi comunali sono considerati parte del patrimonio indisponibile dell’ente, destinati a un interesse pubblico.

Dall’altro lato, quando la controversia non mette in discussione l’esercizio del potere pubblico ma si concentra su pretese puramente patrimoniali che sorgono dopo la cessazione del rapporto, la situazione cambia. Nel caso specifico, la società sportiva non contestava la legittimità della decisione del Comune di non rinnovare la concessione. Piuttosto, chiedeva un indennizzo per le spese sostenute (arricchimento senza causa) e un risarcimento per i danni subiti. Queste pretese si fondano su posizioni di diritto soggettivo di natura privatistica e non richiedono alcuna valutazione sulla correttezza dell’azione amministrativa. La mancata rinnovazione della concessione è solo il presupposto storico della vicenda, non l’oggetto della causa.

Conclusioni

La Corte di Cassazione stabilisce un principio chiaro: le domande volte a ottenere un indennizzo per arricchimento senza causa o un risarcimento per danni patrimoniali, pur essendo collegate alla cessazione di una concessione pubblica, spettano alla giurisdizione del giudice ordinario. Questo avviene quando la richiesta non implica una verifica della legittimità delle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, la Corte ha cassato la prima sentenza e ha rinviato le parti davanti al Tribunale ordinario, riconoscendolo come il giudice competente a decidere nel merito delle richieste economiche avanzate dalla società sportiva.

A quale giudice deve rivolgersi un concessionario per chiedere un indennizzo per le migliorie apportate a un bene pubblico dopo la fine della concessione?
Deve rivolgersi al giudice ordinario, a condizione che la sua domanda non contesti la legittimità dell’atto amministrativo che ha posto fine al rapporto (come il mancato rinnovo), ma si limiti a chiedere un ristoro economico per l’arricchimento senza causa dell’ente pubblico.

La decisione di non rinnovare una concessione pubblica può essere sindacata dal giudice ordinario?
No, la valutazione sulla legittimità dell’esercizio dei poteri pubblici, come la decisione di non rinnovare una concessione, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. Il giudice ordinario può decidere solo sulle conseguenze patrimoniali che non implichino tale valutazione.

Quali tipi di controversie relative a una concessione di bene pubblico rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo?
Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie che riguardano il rapporto concessorio stesso, inclusi i limiti delle facoltà delle parti, l’inadempimento degli obblighi previsti dalla concessione e la decadenza del concessionario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 25942 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 25942 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/10/2024

ORDINANZA

nel procedimento iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.G. tra:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

COMUNE DI MARCIANISE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

-resistente- per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), n.r.g. 2703/ 2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Nel 2015 la RAGIONE_SOCIALE (in precedenza denominata RAGIONE_SOCIALE) convenne il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dinanzi al Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere, domandando di accertarne la responsabilità per la ‘imprevedibile decisione di non volere più rinnovare’ la concessione gratuita dello spazio centrale dell’impianto del velodromo, il cui utilizzo le era stato inizialmente accordato con successive convenzioni per il periodo da marzo 2010 ad aprile 2012, con conseguente condanna del medesimo RAGIONE_SOCIALE al rimborso della somma di € 57.514,00, a titolo di ingiustificato arricchimento, per ‘lavori di migliorie ed adeguamento strutturale’ eseguiti all’interno della struttura, nonché al risarcimento dei danni per la ‘perdita dei beni trattenuti indebitamente’ dall’amministrazione municipale e all”immagine’ dell’associazione.
Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nel costituirsi eccepì pregiudizialmente che la giurisdizione sulla controversia derivante dal presunto inadempimento della concessione di servizio pubblico appartenesse alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2. Con sentenza del 7 marzo 2017, l’adito Tribunale ordinario di Santa Maria Capua Vetere dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la sussistenza della giurisdizione esclusiva amministrativa, vertendo la controversia sull’inadempimento dell’originaria convenzione sia quanto al profilo del diniego ingiustificato di rinnovo (risarcimento dei danni all’immagine), sia quanto all’obbligo (asseritamente assunto) di corrisponderle il corrispettivo delle opere di miglioramento eseguite, oltre che di
restituire tutti i beni di sua pertinenza rimasti nell’impianto’, ovvero sulle ‘conseguenze del diniego di rinnovo’ della concessione.

3. -Riproposto il giudizio davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, questo ha sollevato d’ufficio il conflitto di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a., sostenendo che ‘la controversia in esame esuli completamente dallo svolgimento del rapporto concessorio, il quale costituisce mera occasione rispetto al verificarsi degli eventi dannosi di cui si duole la ricorrente, vale a dire l’ingiustificato arricchimento (relativo alle migliorie e alle attrezzature) e il danno ingiusto (derivante dalla diversa destinazione impressa dal RAGIONE_SOCIALE all’impianto). Per vero, solo la decisione di (non) rinnovare la concessione presenta profili di discrezionalità che avrebbero potuto involgere la giurisdizione amministrativa’. Il TAR rimettente ha evidenziato che la pretesa della RAGIONE_SOCIALE non chiede di pronunciarsi ‘circa lo scioglimento unilaterale del contratto’, giacché il ‘mancato rinnovo della concessione non costituisce, di per sé, oggetto della domanda proposta, che lo presuppone ma non lo censura’, limitandosi l’attrice a dolersi delle ‘conseguenze patrimoniali (asseritamente) derivanti dal comportamento tenuto dal RAGIONE_SOCIALE dopo l’interruzione del rapporto concessorio e fondate su altro e distinto titolo (arricchimento senza causa e danno ingiusto)’.
Le parti non hanno svolto attività difensiva in questa sede.

4. La decisione sulla giurisdizione, conseguente all’esercizio da parte del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania del potere di sollevare il conflitto, è determinata dall’oggetto della domanda espressamente proposta dalla RAGIONE_SOCIALE, la quale è volta ad accertare la responsabilità del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la ‘imprevedibile decisione di non volere più rinnovare’ la concessione gratuita dello spazio centrale dell’impianto del velodromo, dapprima

utilizzato in forza di successive convenzioni per il periodo da marzo 2010 ad aprile 2012, con conseguente condanna del medesimo RAGIONE_SOCIALE al rimborso della somma di € 57.514,00, a titolo di ingiustificato arricchimento, per ‘lavori di migliorie ed adeguamento strutturale’ eseguiti all’interno della struttura, nonché al risarcimento dei danni per la ‘perdita dei beni trattenuti indebitamente’ dall’amministrazione municipale e all”immagine’ dell’associazione.

Queste Sezioni Unite hanno più volte affermato che gli impianti sportivi di proprietà comunale appartengono al patrimonio indisponibile del RAGIONE_SOCIALE, ai sensi dell’art. 826, ultimo comma, c.c., in quanto destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività agonistiche, sicché, qualora tali beni siano dati in concessione a privati perché ne facciano determinati usi, restano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie sul rapporto concessorio, incluse quelle sui limiti delle facoltà da riconoscersi alle parti in base all’atto, sull’inadempimento degli obblighi concessori e sulla decadenza del concessionario, ferma, invece, la giurisdizione ordinaria in tema di indennità, canoni ed altri corrispettivi afferenti al medesimo rapporto (Cass. Sez. Unite n. 7959 del 2015; n. 10013 del 2001; n. 7710 del 1998).
Qualora tuttavia, come nella specie, una RAGIONE_SOCIALE calcistica, già concessionaria di un impianto sportivo di proprietà comunale, asserendo di aver realizzato nel corso del rapporto infrastrutture ed opere finalizzate ad un migliore utilizzo dello stesso impianto, agisca, in seguito al mancato rinnovo della concessione, per ottenere il rimborso delle spese affrontate, o un indennizzo per arricchimento senza causa, ovvero il risarcimento dei danni collegati all’inadempimento di tali obbligazioni restitutorie o indennitarie, la relativa domanda spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, in
quanto si ricollega a posizioni di diritto soggettivo di natura privatistica, senza avere per presupposto la verifica delle modalità di legittimo esercizio dei poteri pubblici dell’amministrazione comunale (inerenti, in particolare, al mancato rinnovo) e senza porre in discussione né l’esistenza, né l’ambito di applicazione del rapporto di concessione (si vedano, indicativamente, Cass. Sez. Unite n. 21597 del 2018; n. 8035 del 2018; n. 11303 del 1995).

5. – Pertanto, previa cassazione della sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere del 7 marzo 2017 n. 831, che dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo con riguardo alla controversia in esame, le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, competente a decidere.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria sulla domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; cassa in parte qua la sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e rimette le parti dinanzi al medesimo Tribunale di Santa Maria Capua Vetere.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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