Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 5011 Anno 2026
Civile Ord. Sez. U Num. 5011 Anno 2026
Presidente: COGNOME PASQUALE
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 05/03/2026
REGOLAMENTO DI GIURISDIZIONE
ORDINANZA
sul regolamento preventivo di giurisdizione, iscritto al n. 1896NUMERO_DOCUMENTO2025 R.G., proposto da:
RAGIONE_SOCIALE VALLE D’AOSTA RAGIONE_SOCIALE
sRAGIONE_SOCIALEp.RAGIONE_SOCIALE., in persona del Presidente. e legale rappresentante pro tempore , prof. NOME COGNOME, rappresentata e difesa, per procura speciale in atti, dagli avv.ti NOME COGNOME (PEC: EMAIL) e NOME COGNOME (PEC: EMAIL), ed elettivamente domiciliata presso lo studio legale del predetto primo difensore, sito in Roma, alla INDIRIZZO;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , domiciliato in Roma, alla INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE (pec: EMAIL), che lo rappresenta e difende;
– controricorrente –
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 ottobre 2025 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sostituto Procuratore RAGIONE_SOCIALE, AVV_NOTAIO COGNOME, che ha chiesto di accogliere il ricorso e di affermare la giurisdizione del giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, (di seguito, breviter , RAGIONE_SOCIALE) ha premesso che:
gestisce, in regime di concessione, una tratta autostradale che attraversa il territorio di RAGIONE_SOCIALE e Vercelli;
il rapporto, regolato dalla ‘ Convenzione Unica ‘ prevista dall’art. 2, comma 82, del d.l. n. 262 del 2006, sottoscritta il 7 novembre 2007 e resa efficace con legge n. 101 del 2008, seppur scaduto il 31 agosto 2016, è proseguito fino al 1° dicembre 2024, ‘ secondo i termini e le modalità previste dalla convenzione vigente in modo da garantire l’espletamento del servizio autostradale senza soluzione di continuità ‘, su espressa
disposizione del concedente, attualmente il RAGIONE_SOCIALE (di seguito, breviter , MIT), in attesa del subentro del nuovo concessionario;
stante la sistematica inadempienza del concedente agli obblighi scaturenti dalla concessione, aveva agito giudizialmente dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE sia nei confronti del RAGIONE_SOCIALE che del RAGIONE_SOCIALE, per sentirle condannare, fra le altre cose, a risarcire il danno subìto per l’inadempimento all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione, nonché, più in generale degli investimenti necessari, nonché all’obbligo di pagare l’indennizzo previsto dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa Convenzione, e dRAGIONE_SOCIALE ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto;
il giudizio si era concluso in senso parzialmente favorevole ad essa ricorrente con la sentenza del predetto Tribunale, Sezione specializzata per le imprese, n. 4732/2021, che, in via preliminare, aveva dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario con statuizione divenuta definitiva per omessa impugnazione da parte del MIT che aveva sollevato la relativa eccezione;
aveva nuovamente citato in giudizio il MIT dinanzi al predetto Tribunale per sentirlo condannare al rimborso del costo sostenuto da RAGIONE_SOCIALE per gli interventi realizzati dopo il 31 dicembre 2017, oltre che a risarcirle il pregiudizio subìto per l’impossibilità di usufruire del rendimento del capitale in essi investito nel periodo interinale (tra la scadenza RAGIONE_SOCIALEa concessione e il subentro del nuovo gestore), pur in assenza di esplicita approvazione di alcuni progetti da parte del RAGIONE_SOCIALE;
aveva, inoltre, impugnato dinanzi al TAR Piemonte il provvedimento –NUMERO_DOCUMENTO del 5.8.2021 con cui il RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, pur approvando il progetto esecutivo relativo agli ‘Interventi di adeguamento del viadotto di Bessolo ‘ , presentato da RAGIONE_SOCIALE, non aveva riconosciuto una serie di voci economiche invece spettanti in base all’atto concessorio;
gli investimenti cui si riferisce il ricorso promosso dinanzi al TAR Piemonte sono compresi tra i costi dei quali RAGIONE_SOCIALE ha chiesto il riconoscimento nel giudizio civile promosso dinanzi al tribunale di RAGIONE_SOCIALE ed ivi ancora pendente, in cui aveva chiesto la condanna del RAGIONE_SOCIALE a rimborsarle i costi sostenuti dopo il 31 dicembre 2017 per gli interventi realizzati senza attendere l’ approvazione del progetto, nonché il risarcimento del danno subìto per il mancato riconoscimento del diritto alla remunerazione contrattuale sui medesimi investimenti, oltre che per gli interventi di manutenzione ulteriori rispetto RAGIONE_SOCIALE previsioni dei PEF approvati, sostenuti nel medesimo periodo;
seppur nessuna RAGIONE_SOCIALE parti aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione di quanto appena detto, e sul rilievo che questa Suprema Corte aveva dichiarato l’ammissibilità di numerosi altri ricorsi ex art. 41 cod. proc. civ. promossi con riferimento al medesimo rapporto concessorio e su questioni del tutto analoghe a quelle poste nel giudizio promosso dinanzi al giudice amministrativo, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, sussistevano ragionevoli e fondati dubbi sulla correttezza RAGIONE_SOCIALEa scelta compiuta con l’atto introduttivo del giudizio;
tutto ciò premesso, con il ricorso in esame ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione chiedendo a questa Suprema Corte di individuare il giudice munito di giurisdizione.
Si è costituito con controricorso il MIT che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
La ricorrente ha depositato memoria illustrativa.
Il Pubblico RAGIONE_SOCIALE ha depositato requisitoria scritta chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Il ricorso ripropone la questione di giurisdizione in relazione a controversia del tutto sovrapponibile, per identità di parti e di questioni, aventi origine dal medesimo rapporto concessorio, a quelle decise da
queste Sezioni unite in numerose precedenti pronunce, indicate dalla stessa parte ricorrente a pag. 17 del ricorso, che, previa dichiarazione di ammissibilità del ricorso per regolamento, hanno individuato nel giudice ordinario quello munito di giurisdizione sulla controversia.
Ci si riferisce, in particolare, RAGIONE_SOCIALE pronunce di queste Sezioni unite nn. 20088/2024, 34277/2023, 34273/2023, 34269/2023, 34266/2023, 34264/2023, 34258/2023, 33980/2023, 31104/2023, 25437/2023, 25432/2023, 25427/2023), le cui argomentazioni vengono di seguito richiamate in quanto condivise dal Collegio.
Va preliminarmente dichiarata l’ammissibilità del presente regolamento, non rilevando la circostanza, affermata dalla ricorrente, che « nessuno ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo » (ricorso, pag. 13), in quanto «la natura oggettiva RAGIONE_SOCIALE‘interesse alla corretta soluzione RAGIONE_SOCIALEa questione di giurisdizione implica la legittimazione ad accedere al giudice regolatore RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione con lo strumento del regolamento preventivo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 41 cod. proc. civ. (cui fa rinvio l’art. 10 cod. proc. amm.), anche da parte del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi ragionevolmente dubitato RAGIONE_SOCIALEa correttezza RAGIONE_SOCIALEa originaria scelta da lui effettuata» (Cass., Sez. U, n. 15122/2022; conf. Cass., Sez. U, n. 5513/2021 e n. 32727/2018).
La giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto che detti ragionevoli dubbi possono sussistere anche in assenza di contestazione, da parte del convenuto, RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALE‘autorità adita, sempre che siano idonei a rappresentare la sussistenza di un interesse concreto ed immediato alla risoluzione RAGIONE_SOCIALEa questione da parte RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione. (cfr. Cass., Sez. U, n. 20504/2006, n. 15122/2022 cit. e anche Cass., Sez. Un., 27 novembre 2019, n. 31029; Cass., Sez. Un., 9 giugno 2021, n. 16082; Cass., Sez. Un., 21 dicembre 2021, n. 40953; e inoltre Cass., Sez. Un., 30 giugno 2008, n. 17776; Cass., Sez. Un., 25 ottobre 2013, n. 24155; Cass., Sez. Un., 16
dicembre 2013, n. 27990; Cass., Sez. Un., 10 febbraio 2017, n. 3557; Cass., Sez. Un., 14 gennaio 2022, n. 1083).
Orbene, nella concretezza del caso, l’assenza di contestazioni sulla giurisdizione da parte del RAGIONE_SOCIALE resistente dinanzi al TAR, non implica, nella ragionevole prospettiva di parte ricorrente, la sicura e definitiva insussistenza di possibili interferenze e sovrapposizioni incidenti sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario ed amministrativo considerata la specificità RAGIONE_SOCIALEa fattispecie, che verte in materia di concessione di pubblici lavori (nella specie, autostradali), in relazione alla quale queste Sezioni unite hanno in più occasioni affermato che la giurisdizione appartiene all’uno o all’altro plesso giudiziario a seconda che il sindacato verta sull’esercizio dei poteri autoritativi RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione pubblica o sul contenuto RAGIONE_SOCIALE obbligazioni nascenti dal titolo concessorio.
Va ulteriormente precisato che è irrilevante il passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALEa statuizione dichiarativa RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del Giudice ordinario contenuta nella sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con cui è stata parzialmente accolta la domanda di risarcimento dei danni, di pagamento RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo pattuito tra le parti e di rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti, proposta dalla ricorrente in epoca anteriore all’impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto esecutivo dinanzi al Giudice amministrativo ed avente ad oggetto il riconoscimento degli oneri sopportati per interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017, sia pure nell’ambito del medesimo rapporto, posto che la domanda di riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi, però, ad un periodo successivo, attraverso l’impugnazione del provvedimento che, nel procedere all’approvazione del progetto, ha previsto la decurtazione RAGIONE_SOCIALE somme indicate dalla ricorrente, è chiaramente caratterizzata da una causa petendi ed un petitum diversi da quelli oggetto di giudicato.
Risulta evidente, nella specie, l’attinenza del giudicato ad una pretesa relativa ad un arco temporale e ad opere diverse da quelle che costituiscono oggetto del giudizio in esame, la cui riconducibilità al medesimo rapporto giuridico può assumere rilievo, al più, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘inquadramento RAGIONE_SOCIALEa controversia, ferma restando l’autonomia del titolo e RAGIONE_SOCIALE‘oggetto RAGIONE_SOCIALEa pretesa avanzata, costituiti rispettivamente dagli interventi approvati e dal riconoscimento degli importi asseritamente dovuti.
Quanto a ll’individuazione del giudice munito di giurisdizion e è utile ribadire che la controversia promossa dalla RAGIONE_SOCIALE dinanzi al giudice amministrativo riguarda la materia RAGIONE_SOCIALE concessioni autostradali ed in particolare, il diritto di RAGIONE_SOCIALE a vedersi riconosciuti i costi degli investimenti realizzati nella fase esecutiva RAGIONE_SOCIALEa concessione.
In proposito non può condividersi la tesi sostenuta dal RAGIONE_SOCIALE secondo cui la controversia, attenendo alla gestione RAGIONE_SOCIALEa rete autostradale, deve ritenersi devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., avendo ad oggetto una concessione di pubblico servizio e non riguardando indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma investendo la verifica RAGIONE_SOCIALE‘azione autoritativa RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione sulla intera RAGIONE_SOCIALE del rapporto concessorio, in considerazione RAGIONE_SOCIALEa natura del provvedimento impugnato, espressione RAGIONE_SOCIALEa funzione di pianificazione degli interventi sulla rete, il cui esercizio è condiviso tra il gestore e l’Amministrazione concedente, e RAGIONE_SOCIALEa complessità del contenuto RAGIONE_SOCIALEa convenzione, riconducibile all’art. 11 RAGIONE_SOCIALEa legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto caratterizzato dall’intreccio di profili di carattere privatistico e pubblicistico.
La predetta tesi si pone in aperto contrasto con il principio più volte ribadito da queste Sezioni unite, peraltro proprio nelle ordinanze citate in premessa, pronunciate tra le parti del presente regolamento, secondo cui la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione
avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d’indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende RAGIONE_SOCIALE questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento RAGIONE_SOCIALEa concessione, nonché RAGIONE_SOCIALE relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi (cfr. Cass., Sez. U, n. 18267/2019; n. 32728/2018; n. 21200/2017).
4. A sostegno di tale conclusione, va dato atto del superamento RAGIONE_SOCIALE‘indirizzo formatosi in tema di concessione di pubblici servizi, sulla base RAGIONE_SOCIALEa disciplina dettata dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 6 dicembre 1971, n. 1034, secondo cui la giurisdizione amministrativa esclusiva riguardava tendenzialmente tutta la fase esecutiva del rapporto, pure in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento RAGIONE_SOCIALE‘autorità pubblica, comprendendo le controversie che coinvolgessero il contenuto del rapporto concessorio nel suo aspetto genetico e funzionale, come la violazione degli obblighi nascenti dal medesimo rapporto (ad esempio, in tema di adempimento e di risoluzione), restando escluse soltanto le controversie di contenuto meramente patrimoniale, che non avessero alcuna implicazione sul contenuto RAGIONE_SOCIALEa concessione (cfr. Cass., Sez. U, n. 20682/2018; n. 22357/2017; n. 13940/2014).
Si è infatti richiamato il principio, affermatosi in tema di appalti pubblici, secondo cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine RAGIONE_SOCIALE controversie in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, comma 1, lett. e) , n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all’affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma 1, lett. c) , cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l’idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa
quale, alla stregua RAGIONE_SOCIALE‘insegnamento RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale (sent. n. 179/2016; da ultimo, sent. n. 178/2022), la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la Pubblica Amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo, e non anche quando la stessa opera in posizione di tendenziale parità con la controparte, esercitando la propria autonomia negoziale.
Si è posta inoltre in risalto la progressiva contrattualizzazione RAGIONE_SOCIALEa figura RAGIONE_SOCIALEa concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione RAGIONE_SOCIALEa distanza dalla figura RAGIONE_SOCIALE‘appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso, nonché la connessione esistente tra la realizzazione RAGIONE_SOCIALE‘opera e la sua gestione, cui si collegano la prestazione di servizi in favore RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione e RAGIONE_SOCIALEa collettività, qualificabili come pubblici servizi, e l’individuazione del corrispettivo nel diritto di gestire i servizi o l’opera, talvolta accompagnato da un prezzo (art. 3, commi 11 e 12, del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163), con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario (art. 3, lett. uu) e vv) , del d.lgs. n. 50 del 2016). Si è infine evidenziata l’introduzione di cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione analoghe a quelle previste per il contratto di appalto (artt. 106 e 108 del d.lgs. n. 50 del 2016), escludendosi anche la possibilità di ricondurre la convenzione alla figura RAGIONE_SOCIALE‘accordo amministrativo previsto dall’art. 11 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990, in quanto incompatibile con la distinzione che l’art. 133 cod. proc. amm. pone tra l’ambito RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione esclusiva in materia di accordi e quello RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione in materia di concessioni di beni e servizi pubblici.
Pertanto, pur ammettendosi che nella fase esecutiva residuano poteri pubblici RAGIONE_SOCIALE‘autorità concedente, riferibili a specifici aspetti organizzativi, in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, è stata riconosciuta la spettanza alla giurisdizione ordinaria RAGIONE_SOCIALE controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito
dall’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘adempimento o RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento RAGIONE_SOCIALE obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità RAGIONE_SOCIALE‘azione amministrativa provvedimentale (v. Cass., Sez. U, n. 18267/2019 cit.).
Nella medesima prospettiva, è stato successivamente affermato che, nel quadro normativo risultante dal d.lgs. n. 163 del 2006, non è più consentita la precedente distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera (o di costruzione e gestione congiunte), sussistendo l’unica categoria RAGIONE_SOCIALEa «concessione di lavori pubblici», poiché la gestione funzionale ed economica RAGIONE_SOCIALE‘opera non costituisce più un accessorio eventuale RAGIONE_SOCIALEa concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica prevista a favore del concessionario: e si è pertanto confermata l’inclusione RAGIONE_SOCIALEa categoria di costruzione e gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera all’interno di quella di affidamento di lavori pubblici, con la conseguente spettanza alla giurisdizione ordinaria RAGIONE_SOCIALE controversie relative alla fase di esecuzione RAGIONE_SOCIALEa convenzione, con la sottrazione RAGIONE_SOCIALE stesse all’ambito RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, lett. e) , cod. proc. amm. (cfr., Sez. U, n. 21971/2021; Cass. n. 5594/2020).
6. Conformemente a tale principio, deve escludersi che nel caso in esame l’avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il RAGIONE_SOCIALE concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento RAGIONE_SOCIALEa realizzazione e RAGIONE_SOCIALEa gestione RAGIONE_SOCIALE‘opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione.
Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l’approvazione costituiscono infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall’art. 2 RAGIONE_SOCIALEa convenzione a carico del concessionario. Questi ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest’ultimo non implica l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione RAGIONE_SOCIALEa rete autostradale e RAGIONE_SOCIALE modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnicogiuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione RAGIONE_SOCIALE opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua RAGIONE_SOCIALE norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio RAGIONE_SOCIALE opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE pattuizioni contenute RAGIONE_SOCIALEa convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi RAGIONE_SOCIALE parti.
In conclusione, va dichiarata la spettanza RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge e che all’esito provvederà anche alla regolamentazione RAGIONE_SOCIALE spese processuali del presente regolamento.
P.Q.M.
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette le parti anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del presente regolamento. .
Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite del 7 ottobre 2025.
Il Presidente NOME COGNOME