Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 5925 Anno 2026
Civile Ord. Sez. U Num. 5925 Anno 2026
Presidente: COGNOME PASQUALE
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 16/03/2026
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 12937/2025 R.G. proposto da:
RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME unitamente all’avvocato NOME COGNOME ;
-ricorrente-
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;
-controricorrente-
nonché contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore ;
-intimata- avverso la sentenza del Consiglio di Stato, Roma, n. 2697/2025, depositata il 31/03/2025.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/01/2026 dal Presidente NOME AVV_NOTAIO.
FATTI DI CAUSA
–RAGIONE_SOCIALE è parte di un gruppo societario denominato ‘RAGIONE_SOCIALE‘, costituito da plurime società accomunate dalla medesima denominazione e distinte dall ‘ indicazione progressiva di numeri romani.
Ciascuna di tali società è titolare, in forza di subentro nelle concessioni originariamente rilasciate a precedenti soggetti responsabili, di uno o più impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazione previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE attività produttive del 28 luglio 2005 ( c.d. ” Primo Conto Energia” ).
– A seguito di attività di verifica e controllo, il RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE, avendo accertato nel 2017 talune violazioni del decreto ministeriale 31 gennaio 2014 , dichiarò la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti nei confronti di RAGIONE_SOCIALE (così come di tutte le altre società del Gruppo).
– Avverso il provvedimento di decadenza RAGIONE_SOCIALE propose ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) per il Lazio, contestandone la legittimità.
3.1. – Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza del 2017, respinse il ricorso, ritenendo legittimo il provvedimento di decadenza adottato dal GSE e confermando la perdita del diritto alle tariffe incentivanti.
3.2. – Contro tale pronuncia RAGIONE_SOCIALE propose appello, che il Consiglio di Stato rigettò con sentenza del 2022.
-Giova, altresì, evidenziare che, in pendenza RAGIONE_SOCIALE ‘ appello deciso con la sentenza del 2022, RAGIONE_SOCIALE instaurò dinanzi al T.A.R. del Lazio sia un giudizio di ottemperanza (in data 21.10.2019) RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado del 2017, sia un autonomo giudizio (in data 13.11.2019), in entrambi i casi al fine di ottenere la condanna di RAGIONE_SOCIALE alla restituzione degli incentivi percepiti sino all ‘ adozione dei provvedimenti di decadenza.
Il secondo giudizio, in data 13.11.2019, venne proposto ‘in via meramente cautelativa’, nel caso in cui il T.A.R. adito con il giudizio di ottemperanza non avesse accordato tale specifica tutela.
4.1. – Sempre nelle more del gravame sulla sentenza di primo grado del 2017, RAGIONE_SOCIALE (oltre ad essere interessata da due giudizi di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti) propose istanza al RAGIONE_SOCIALE per la revoca dei provvedimenti di decadenza alla luce RAGIONE_SOCIALEa sopravvenuta modifica RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 ad opera RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 (convertito dalla legge n. 120/2020).
L ‘ istanza fu respinta e il provvedimento negativo del RAGIONE_SOCIALE venne impugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio con ricorso distinto dal r.g.n. 3632/2021, solo parzialmente accolto con sentenza n. 9440/2024, avverso la quale era interposto appello dalla stessa originaria ricorrente.
4.2. – Il giudizio di ottemperanza del 21.10.2019 si concluse -a seguito di decisione del T.A.R. del 2020, confermata da sentenza del Consiglio di Stato del 2022 – con il rigetto definitivo del ricorso di RAGIONE_SOCIALE, in quanto la sentenza di cui si invocava l ‘ ottemperanza aveva respinto il
ricorso di RAGIONE_SOCIALE volto unicamente ad ottenere l ‘ annullamento dei provvedimenti di decadenza dalle tariffe incentivanti, senza, quindi, statuire sull ‘ obbligo di restituzione degli incentivi corrisposti.
-L ‘ autonomo giudizio del 13.11.2019 (che specificamente interessa in questa sede) venne deciso, in primo grado, dal T.A.R. del Lazio con sentenza n. 4107/2024, con la quale, respinta l ‘ eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da RAGIONE_SOCIALE, fu accolta la domanda proposta da RAGIONE_SOCIALE e condannata la società convenuta alla restituzione degli importi richiesti.
– Avverso tale sentenza RAGIONE_SOCIALE proponeva appello, reiterando l ‘ eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e invocando, tra l ‘ altro, la sospensione del processo in attesa RAGIONE_SOCIALEa definizione del giudizio instaurato contro il rigetto RAGIONE_SOCIALE ‘ istanza di riesame dei provvedimenti di decadenza, ritenendo sussistente un rapporto di pregiudizialità tra i due giudizi.
6.1. – Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2697/2025, respingeva l ‘ appello, confermando la pronuncia di primo grado.
In particolare, il giudice di appello:
a ) rigettava l ‘ istanza di sospensione del giudizio, escludendo la sussistenza di un rapporto di dipendenza o pregiudizialità tra il giudizio relativo alla restituzione degli incentivi e quello avente ad oggetto il rigetto RAGIONE_SOCIALE ‘ istanza di riesame del provvedimento di decadenza, ritenendo che il «rapporto amministrativo stato infatti definito dal provvedimento di decadenza ormai consolidatosi, alla luce del quale il credito del GSE dirsi ‘certo’», mentre ‘l’ eventuale esito favorevole del riesame previsto dall ‘ art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 una nuova regolazione del rapporto in base ad una disciplina sopravvenuta, che rilievo in sede di ottemperanza, ma non sul presente giudizio, né sul piano sostanziale, né su quello processuale’ ;
b ) (ri)affermava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. ‘sulle controversie concernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successiva richiesta di restituzione, in quanto attinenti a provvedimenti riguardanti la ‘produzione di energia’, alla quale ‘sono riconducibili anche le misure di incentivazione, che rappresentano uno strumento di indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica nazionale’ (a tal fine richiamando Cass., S.U., n. 14653/2017 e Cons. Stato, Sez. II, n. 4752/2022);
c ) escludeva l ‘ inammissibilità RAGIONE_SOCIALE ‘ azione di recupero per violazione del divieto di bis in idem , nonostante la pendenza dinanzi alla Corte dei conti di giudizi di responsabilità erariale volti a ottenere la restituzione RAGIONE_SOCIALE medesime somme, aventi funzione essenzialmente riparatoria;
d ) affermava che dalla ‘decadenza dagli incentivi consegue direttamente l ‘ obbligo RAGIONE_SOCIALEa società di restituire le somme da questa indebitamente ottenute, in applicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 2033 c.c., essendo la loro percezione divenuta priva di titolo’;
e ) rigettava la richiesta, formulata in via subordinata ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 (come modificato dalla legge n. 205/2017 e poi dal d.l. n. 101/2019), di riduzione RAGIONE_SOCIALE ‘ importo da restituire, avendo tale norma portata innovativa e applicabile solo alle violazioni accertate dal 1° gennaio 2018 e, dunque, non riferibile al provvedimento di decadenza nella specie adottato nel 2017.
7.Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso RAGIONE_SOCIALE, affidando le sorti RAGIONE_SOCIALE ‘ impugnazione a due motivi formulati ai sensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.
– Il RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.
Non ha svolto attività difensiva in questa sede l ‘ intimata RAGIONE_SOCIALE.
-Le parti, ricorrente e controricorrente, hanno depositato memoria ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 380bis .1 c.p.c.; anche il pubblico ministero ha depositato memoria, concludendo per l ‘ accoglimento del ricorso con declaratoria RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.- Con il primo mezzo è dedotto, ai sensi degli artt. 362, comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore di quella del giudice ordinario, per violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. in riferimento alla domanda proposta dal RAGIONE_SOCIALE ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 2033 c.c., riguardante la restituzione degli incentivi erogati e poi fatti oggetto di provvedimento di decadenza.
Il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente ricondotto anche la successiva richiesta di restituzione degli incentivi nell ‘ ambito RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia, assumendo che le misure di incentivazione ne costituiscano uno strumento di indirizzo.
La ricorrente sostiene, invece, che l ‘ art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., nel devolvere alla giurisdizione esclusiva le controversie attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia, presuppone l ‘ esercizio di poteri pubblicistici autoritativi, quale indefettibile requisito di radicamento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione amministrativa, requisito che, nel caso di specie, difetterebbe.
Il giudizio è stato, infatti, instaurato dal RAGIONE_SOCIALE al solo fine di ottenere la condanna di RAGIONE_SOCIALE alla restituzione RAGIONE_SOCIALE somme erogate, quale effetto RAGIONE_SOCIALE ‘ intervenuta decadenza dal diritto all ‘ incentivazione, già definitivamente accertata in separati giudizi amministrativi, con la conseguenza che l ‘ oggetto RAGIONE_SOCIALEa presente controversia non sarebbe costituito né dalla legittimità dei provvedimenti di decadenza, né dall ‘ esercizio di poteri autoritativi, ma esclusivamente dall ‘ obbligo restitutorio RAGIONE_SOCIALE somme percepite in forza di un titolo venuto meno.
Sulla premessa che la produzione di energia elettrica non assumerebbe rilievo ai fini RAGIONE_SOCIALE ‘ actio indebiti – non essendo il giudice RAGIONE_SOCIALEa restituzione tenuto ad accertare l ‘ an o il quantum RAGIONE_SOCIALE ‘ energia prodotta, ma unicamente l ‘ avvenuto pagamento RAGIONE_SOCIALE somme e il venir meno del titolo giustificativo -, la ricorrente evidenzia come la richiesta di restituzione del GSE non integrerebbe un provvedimento amministrativo, risolvendosi in una mera diffida di pagamento, priva dei caratteri RAGIONE_SOCIALE ‘ autoritatività e RAGIONE_SOCIALE ‘ efficacia esecutiva.
Neppure risulterebbero pertinenti i precedenti richiamati dalla sentenza impugnata, in quanto riferiti a fattispecie nelle quali veniva in rilievo anche la contestazione del provvedimento di decadenza, circostanza estranea alla presente controversia, nella quale è in discussione esclusivamente la pretesa restitutoria conseguente a un titolo già definitivamente venuto meno.
Pertanto, giacché il petitum sostanziale trova titolo in un indebito oggettivo discendente da giudizi amministrativi ormai definitivi, la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario.
1.1. – Il motivo è fondato.
1.1.1. – Ai fini RAGIONE_SOCIALEa risoluzione RAGIONE_SOCIALEa questione di giurisdizione posta dal ricorso occorre fare riferimento al criterio del petitum sostanziale, il quale va identificato non solo, e non tanto, in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALEa intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le molte: Cass., S.U., n. 20350/2018; Cass., S.U., n. 2368/2024).
Con l ‘ ulteriore precisazione che, a tal fine, rileva la domanda proposta dall ‘ attore e non anche il contenuto RAGIONE_SOCIALE eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, a meno che le stesse non evidenzino che la pretesa giudiziale avversa, già come ab initio formulata, implichi l ‘ accertamento di situazioni
soggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito (tra le altre, Cass., S.U., n. 19600/2012 e Cass., S.U., n. 28053/2018).
1.1.2. -Il ricorso originariamente proposto, in data 13.11.2019, da RAGIONE_SOCIALE dinanzi al T.A.R. del Lazio (depositato in atti da RAGIONE_SOCIALE ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 369, secondo comma, n. 4, c.p.c. e che queste Sezioni Unite sono tenute a conoscere in quanto anche giudice del fatto processuale) era volto al ‘recupero di tale indebito’ (p. 8), ossia di quello maturato a seguito del rigetto, con sentenza del T.A.R. del Lazio del 2017, del ricorso di RAGIONE_SOCIALE per ‘l’annullamento dei … provvedimenti di decadenza e l ‘ accertamento del diritto all ‘ erogazione RAGIONE_SOCIALE tariffe incentivanti’ (p. 7).
L ‘ azione di RAGIONE_SOCIALE per il recupero RAGIONE_SOCIALE ‘ indebito è stata proposta (come detto) ‘in via meramente cautelativa’, nel caso in cui il T.A.R. adito con distinto giudizio di ottemperanza non avesse accordato tale specifica tutela (pp. 4 e 9). Tutela che, in effetti, non è stata poi riconosciuta, avendo rilevato il giudice amministrativo adito che la sentenza di cui si invocava l ‘ ottemperanza aveva respinto il ricorso di RAGIONE_SOCIALE volto unicamente ad ottenere l ‘ annullamento dei provvedimenti di decadenza dalle tariffe incentivanti, senza, quindi, statuire sull ‘ obbligo di restituzione degli incentivi corrisposti.
GSE ha, quindi, evidenziato la ‘necessità di procurarsi il titolo giudiziale ai fini RAGIONE_SOCIALE ‘ avvio di una procedura di esecuzione forzata per recuperare siffatto credito restitutorio’ (p. 8) e ‘(p)er tale motivo’ ha adito il T.AR. e ad esso chiesto ‘la condanna RAGIONE_SOCIALEa società alla restituzione RAGIONE_SOCIALE tariffe incentivanti indebitamente percepite a valle RAGIONE_SOCIALEo svolgimento di un ordinario giudizio di cognizione’ (p. 9).
A tal riguardo, RAGIONE_SOCIALE ha sostenuto (pp. 9, 10 e 11) che era ‘pacifico l ‘orientamento’ del giudice amministrativo secondo cui le ‘maggiori somme erogate dal RAGIONE_SOCIALE in base alle risultanze di provvedimenti di decadenza dagli incentivi integrano obbligazioni restitutorie, riconducibili
alla fattispecie di indebito oggettivo ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘articolo 2033 c.c.’ e che il T.A.R. del Lazio si era già pronunciato, nel 2017, sulla ‘legittimità dei provvedimenti di decadenza dei 7 impianti esercitati da RAGIONE_SOCIALE‘, per cui tali sentenze, ‘seppur appellate innanzi al Consiglio di Stato, non sono state sospese, con la conseguenza che i provvedimenti di decadenza da cui origina il credito restitutorio del GSE sono pienamente efficaci ed esecutivi’, non potendo la sussistenza di detto credito ‘essere rimessa in discussione in questa sede’, in quanto già oggetto RAGIONE_SOCIALE ‘statuizioni giurisdizionali’ del giudice amministrativo ‘che l’ ha cristallizzata giudizialmente con le sentenze di rigetto dei ricorsi avversari”.
1.1.2.1. -Giova, altresì, osservare, sin d ‘ ora, che il T.A.R. del Lazio, con la sentenza n. 4107/2024, ha dato evidenza al fatto che, nella specie, ‘come correttamente rilevato dal ricorrente’ (GSE), veniva ‘in rilievo una fattispecie di indebito oggettivo, sussumibile nella previsione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 2033 c.c., derivante dalla percezione di incentivi e dall ‘ intervenuta decadenza, con conseguente obbligo legale di restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, decadenza che risulta non più impugnabile in sede giurisdizionale, per effetto del sopravvenuto passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALEa sentenza di rigetto del ricorso proposto per il suo annullamento’ (§ 3.1.).
Analogamente il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata in questa sede (n. 2697/2025), ha affermato che RAGIONE_SOCIALE ‘agisce per la ripetizione di somme divenute indebite a seguito del venir meno del titolo che ne aveva giustificato il pagamento (l ‘ ammissione agli incentivi), in forza del provvedimento di decadenza, ormai consolidatosi: è dunque quest ‘ ultimo che regola il rapporto amministrativo tra le parti e rappresenta il presupposto RAGIONE_SOCIALE ‘ azione di ripetizione RAGIONE_SOCIALE ‘indebito’ (§ 7.3).
1.1.3. -Tanto premesso, occorre, dunque, verificare, alla luce del petitum sostanziale, se la materia del contendere evochi l ‘ esercizio di
poteri pubblicistici da parte del RAGIONE_SOCIALE in materia di regolazione RAGIONE_SOCIALE tariffe e di determinazione degli incentivi, ovvero se si collochi su un piano esclusivamente privatistico, regolato dal diritto comune.
1.1.3.1. – Ad avviso del controricorrente GSE, la proposta domanda restitutoria non potrebbe essere isolata dal procedimento pubblicistico che l ‘ ha preceduta, in quanto: a ) la restituzione RAGIONE_SOCIALE somme è la naturale conseguenza RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio del potere di verifica e di decadenza di cui all ‘ art. 42 del d.lgs. n. 28/2011; b ) il rapporto di incentivazione assume natura intrinsecamente pubblicistica in ogni sua fase, inclusa quella patologica RAGIONE_SOCIALEa decadenza e del recupero; c ) la giurisdizione amministrativa non viene meno per il solo fatto che la decadenza non sia più contestata, poiché il credito restitutorio rimane strutturalmente connesso all ‘ esercizio di un potere autoritativo; d ) le pronunce RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite che riconoscono la giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici sarebbero idonee a ricomprendere anche le azioni restitutorie successive.
1.1.4. -Per le ragioni di seguito esposte, tale articolato impianto difensivo non può essere condiviso nella fattispecie in esame.
1.1.4.1. -La norma di cui all ‘ art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, non comporta una attribuzione generalizzata di tutte le controversie che trovano la loro origine in rapporti incentivanti o in precedenti atti amministrativi.
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. si radica, dunque, quando la controversia attiene all ‘ esercizio di poteri pubblicistici del RAGIONE_SOCIALE e, in particolare, ogni qual volta il giudice sia chiamato a sindacare -direttamente o indirettamente -un
provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica, tra i quali rientrano il riconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degli incentivi.
In tali ipotesi, anche qualora il rapporto sia regolato mediante convenzioni o strumenti negoziali, il RAGIONE_SOCIALE non agisce come controparte paritaria, bensì come amministrazione in posizione di supremazia, sicché la situazione del privato assume la natura di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo nell ‘ ambito di un rapporto pubblicistico.
Tuttavia, diverse sono le sorti del riparto di giurisdizione allorché il provvedimento autoritativo non sia più in discussione. Quando la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata -perché non impugnata ovvero perché confermata da sentenza passata in giudicato -il potere amministrativo del RAGIONE_SOCIALE deve ritenersi ormai esaurito.
In tale evenienza, infatti, il provvedimento di decadenza assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriore scrutinio giurisdizionale.
1.1.4.2. – La giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato che il RAGIONE_SOCIALE, pur operando nella veste di società per azioni il cui azionista unico è il RAGIONE_SOCIALE, svolge funzioni di natura pubblicistica nel settore elettrico e, in particolare, in tema di incentivazione RAGIONE_SOCIALE ‘ energia elettrica da fonte rinnovabile, attendendo alla gestione del relativo sistema pubblico anche mediante la concreta erogazione RAGIONE_SOCIALE tariffe (Cass., S.U., n. 4326/2014, n. 10409/2017, n. 26150/2017, n. 28057/2018).
È stato altresì precisato che la previsione di contributi tariffari costituisce uno strumento di indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica nazionale (Cass., S.U., n. 14653/2017), innestandosi in un ‘ area
caratterizzata dalla necessità di bilanciare rilevanti interessi pubblici e privati (Cass., S.U., n. 10795/2017).
Alla luce di tali coordinate, questa Corte -anche sulla scorta di quanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 16 del 2017 -ha chiarito che, nelle controversie in materia di incentivi alle energie rinnovabili e di convenzioni accessorie stipulate con il RAGIONE_SOCIALE, l ‘ affermazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario presuppone che la materia del contendere non verta sull ‘ utilizzo di poteri pubblicistici in materia di regolazione RAGIONE_SOCIALE tariffe e di determinazione degli incentivi, ma abbia un oggetto meramente privatistico (Cass., S.U., n. 7560/2020, n. 23900/2020, n. 785/2021, n. 22204/2022).
In particolare, S.U. n. 14653/2017 ha ritenuto sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in controversia vertente sulla legittimità RAGIONE_SOCIALE ‘ atto con cui il GSE, in esito ad un procedimento di verifica, ha dichiarato la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante per l ‘energia prodotta da un impianto fotovoltaico, con ‘conseguenziale richiesta di restituzione dei contributi percetti’, giacché controversia attinente ‘ad un provvedimento riguardante l’ incentivazione RAGIONE_SOCIALEa produzione di energia elettrica dalla fonte solare’ e, quindi, la «’produzione di energia’, essendo la previsione di contributi tariffari un efficace strumento di indirizzo RAGIONE_SOCIALEa produzione energetica nazionale».
Inoltre, S.U. n. 29922/2017 (e nello stesso senso: S.U. n. 10650, n. 10409, n. 10410 e n. 10411 del 2017) ha affermato sussistere la giurisdizione amministrativa in una controversia nella quale il titolare di un impianto fotovoltaico chiedeva l ‘ accertamento del diritto a conseguire la tariffa incentivante, il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa rivalutazione ISTAT, le conseguenti condanne e l ‘ accertamento negativo del diritto del GSE alla ripetizione RAGIONE_SOCIALE somme già corrisposte.
In tale contesto, la pretesa restitutoria del RAGIONE_SOCIALE era presa in considerazione nell ‘ ambito di un procedimento di rideterminazione RAGIONE_SOCIALEa
tariffa ed era contestata unitamente alla legittimità RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio del potere amministrativo di recupero.
Successivamente, S.U. n. 10020/2019 (e nello stesso senso: S.U. n. 10795/2017, n. 14653/2017 e n. 28057/2018) ha chiarito che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende alle controversie con il RAGIONE_SOCIALE in tema di misure di incentivazione anche quando l ‘ amministrazione operi mediante strumenti negoziali. In tali casi, la giurisdizione amministrativa è giustificata dalla natura pubblicistica RAGIONE_SOCIALE funzioni svolte dal RAGIONE_SOCIALE e dal carattere autoritativo RAGIONE_SOCIALE determinazioni che incidono sull ‘ assetto del rapporto incentivante, come avviene, in particolare, nelle controversie relative alle rimodulazioni degli incentivi.
Ed ancora, S.U. n. 22697/2022 ha riconosciuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento a provvedimenti incidenti sul mantenimento del diritto a beneficiare RAGIONE_SOCIALE tariffe incentivanti riconosciute dal RAGIONE_SOCIALE, valorizzando la natura del provvedimento quale atto idoneo a coinvolgere un numero indeterminato di soggetti e a incidere sull ‘ assetto del diritto all ‘ incentivo, ancora suscettibile di conformazione attraverso l ‘ esercizio del potere amministrativo.
Analoga impostazione emerge da S.U. n. 25479/2021, secondo cui la giurisdizione del giudice amministrativo è da ravvisarsi in relazione all ‘ impugnazione di un provvedimento RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE qualificato come atto tipicamente amministrativo, generale, meramente ricognitivo e attuativo RAGIONE_SOCIALEa legge, non contenente una pretesa tributaria sostanziale. Anche in tale fattispecie si è dato rilievo alla necessità di valutare un atto che incide sull ‘ assetto normativo del rapporto tra incentivi e regime fiscale e non all ‘ esistenza di una pretesa patrimoniale già definita e cristallizzata.
1.1.4.2.1. – Le pronunce richiamate non affrontano, invece, l ‘ ipotesi di una pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo (e tale non era affatto la controversia decisa da S.U. n.
14653/2017, nella quale l ‘ adito giudice amministrativo era chiamato anzitutto a conoscere RAGIONE_SOCIALEa legittimità del provvedimento di decadenza dalla tariffa incentivante), né qualificano come rientrante nell ‘ art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. una controversia limitata alla esecuzione patrimoniale di un assetto del rapporto già consolidato.
1.1.4.3. – Ciò posto, la controversia in esame, come si evince dal petitum sostanziale che la connota (secondo quanto illustrato al § 1.1.2. che precede), non investe la legittimità del provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti, né la spettanza RAGIONE_SOCIALE ‘ incentivo, né la sua misura o la sua conformazione.
Il giudizio ha ad oggetto, invece, la domanda di restituzione RAGIONE_SOCIALE somme già erogate, che il GSE stesso assume essere divenute prive di causa a seguito RAGIONE_SOCIALEa decadenza.
In siffatto contesto, tale domanda non postula alcun nuovo esercizio di potere pubblico.
Il giudice adito è chiamato non già a sindacare o a valutare la legittimità RAGIONE_SOCIALEa decadenza, ma soltanto ad accertare se, a fronte di pagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se, per l ‘ effetto, sussista l ‘ obbligo restitutorio ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 2033 c.c.
In tale prospettiva, queste Sezioni Unite (n. 10016/2021) hanno affermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico originariamente in discussione.
Il giudice RAGIONE_SOCIALE ‘ obbligazione restitutoria è, pertanto, tenuto a interpretare il provvedimento di decadenza nel senso meramente ricognitivo e non valutativo, di prenderne atto come fatto giuridico esistente e definitivo.
Ne consegue che la controversia sulla restituzione degli incentivi non conosce più RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio di poteri pubblicistici, non attenendo a procedure
o a provvedimenti concernenti la produzione di energia in senso funzionale, né, più in particolare, al provvedimento di decadenza dalla tariffa incentivante – già oggetto di separato giudizio, conclusosi nel senso RAGIONE_SOCIALEa legittimità di tale provvedimento -, ma si risolve in una ordinaria pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito.
1.1.4.4. – Nella specie, pertanto, non risultano pertinenti le pronunce di queste Sezioni Unite che radicano la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie aventi ad oggetto la disciplina sostanziale del regime incentivante o il diritto del privato a conseguire la tariffa più favorevole, né quelle relative a rimodulazioni autoritative degli incentivi o, ancora, quelle concernenti l ‘ impugnazione di provvedimenti capaci di incidere sulla posizione del beneficiario degli incentivi, con conseguenziale richiesta di recupero di quelli illegittimamente erogati.
L ‘ art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende, quindi, la giurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma richiede che l ‘ oggetto RAGIONE_SOCIALEa lite sia l ‘ esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.
Ne consegue che, nel caso in esame, il provvedimento di decadenza si configura quale mero antecedente RAGIONE_SOCIALEa pretesa restitutoria, la cui legittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi la controversia in una fase, quella RAGIONE_SOCIALEa ripetizione RAGIONE_SOCIALE ‘ indebito, nella quale l ‘ intervento autoritativo RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione deve ritenersi definitivamente esaurito.
– Con il secondo mezzo è denunciato, ai sensi degli artt. 362, comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., ‘eccesso di potere giurisdizionale per usurpazione RAGIONE_SOCIALEa funzione legislativa e del diniego di giurisdizione’, per avere il Consiglio di Stato negato la sospensione necessaria, ex art. 295 c.p.c., del giudizio di condanna alla restituzione degli incentivi, ritenendo che la pendenza del procedimento di riesame ex art. 56 del d.l. n. 76/2020 non incidesse né sul piano sostanziale, né su quello processuale del giudizio restitutorio.
2.1. – Il motivo è assorbito dall ‘ accoglimento del primo motivo di ricorso, da cui consegue la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella del giudice ordinario, quale statuizione che preclude l ‘ esame del dedotto vizio di eccesso di potere giurisdizionale, il quale postula, comunque, che il giudice amministrativo abbia, nella presente controversia, la potestas iudicandi .
-Deve, dunque, essere accolto il primo motivo di ricorso, con assorbimento del secondo motivo.
La sentenza impugnata va, quindi, cassata e dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge; il medesimo giudice provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbito il secondo motivo;
cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge;
rimette al medesimo giudice la regolamentazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite civili RAGIONE_SOCIALEa Corte Suprema di Cassazione, in data 13 gennaio 2026.
Il Presidente NOME COGNOME