Giurisdizione canoni concessori: a chi rivolgersi?

Una società balneare ha richiesto la restituzione di un canone aggiuntivo (sovracanone) versato a una Regione, basandosi sull’annullamento degli atti impositivi da parte del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario per queste controversie. La decisione si fonda sul fatto che la domanda non contesta il potere della Pubblica Amministrazione, ma è una richiesta di natura puramente patrimoniale (ripetizione di indebito) che sorge dalla venuta meno del titolo di pagamento, a seguito di un precedente giudicato amministrativo. Rientra quindi nella giurisdizione canoni concessori del giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Canoni Concessori: a Chi Rivolgersi per la Restituzione?

La questione della giurisdizione canoni concessori è un tema cruciale che definisce quale giudice, ordinario o amministrativo, sia competente a decidere le controversie tra un concessionario e la Pubblica Amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce su un aspetto fondamentale: a chi spetta decidere sulla richiesta di restituzione di somme versate a titolo di canone quando il provvedimento impositivo è stato annullato? La risposta, come vedremo, dipende dalla natura della domanda.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Restituzione del Sovracanone

Una società titolare di una concessione balneare aveva citato in giudizio un’Amministrazione Regionale per ottenere la restituzione di quasi 500.000 euro, versati tra il 2004 e il 2012 a titolo di ‘sovracanone’. La società sosteneva che tale pagamento non era più dovuto, in quanto le determinazioni regionali che lo imponevano erano state annullate con effetto erga omnes da una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), emessa nel contesto di un’altra controversia.

L’Iter Giudiziario

Il percorso giudiziario è stato complesso. In primo grado, il Tribunale ordinario aveva affermato la propria giurisdizione ma respinto la domanda nel merito. La Corte d’Appello, invece, accogliendo il ricorso incidentale della Regione, aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo. Secondo la Corte d’Appello, la controversia implicava una contestazione del corretto esercizio del potere impositivo della Regione, materia riservata al giudice amministrativo. La società ha quindi proposto ricorso per cassazione contro questa decisione.

La Questione sulla Giurisdizione Canoni Concessori: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore della questione risiede nell’interpretazione dell’art. 133 del Codice del processo amministrativo. Tale norma affida al giudice amministrativo le controversie in materia di concessione di beni pubblici, ma fa un’eccezione per quelle relative a ‘indennità, canoni ed altri corrispettivi’. Queste ultime, avendo natura puramente patrimoniale, sono devolute alla giurisdizione canoni concessori del giudice ordinario. La linea di demarcazione non è sempre netta: se la controversia coinvolge la valutazione dei poteri discrezionali della P.A., la giurisdizione è amministrativa; se invece ha un contenuto meramente patrimoniale, è del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha accolto il ricorso della società, cassando la sentenza d’appello e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Il ragionamento delle Sezioni Unite si basa su una precisa analisi della domanda giudiziale (causa petendi e petitum).

La società non stava contestando la legittimità originaria degli atti amministrativi che imponevano il sovracanone. Piuttosto, la sua azione era una ‘ripetizione di indebito’, ovvero una richiesta di restituzione di somme versate senza più una valida causa giustificativa. Il fondamento della pretesa non era un presunto cattivo esercizio del potere amministrativo, ma la sopravvenuta mancanza del titolo di pagamento a seguito dell’annullamento giudiziale degli atti presupposti. L’azione si basava sull’efficacia ultra partes (oltre le parti del giudizio originario) del giudicato amministrativo.

In sostanza, la domanda non mirava a un sindacato sull’esercizio del potere pubblico, ma alla tutela di un diritto soggettivo patrimoniale sorto in conseguenza di una decisione già presa da un altro giudice. Pertanto, la controversia rientra pienamente nell’eccezione prevista dalla legge, essendo di natura prettamente patrimoniale.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza fornisce un chiarimento fondamentale sul riparto di giurisdizione in materia di concessioni pubbliche. Le implicazioni pratiche sono rilevanti:

1. Azione di Restituzione: Un concessionario che chiede la restituzione di canoni o sovracanoni, basando la propria pretesa sulla pregressa caducazione del titolo impositivo a opera di un giudice, deve rivolgersi al giudice ordinario.
2. Natura della Domanda: È essenziale qualificare correttamente l’azione. Se si contesta la legittimità di un provvedimento e l’esercizio del potere discrezionale, la via è quella del ricorso al TAR. Se, invece, si fa valere un diritto alla restituzione derivante da un fatto già accertato (come un annullamento giudiziale), la competenza spetta al Tribunale civile.
3. Diritto Soggettivo: La richiesta di restituzione di somme non più dovute configura la tutela di un diritto soggettivo patrimoniale, la cui cognizione è tipica del giudice ordinario, anche quando la vicenda trae origine da un rapporto di diritto pubblico.

A quale giudice spetta la giurisdizione sulle controversie relative alla restituzione di canoni di concessione se il titolo impositivo è stato annullato?
Spetta al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha chiarito che quando la domanda non contesta l’esercizio del potere amministrativo, ma si fonda sulla sopravvenuta mancanza del titolo di pagamento a seguito di un annullamento giudiziale, la controversia ha natura puramente patrimoniale e rientra nella sua competenza.

Cosa distingue una controversia puramente patrimoniale da una che coinvolge il potere discrezionale della Pubblica Amministrazione?
Una controversia è puramente patrimoniale quando riguarda unicamente l’ammontare di canoni, indennità o altri corrispettivi, senza mettere in discussione la legittimità delle scelte e dei poteri della P.A. Se invece la causa mira a contestare il ‘come’ e il ‘perché’ l’amministrazione ha esercitato il suo potere (ad esempio, imponendo un canone), la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Quale valore ha l’annullamento di un atto amministrativo da parte del giudice amministrativo su un rapporto contrattuale esistente?
L’annullamento di un atto amministrativo che costituisce il presupposto di un obbligo di pagamento fa venire meno la causa giuridica di tale obbligo. Secondo l’ordinanza, questo effetto può essere fatto valere dinanzi al giudice ordinario per ottenere la restituzione delle somme versate ‘sine titulo’, ovvero senza una valida giustificazione legale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 3736 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 3736 Anno 2024

AVV_NOTAIO: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/02/2024

O R D I N A N Z A

sul ricorso N. 16978/2017 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona dell’amministratore unico sig. NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO.

Ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del suo AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dagli Avvocati NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, elettivamente domiciliata presso l’Ufficio di rappresentanza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE medesima in Roma, INDIRIZZO.

Controricorrente

avverso la sentenza n. 435/2017 RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Cagliari, depositata il 26. 5. 2017.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 21. 11. 2023 dal consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

Con sentenza n. 435 del 26. 5. 2017 la Corte di appello di Cagliari, accogliendo l’appello incidentale proposto dalla RAGIONE_SOCIALE, dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore del giudice amministrativo, sulla domanda proposta , ai sensi dell’art. 702 bis cod. proc. civ., dallo RAGIONE_SOCIALE nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la restituzione RAGIONE_SOCIALE somma di euro 479.998,00, corrisposta a titolo di sovracanone dal 2004 al 2012.

La società RAGIONE_SOCIALE, titolare di una concessione su porzione di demanio marittimo, aveva motivato la domanda di ripetizione esponendo che il pagamento del sovracanone era stato previsto dalla RAGIONE_SOCIALE con determinazioni nn. 2081/D del 28. 12. 2001 e 2220/D del 29. 12. 2003, emanate ai sensi dell’art. 46 del d. P.R. n. 348 del 1979, e che tale obbligo era stato poi riprodotto nell’atto di concessione demaniale; tuttavia , su ricorso di altro concessionario, la società RAGIONE_SOCIALE degli Aranci, il Tar RAGIONE_SOCIALE, con sentenza 14. 12. 2012, n. 1122, aveva annullato ‘ a causa RAGIONE_SOCIALE carenza del necessario presupposto normativo o legittimazione RAGIONE_SOCIALE pretesa impositiva ‘ non solo il provvedimento del comune che imponeva il sovracanone ma anche i suindicati atti regionali presupposti, facendo così venire meno il titolo per ottenere la sua corresponsione.
La RAGIONE_SOCIALE aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e l’infondatezza nel merito RAGIONE_SOCIALE domanda.

Con ordinanza del 20. 10. 2015 il Tribunale di Cagliari affermò la propria giurisdizione ma rigettò la domanda, negando ogni rilevanza alla sentenza del giudice amministrativo invocata dalla parte privata, per essere la debenza del sovracanone prevista dalla convenzione n. 1176 del 2004 stipulata dalla società attrice in sede di concessione del bene demaniale, non oggetto di impugnativa. La Corte di appello di Cagliari, investita da appello in via principale dalla società

attrice ed in via incidentale dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, dichiarò il

R.G. N. 16978/2017.

difetto di giurisdizione del giudice ordinario affermando che, ai sensi dell’art. 133, comma 1 lett. b), cod. proc. amm., le controversie in materia di concessione di beni pubblici sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo e quindi sottoposte a quella del giudice ordinario sono solo quelle di contenuto meramente patrimoniale che attengono al l’ammontare del canone, nelle quali non viene in rilievo l’esercizio dei poteri discrezionali spettanti alla pubblica amministrazione, mentre nel caso di specie la società concessionaria aveva contestato proprio il corretto esercizio del potere RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nella imposizione del sovracanone.
Per la cassazione di questa sentenza, con atto notificato a mezzo posta con invio il 28. 6. 2017, ha proposto ricorso la RAGIONE_SOCIALE, affidandosi ad un unico motivo.

La RAGIONE_SOCIALE ha notificato controricorso e depositato successiva memoria.

Con ordinanza interlocutoria n. 16368 del 2023, la prima Sezione di questa Corte ha rimesso il ricorso al AVV_NOTAIO per la sua trattazione da parte delle Sezioni unite.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

1. Con l’unico motivo la società ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 1 lett. b), cod. proc. amm., ai sensi dell’art. 360, comma 1 n. 1), cod. proc. civ.

La ricorrente assume che la statuizione di diniego RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario adottata dalla Corte di appello è errata, non conformandosi al modello legale di ripartizione stabilito dalla disposizione di legge citata. Ciò in quanto la esponente non aveva ‘ affatto contestato dinanzi al Tribunale l’azione autoritativa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘ , e neppure ‘ contestato la concessione demaniale nella parte in cui (art. 4) imponeva il pagamento del sovracanone regionale ‘ , ma aveva ‘ inteso esclusivamente azionare il proprio diritto soggettivo alla ripetizione delle somme riscosse sine titulo nel corso degli anni dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a titolo di sovracanone, a seguito e per l’effetto RAGIONE_SOCIALE declaratoria di illegittimità da parte del TAR RAGIONE_SOCIALE non sentenza n. 1122 del
R.G. N. 16978/2017.

14 dicembre 2012 del medesimo sovracanone e dell’efficacia erga omnes di tale sentenza ‘ .

La causa petendi dell’azione proposta non aveva pertanto ad oggetto la contestazione dell’esercizio di poteri discrezionali dell’ amministrazione concedente, bensì il diritto di ripetere quanto versato in ragione del venir meno, in forza dell’annullam ento disposto dal giudice amministrativo, degli atti amministrativi che avevano imposto il sovracanone.

Si aggiunge che, come emerge chiaramente dalla lettura dell’art. 4 dell’atto di concessione demaniale, in esso non si era formato alcun accordo, neppure mediato, tra concedente e concessionario in ordine al pagamento del sovracanone, la cui imposizione era pertanto diretta conseguenza RAGIONE_SOCIALE autoritativa applicazione da parte RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE determinazione, ivi richiamata, n. 2220/D del 29. 12. 2003.

2. Il ricorso è fondato.

2.1. L’art. 133, comma 1 lett. b), cod. proc. amm., stabilisce che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ” le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche “.

Questa Corte ha chiarito che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo, cioè, il potere d’intervento RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa RAGIONE_SOCIALE PRAGIONE_SOCIALE sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo.
Sulla base di questo criterio distintivo è stato più volte sottolineato che ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere RAGIONE_SOCIALE legittimità del provvedimento di determinazione del canone di concessione, in relazione al quale è ravvisabile un potere discrezionale RAGIONE_SOCIALE amministrazione concedente

R.G. N. 16978/2017.

(Cass. Sez. un. 16459 del 2020; Cass. Sez. un. n. 11687 del 2020; Cass. Sez. un. n. 13903 del 2011; Cass. Sez. un. n. 15644 del 2010 ).

2.2. Ai sensi dell’art. 5 cod. proc. civ. si desume che la giurisdizione si determina sulla base RAGIONE_SOCIALE domanda, avuto riguardo al c.d. petitum sostanziale ed alla causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE intrinseca natura RAGIONE_SOCIALE posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ( Cass. Sez. un. n. 21677 del 2013; Cass. Sez. un. n. 10375 del 2007; Cass. Sez. un. n. 17461 del 2006 ) .

In sede di applicazione dell’art. 133 cod. dir. amm. il riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione deve pertanto prendere in considerazioni le ragioni che il concessionario pone a fondamento RAGIONE_SOCIALE propria pretesa riguardante il canone concessorio.

Nel caso di specie, la società concessionaria ha avanzato la sua domanda di restituzione dei sovracanoni versati deducendo che essi erano stati previsti nell’atto concessorio senza che si fosse formata sul punto alcuna convenzione o accordo tra le parti, in virtù RAGIONE_SOCIALE mera applicazione ed esecuzione delle determinazioni regionali sopra menzionate e che, essendo esse state annullate con efficacia erga omnes dal Tar RAGIONE_SOCIALE, era venuto meno il titolo in forza del quale l’Amministrazione concedente potesse trattenere le somme versate. La pretesa azionata in giudizio va pertanto qualificata come domanda di ripetizione di indebito per sopravvenuta mancanza del titolo , fondata sull’efficacia ultra partes dell’invocato giudicato amministrativo di annullamento.
L’esame dei fatti costitutivi dell’azione dedotti dalla società attrice porta a ritenere che la presente controversia sia annoverabile tra quelle a contenuto patrimoniale aventi a oggetto le indennità i canoni o gli altri corrispettivi, devolute al giudice ordinario.

Ed invero l’azione si fonda non già sulla contestazione RAGIONE_SOCIALE legittimità dei provvedimenti che hanno imposto la prestazione che si assume non dovuta, bensì sulla mera richiesta di accertare che gli stessi sono venuti meno in forza di un giudicato amministrativo. Ciò che viene eccepito non è quindi un non corretto esercizio dei poteri discrezionali spettanti alla amministrazione concedente, prodromo al sindacato tipico del giudice amministrativo, ma la loro inefficacia ai fini RAGIONE_SOCIALE regolamentazione del rapporto di concessione. La
R.G. N. 16978/2017.

domanda ha quindi ad oggetto la tutela di un diritto soggettivo patrimoniale a fronte RAGIONE_SOCIALE dedotta inesistenza del potere del concedente di imporre la corresponsione di una prestazione pecuniaria aggiuntiva a titolo di canone, esercitabile come tale dinanzi al giudice ordinario ( Cass. Sez. un. n. 13193 del 2018; Cass. Sez. un. n. 2295 del 2014 ). Mentre, è da aggiungere, appartengono al merito RAGIONE_SOCIALE controversia e non sono pertanto scrutinabili in sede di decisione sulla giurisdizione, le questioni inerenti alla estensione dell’efficacia del dedotto giudicato amministrativo al rapporto in essere tra le parti ed alla ricostruzione RAGIONE_SOCIALE regolamentazione dello stesso alla luce delle clausole e condizioni presenti nell’atto di concessione.
Il ricorso va pertanto accolto e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio RAGIONE_SOCIALE causa alla Corte di appello di Cagliari, in diversa composizione, che provvederà anche a liquidare le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; rinvia la causa alla Corte di appello di Cagliari, in diversa composizione, che provvederà anche a liquidare le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite il 21 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.