Giurisdizione concessioni autostradali: decide il G.O.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite stabilisce che la giurisdizione sulle concessioni autostradali, quando la controversia riguarda la fase esecutiva del contratto come il rimborso dei costi per lavori, spetta al Giudice Ordinario. La decisione si basa sulla natura contrattuale del rapporto, anche se la domanda nasce dall’impugnazione di un atto amministrativo. Si tratta di un inadempimento contrattuale e non dell’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 5 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Concessioni Autostradali: la Cassazione fa chiarezza

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha ribadito un principio fondamentale in materia di giurisdizione concessioni autostradali, stabilendo a chi spetta decidere le controversie tra società concessionarie e Pubblica Amministrazione. Il caso analizzato riguarda la richiesta di rimborso dei costi per lavori di adeguamento su un’infrastruttura autostradale, una questione che si colloca nella fase di esecuzione del rapporto di concessione. La Corte ha confermato la competenza del Giudice Ordinario, anche se la causa era stata avviata impugnando un provvedimento amministrativo.

I fatti del caso

Una società concessionaria, responsabile della gestione di una tratta autostradale, proponeva ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per l’annullamento di un provvedimento del Ministero delle Infrastrutture. Con tale atto, il Ministero aveva approvato solo parzialmente il progetto esecutivo per gli interventi di adeguamento e rinforzo strutturale di un ponte, disconoscendo una serie di voci di costo. La società lamentava l’illegittimità del provvedimento per violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento e per vari vizi di eccesso di potere.

In pendenza di questo giudizio amministrativo, la stessa società ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione. La richiesta nasceva dal dubbio sulla corretta giurisdizione, alimentato da una precedente sentenza del Tribunale ordinario che, in una causa simile tra le stesse parti, aveva già affermato la propria competenza con una statuizione passata in giudicato.

Il consolidato orientamento sulla giurisdizione concessioni autostradali

La Corte di Cassazione ha colto l’occasione per ribadire il suo orientamento consolidato, dando continuità a numerose pronunce precedenti. Il principio chiave è che le controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di lavori pubblici spettano alla giurisdizione del Giudice Ordinario.

Questo orientamento si fonda sulla progressiva “contrattualizzazione” della figura della concessione, soprattutto per effetto del diritto europeo, che l’ha avvicinata sempre più a quella dell’appalto pubblico. La stipulazione del contratto di concessione segna uno spartiacque: le questioni relative alla fase di affidamento (la gara, la scelta del concessionario) rientrano nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, mentre quelle che attengono all’esecuzione del rapporto (adempimenti, inadempimenti, pagamenti, risarcimenti) sono devolute al Giudice Ordinario.

Il criterio del “Petitum Sostanziale”

Un punto cruciale sottolineato dalla Corte è l’irrilevanza della forma con cui la domanda viene proposta. Anche se la società ha formalmente impugnato un atto amministrativo (il provvedimento di approvazione parziale), ciò che conta è il cosiddetto petitum sostanziale, ovvero l’obiettivo concreto perseguito. In questo caso, l’obiettivo non era contestare l’esercizio di un potere autoritativo di pianificazione della rete da parte del Ministero, ma ottenere il riconoscimento di un diritto di natura patrimoniale: il rimborso integrale dei costi sostenuti in adempimento degli obblighi previsti dalla convenzione.

La controversia, quindi, non verte sull’esercizio di un potere pubblico, ma sull’adempimento di obbligazioni contrattuali. L’approvazione del progetto da parte del Ministero non è espressione di un potere autoritativo unilaterale, ma un atto di cooperazione previsto dal contratto stesso per la corretta esecuzione delle opere. Il suo ritardo o la sua parzialità configurano un inadempimento contrattuale.

Le motivazioni della decisione

Le Sezioni Unite motivano la loro decisione tracciando un’evoluzione della giurisprudenza. Si è superato il vecchio indirizzo, basato sull’art. 5 della L. 1034/1971, che attraeva tendenzialmente tutta la fase esecutiva nella giurisdizione amministrativa. Oggi, alla luce del Codice dei Contratti Pubblici e della giurisprudenza della Corte Costituzionale, la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo nella fase esecutiva è limitata ai soli casi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi, capaci di incidere unilateralmente sul rapporto.

Nel caso di specie, la controversia riguarda diritti e obblighi che nascono dalla convenzione. La pretesa della concessionaria ha natura prettamente patrimoniale e si fonda su un presunto inadempimento del Ministero agli obblighi contrattuali. L’attività di valutazione del progetto da parte del concedente è un’attività tecnica di verifica della congruità e necessità delle opere, da svolgersi nell’ambito delle pattuizioni contrattuali e non al di fuori di esse. Pertanto, la controversia si risolve in una questione di adempimento contrattuale, di competenza del Giudice Ordinario.

Le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha dichiarato la giurisdizione del Giudice Ordinario. Questa ordinanza rafforza il principio secondo cui, nelle concessioni di lavori pubblici, la linea di demarcazione della giurisdizione è netta: la fase di affidamento è del Giudice Amministrativo, mentre la fase esecutiva, che riguarda l’adempimento delle obbligazioni contrattuali, è del Giudice Ordinario. Ciò che conta per determinare la giurisdizione non è la forma dell’atto impugnato, ma la natura della pretesa fatta valere, ovvero il petitum sostanziale. In questo caso, essendo la pretesa relativa al riconoscimento di un diritto patrimoniale derivante dal contratto, la giurisdizione non può che essere quella ordinaria.

A chi spetta la giurisdizione nelle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione autostradale?
La giurisdizione spetta al Giudice Ordinario, poiché tali controversie riguardano l’adempimento o l’inadempimento di obbligazioni di natura contrattuale e non l’esercizio di poteri autoritativi da parte della Pubblica Amministrazione.

L’impugnazione di un provvedimento amministrativo sposta automaticamente la giurisdizione al giudice amministrativo?
No. Ai fini del riparto di giurisdizione, non rileva la forma della domanda (es. impugnazione di un atto), ma il cosiddetto ‘petitum sostanziale’, ovvero la natura concreta della pretesa. Se la pretesa riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale derivante dal contratto, la giurisdizione resta del Giudice Ordinario.

Anche l’attore può proporre regolamento preventivo di giurisdizione?
Sì. Secondo il consolidato orientamento della Corte, il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall’attore (la parte che ha avviato la causa) quando sussistono ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, anche in assenza di un’eccezione della controparte.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 20088 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 20088 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso 1536-2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

contro

RAGIONE_SOCIALE), domiciliato in ROMA alla INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende ope legis ;

– controricorrente –

Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio n. 630/2018 pendente dinanzi al TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL PIEMONTE;

lette le conclusioni scritte del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, nella persona del Sostituto Procuratore RAGIONE_SOCIALE, dott. NOME COGNOME, che ha concluso per l’affermazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario;

lette le memorie RAGIONE_SOCIALE ricorrente;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio dell’11/06/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, concessionaria RAGIONE_SOCIALE gestione RAGIONE_SOCIALE tratta autostradale che attraversa le province di RAGIONE_SOCIALE e Vercelli, in virtù di Convenzione Unica, conclusa ai sensi dell’art. 2, co. 82, del d.l. n. 262/2006, sottoscritta il 7 novembre 2007 e scaduta in data 31 agosto 2016, ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, per sentir pronunciare l’annullamento del provvedimento prot. 9110 del 30 aprile 2018 e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, con cui la Direzione
RAGIONE_SOCIALE presso il RAGIONE_SOCIALE aveva approvato solo parzialmente il progetto esecutivo relativo agli «Interventi di adeguamento e rinforzo strutturale del Ponte Malone A5 –RAGIONE_SOCIALE Quincinetto», disconoscendo però una serie di voci economiche previste nella versione dell’elaborato progettuale. Deduceva che l’atto impugnato era illegittimo per la violazione e/o la falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione, degli art. 3 e 143 d.lgs n. 163/2006, confluiti poi negli art. 165 e 177 d.lgs. n. 50/2016, RAGIONE_SOCIALE delibera CIPE n. 39/2007, nonché l’eccesso di potere per errore sui presupposti legittimanti l’adozione dei provvedimenti gravanti, manifesta carenza d’istruttoria, difetto di motivazione, contrasto con precedenti determinazioni.
Si costituiva il RAGIONE_SOCIALE, il quale resisteva alla domanda, e nelle more interveniva la sentenza n. 4732 del 2021 del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE nel giudizio promosso separatamente dalla medesima società ed avente la medesima natura, in quanto volto ad ottenere la condanna RAGIONE_SOCIALE concedente a rimborsare i costi sostenuti dopo il 31 dicembre 2017 per la realizzazione degli interventi, con la quale è stata esplicitamente affermata la giurisdizione del Giudice ordinario sulla controversia promossa.
Alla luce di tale pronuncia, con atto notificato il 12 gennaio 2024, l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, illustrato anche con memoria, cui il RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) ha resistito con controricorso.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

Il regolamento preventivo di giurisdizione deve essere deciso nel senso RAGIONE_SOCIALE spettanza RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, dovendosi a tal fine dare continuità alla costante giurisprudenza di questa Corte che, in controversie che contrapponevano le medesime parti e per sovrapponibile materia del contendere, ha appunto statuito in favore RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del GO (Cass. S.U. nn. 34277/2023, 34273/2023, 34269/2023, 34266/2023, 34264/2023, 34258/2023, 33980/2023, 31104/2023, 25437/2023, 25432/2023, 25427/2023).
La controversia riguarda, infatti, la materia RAGIONE_SOCIALE concessioni autostradali ed in particolare, il diritto di RAGIONE_SOCIALE alla copertura dei costi di investimenti realizzati nella fase esecutiva RAGIONE_SOCIALE concessione. La ricorrente riferisce che il ricorso pendente avanti al Tar Piemonte è stato preceduto da un altro giudizio, promosso dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ed iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.G., nel quale è stata chiesta la condanna del RAGIONE_SOCIALE al risarcimento dei danni per l’inadempimento dell’obbligo di approvare tempestivamente i progetti degli interventi previsti dalla concessione e gli investimenti necessari per garantire la sicurezza dell’autostrada, nonché dell’obbligo di corrispondere l’indennizzo previsto dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALE convenzione e RAGIONE_SOCIALE ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto, ivi compreso il rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti per la sicurezza realizzati fino al 31 dicembre 2017.
La domanda è stata parzialmente accolta dal Tribunale con sentenza n. 4732/2021, con cui è stata rigettata, tra l’altro, l’eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice ordinario sollevata dal RAGIONE_SOCIALE; tale statuizione è passata in giudicato,

non avendo l’Amministrazione proposto appello avverso la sentenza, che è stata impugnata soltanto da essa ricorrente. Aggiunge quest’ultima che, avendo continuato a realizzare anche nel periodo di gestione interinale gli interventi necessari per garantire le migliori condizioni di sicurezza dell’autostrada, ha promosso un ulteriore giudizio dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.NUMERO_DOCUMENTO. ed ancora pendente in fase istruttoria, nel quale ha chiesto la condanna del RAGIONE_SOCIALE al rimborso dei costi sostenuti per gli interventi realizzati tra il 31 dicembre 2017 e il 31 dicembre 2021, nonché al risarcimento del danno derivante dall’impossibilità di fruire del rendimento del capitale investito nel periodo interinale, pur in assenza dell’approvazione dei progetti. Ciò posto, e precisato di avere diritto al recupero dei costi sostenuti e RAGIONE_SOCIALE remunerazione per gli investimenti compiuti per le attività svolte, la ricorrente sostiene che tale diritto non trova ostacolo nella sottoposizione dei progetti all’approvazione del RAGIONE_SOCIALE, la quale non comporta l’esercizio di poteri autoritativi, configurandosi come adempimento di un obbligo contrattuale, il cui ritardo costituisce di per sé violazione dell’obbligo di collaborare in buona fede all’esecuzione del contratto. Aggiunge che l’obbligo di assicurare il mantenimento degli standard di qualità e sicurezza dell’infrastruttura non viene meno neppure per effetto RAGIONE_SOCIALE scadenza RAGIONE_SOCIALE concessione, ma perdura anche nel periodo interinale, nel quale il concessionario è tenuto a garantire la continuità RAGIONE_SOCIALE gestione, sopportandone tutti i rischi e le responsabilità, e restando esposto alle misure sanzionatorie previste per la mancata o ritardata esecuzione degli interventi disposti dal concedente o previsti dalla normativa vigente. Premesso inoltre che gli interventi realizzati sono stati
completati e si sono concluse le operazioni di collaudo statico e tecnico-amministrativo, ribadisce che la controversia riguardante il ritardo nell’approvazione dei progetti attiene all’adempimento dell’obbligo del RAGIONE_SOCIALE di collaborare all’esecuzione del contratto; sostiene che, nonostante la differente formulazione, collegata alla diversa disciplina processuale dei rimedi utilizzati, la domanda proposta dinanzi al Tar è sostanzialmente identica a quella proposta dinanzi al Tribunale ordinario, e chiede pertanto di stabilire se la stessa sia devoluta alla giurisdizione ordinaria o a quella amministrativa.
In proposito, si osserva innanzitutto che la proposizione del regolamento di giurisdizione non può ritenersi preclusa dalla circostanza che il giudizio al quale si riferisce sia stato promosso dalla stessa ricorrente, la cui iniziativa trova plausibile giustificazione nei dubbi insorti in ordine alla correttezza RAGIONE_SOCIALE scelta da essa compiuta mediante la proposizione RAGIONE_SOCIALE domanda dinanzi al Giudice amministrativo, anche alla luce del giudicato esterno formatosi a seguito del parziale accoglimento dell’altra domanda precedentemente proposta dinanzi al Giudice ordinario, il quale ha espressamente affermato la propria giurisdizione, con statuizione rimasta incensurata in sede d’impugnazione.
Secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, il regolamento preventivo di giurisdizione può essere infatti proposto anche dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice adito, sussistendo, anche in mancanza di un’eccezione proposta dalla controparte, un interesse concreto ed immediato a sollecitare la risoluzione RAGIONE_SOCIALE questione da parte di questa Corte regolatrice, in via definitiva, in modo da evitare che nel corso del giudizio possano intervenire
successive modifiche RAGIONE_SOCIALE giurisdizione, tali da ritardare la definizione RAGIONE_SOCIALE causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (cfr. Cass., Sez. Un., 12 maggio 2022 n. 15122; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2018 n. 32727; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2011 n. 15237).

Irrilevante, ai fini dell’ammissibilità del regolamento, è, infine, il passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALE statuizione dichiarativa RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del Giudice ordinario contenuta nella sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con cui è stata parzialmente accolta la domanda di risarcimento dei danni, pagamento dell’indennizzo pattuito tra le parti e rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti, proposta dalla ricorrente in epoca anteriore all’impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto esecutivo dinanzi al Giudice amministrativo. In quanto avente ad oggetto il riconoscimento degli oneri sopportati per interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017, sia pure nell’ambito del medesimo rapporto, la predetta domanda è infatti caratterizzata da una causa petendi ed un petitum diversi da quella cui si riferisce il presente regolamento, la quale ha invece ad oggetto il riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi al periodo successivo, attraverso l’impugnazione del provvedimento che, nel procedere all’approvazione del progetto, ha previsto la decurtazione RAGIONE_SOCIALE somme indicate dalla ricorrente.
Benché, ai fini del riparto di giurisdizione tra il Giudice ordinario e il Giudice amministrativo, debba ritenersi irrilevante l’avvenuta proposizione RAGIONE_SOCIALE domanda nella forma dell’impugnazione di un atto dell’Amministrazione, venendo in considerazione non già la prospettazione compiuta dall’attore, ma il c.d. petitum sostanziale, da identificarsi in funzione non solo e non tanto RAGIONE_SOCIALE

concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto dell’intrinseca natura RAGIONE_SOCIALE posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, (cfr. Cass., Sez. Un., 7 settembre 2018 n. 21928; Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018 n. 20350; Cass., Sez. Un., 15 settembre 2017 n. 21522), risulta evidente, nella specie, l’attinenza del giudicato ad una pretesa relativa ad un arco temporale e ad opere diverse da quelle che costituiscono oggetto del giudizio in esame, la cui riconducibilità al medesimo rapporto giuridico può assumere rilievo, al più, ai fini dell’inquadramento RAGIONE_SOCIALE controversia, ferma restando l’autonomia del titolo e dell’oggetto RAGIONE_SOCIALE pretesa avanzata, costituiti rispettivamente dagli interventi approvati e dal riconoscimento degli importi asseritamente dovuti.
Tanto premesso, non può condividersi la tesi sostenuta dal RAGIONE_SOCIALE (reiterata nel controricorso, pur nella consapevolezza di quello che è l’orientamento più volte affermato da queste Sezioni Unite), secondo cui la controversia, attenendo alla gestione RAGIONE_SOCIALE rete autostradale, deve ritenersi devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm., avendo ad oggetto una concessione di pubblico servizio e non riguardando indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma investendo la verifica dell’azione autoritativa RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione sulla intera economia del rapporto concessorio, in considerazione RAGIONE_SOCIALE natura del provvedimento impugnato, espressione RAGIONE_SOCIALE funzione di pianificazione degli interventi sulla rete, il cui esercizio è condiviso tra il gestore e l’Amministrazione concedente, e RAGIONE_SOCIALE complessità
del contenuto RAGIONE_SOCIALE convenzione, riconducibile all’art. 11 RAGIONE_SOCIALE legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto caratterizzato dall’intreccio di profili di carattere privatistico e pubblicistico.

Queste Sezioni Unite hanno affermato il principio secondo cui la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d’indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento RAGIONE_SOCIALE concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi (cfr. Cass., Sez. Un., 8 luglio 2019 n. 18267; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2018 n. 32728; Cass., Sez. Un., 13 settembre 2017 n. 21200). A sostegno di tale conclusione, va dato atto del superamento dell’indirizzo formatosi in tema di concessione di pubblici servizi, sulla base RAGIONE_SOCIALE disciplina dettata dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALE legge 6 dicembre 1971, n. 1034, secondo cui la giurisdizione amministrativa esclusiva riguardava tendenzialmente tutta la fase esecutiva del rapporto, pure in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, comprendendo le controversie che coinvolgessero il contenuto del rapporto concessorio nel suo aspetto genetico e funzionale, come la violazione degli obblighi nascenti dal medesimo rapporto (ad esempio, in tema di adempimento e di risoluzione), restando escluse soltanto le controversie di contenuto meramente patrimoniale, che non avessero alcuna implicazione sul contenuto RAGIONE_SOCIALE concessione (cfr. Cass., Sez. Un., 4 agosto 2018 n. 20682;
Cass., Sez. Un., 26 settembre 2017 n. 22357; Cass., Sez. Un., 19 giugno 2014 n. 13940).

Si è infatti richiamato il principio, affermatosi in tema di appalti pubblici, secondo cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, comma primo, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all’affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l’idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE quale, alla stregua dell’insegnamento RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale (sent. n. 179 del 2016; da ultimo, sent. n. 178 del 2022), la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la Pubblica Amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo, e non anche quando la stessa opera in posizione di tendenziale parità con la controparte, esercitando la propria autonomia negoziale.
Si è posta inoltre in risalto la progressiva contrattualizzazione RAGIONE_SOCIALE figura RAGIONE_SOCIALE concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione RAGIONE_SOCIALE distanza dalla figura dell’appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso, nonché la connessione esistente tra la realizzazione dell’opera e la sua gestione, cui si collegano la prestazione di servizi in favore dell’Amministrazione e RAGIONE_SOCIALE collettività, qualificabili come pubblici servizi, e l’individuazione del corrispettivo nel diritto di gestire i servizi o l’opera, talvolta
accompagnato da un prezzo (art. 3, commi undicesimo e dodicesimo, del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163), con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario (art. 3, lett. uu) e vv), del d.lgs. n. 50 del 2016).

Si è infine evidenziata l’introduzione di cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione analoghe a quelle previste per il contratto di appalto (artt. 106 e 108 del d.lgs. n. 50 del 2016), escludendosi anche la possibilità di ricondurre la convenzione alla figura dell’accordo amministrativo previsto dall’art. 11 RAGIONE_SOCIALE legge n. 241 del 1990, in quanto incompatibile con la distinzione che l’art. 133 cod. proc. amm. pone tra l’ambito RAGIONE_SOCIALE giurisdizione esclusiva in materia di accordi e quello RAGIONE_SOCIALE giurisdizione in materia di concessioni di beni e servizi pubblici. Pertanto, pur ammettendosi che nella fase esecutiva residuano poteri pubblici dell’autorità concedente, riferibili a specifici aspetti organizzativi, in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, è stata riconosciuta la spettanza alla giurisdizione ordinaria RAGIONE_SOCIALE controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento RAGIONE_SOCIALE obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell’azione amministrativa provvedimentale (v. Cass., Sez. Un., n. 18267/2019 cit.).
Nella medesima prospettiva, è stato successivamente affermato che, nel quadro normativo risultante dal d.lgs. n. 163 del 2006, non è più consentita la precedente distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione dell’opera (o di costruzione e gestione congiunte), sussistendo l’unica categoria

RAGIONE_SOCIALE «concessione di lavori pubblici», poiché la gestione funzionale ed economica dell’opera non costituisce più un accessorio eventuale RAGIONE_SOCIALE concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica prevista a favore del concessionario: e si è pertanto confermata l’inclusione RAGIONE_SOCIALE categoria di costruzione e gestione dell’opera all’interno di quella di affidamento di lavori pubblici, con la conseguente spettanza alla giurisdizione ordinaria RAGIONE_SOCIALE controversie relative alla fase di esecuzione RAGIONE_SOCIALE convenzione, con la sottrazione RAGIONE_SOCIALE stesse all’ambito dell’art. 133, lett. e), cod. proc. amm. (cfr. Cass., Sez. Un., 30 luglio 2021 n. 21971; Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020 n. 5594).
6. Conformemente a tale principio, deve escludersi che nel caso in esame l’avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il RAGIONE_SOCIALE concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento RAGIONE_SOCIALE realizzazione e RAGIONE_SOCIALE gestione dell’opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione.
Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l’approvazione costituiscono infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall’art. 2 RAGIONE_SOCIALE convenzione a carico del concessionario, il quale,

ai sensi dell’art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest’ultimo non implica l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione RAGIONE_SOCIALE rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnicogiuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione RAGIONE_SOCIALE opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua RAGIONE_SOCIALE norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio RAGIONE_SOCIALE opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE pattuizioni contenute RAGIONE_SOCIALE convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi RAGIONE_SOCIALE parti.
In conclusione, va dichiarata la spettanza RAGIONE_SOCIALE controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge.

Le spese di lite vanno rimesse alla definizione del giudizio di merito.

P.Q.M.

La Corte, decidendo a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette anche la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.