Giurisdizione canone suolo pubblico: chi decide?

Una società contesta l’importo del canone di occupazione del suolo pubblico richiesto da un Comune, sostenendo un errore nel calcolo della superficie. Dopo un conflitto tra tribunale civile e amministrativo, la Cassazione stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si basa sul fatto che la controversia ha natura puramente patrimoniale, poiché riguarda solo l’ammontare dovuto (quantum debeatur) e non mette in discussione l’atto di concessione o il potere autoritativo dell’ente pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Canone Suolo Pubblico: decide il Giudice Ordinario se la lite è sul Quantum

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 35330/2024, ha risolto un importante conflitto di giurisdizione, stabilendo un principio chiaro per le controversie relative al pagamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico (COSAP). Il caso in esame chiarisce quale sia il giudice competente quando un cittadino o un’impresa contesta l’importo richiesto dall’ente pubblico. Questa decisione sulla giurisdizione del canone suolo pubblico è fondamentale per orientare correttamente le azioni legali ed evitare inutili ritardi processuali.

I Fatti: La Controversia sul Calcolo del Canone

Una società che gestisce un chiosco-bar si è vista notificare un’intimazione di pagamento e diverse cartelle esattoriali per un importo considerevole, relativo al mancato versamento del canone di occupazione di suolo pubblico per diverse annualità. La società ha impugnato tali atti davanti al Tribunale civile, contestando non solo vizi formali e la prescrizione del credito, ma soprattutto un errore sostanziale: l’importo era stato calcolato su una superficie molto più ampia di quella effettivamente occupata. In particolare, una parte del suolo era di proprietà privata.

Il Tribunale civile, tuttavia, ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo che la causa dovesse essere decisa dal Giudice amministrativo, poiché la rideterminazione del canone implicava una modifica dell’atto di concessione originario. La società ha quindi riassunto il giudizio davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), limitando la propria domanda all’accertamento dell’errata quantificazione del canone.

Il Conflitto sulla Giurisdizione del Canone Suolo Pubblico

Sorprendentemente, anche il TAR ha negato la propria competenza. Il giudice amministrativo ha osservato che la controversia non riguardava atti discrezionali o autoritativi del Comune, come il regolamento COSAP o l’atto di concessione in sé. La domanda verteva esclusivamente sull’esatta perimetrazione del canone e sul suo corretto ammontare (quantum debeatur). Si è così creato un “conflitto negativo di giurisdizione”, in cui sia il giudice ordinario che quello amministrativo si ritenevano incompetenti. La questione è stata quindi rimessa alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per una decisione definitiva.

Le Motivazioni della Cassazione sulla Giurisdizione

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto affermando la giurisdizione del giudice ordinario, accogliendo le conclusioni del Procuratore Generale. Le motivazioni si fondano su un principio consolidato, quello del “petitum sostanziale”.

Il Principio del “Petitum Sostanziale”

Per determinare la giurisdizione, non bisogna guardare solo a ciò che la parte chiede formalmente (petitum formale), ma all’oggetto reale e alla natura della controversia (petitum sostanziale). Questo si individua analizzando la posizione giuridica che si vuole tutelare e i fatti posti a fondamento della domanda (causa petendi). Nel caso di specie, la società non contestava il potere del Comune di imporre un canone o la validità della concessione, ma unicamente l’errore nel calcolo dell’importo dovuto. La sua pretesa aveva quindi un carattere puramente patrimoniale.

Controversie Patrimoniali vs. Potere Autoritativo

La Cassazione ha ribadito la distinzione fondamentale:
1. Le controversie che coinvolgono l’esercizio del potere autoritativo e discrezionale della Pubblica Amministrazione (es. la modifica di un atto concessorio, la validità di un regolamento) rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.
2. Le controversie che riguardano esclusivamente aspetti patrimoniali, come la determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi, senza che venga in rilievo un potere d’intervento della P.A. a tutela di interessi generali, spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.

Nel caso analizzato, la domanda era chiaramente circoscritta all’accertamento del quantum debeatur, ovvero alla corretta applicazione dei criteri di calcolo del canone sulla base della superficie effettivamente occupata. Non essendo in discussione l’azione autoritativa del Comune, la giurisdizione non poteva che essere quella del giudice ordinario.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza fornisce un’indicazione pratica di grande valore per cittadini e imprese. Se si riceve una richiesta di pagamento per un canone di occupazione di suolo pubblico e si ritiene che l’importo sia errato per un errore di calcolo (es. superficie, tariffe applicate), senza voler contestare la concessione stessa, l’azione legale va intrapresa davanti al Tribunale civile. Ricorrere al giudice sbagliato può comportare una declaratoria di difetto di giurisdizione e un allungamento notevole dei tempi per ottenere giustizia. La chiarezza sulla giurisdizione del canone suolo pubblico permette quindi di incanalare correttamente il contenzioso fin dal principio, garantendo una maggiore efficienza del sistema giudiziario.

A quale giudice devo rivolgermi se ritengo che l’importo del canone per l’occupazione di suolo pubblico sia sbagliato?
Se la contestazione riguarda esclusivamente l’ammontare del canone dovuto (il cosiddetto quantum debeatur), ad esempio per un errore nel calcolo della superficie, e non si mette in discussione la validità dell’atto di concessione, la competenza è del giudice ordinario (Tribunale civile).

Qual è la differenza tra una controversia sul ‘quantum’ del canone e una che riguarda l’atto di concessione?
Una controversia sul ‘quantum’ ha natura puramente patrimoniale e riguarda solo la correttezza dell’importo richiesto. Una controversia che riguarda l’atto di concessione, invece, coinvolge la legittimità di un atto autoritativo della Pubblica Amministrazione e rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Cosa significa ‘petitum sostanziale’ e perché è importante per determinare la giurisdizione?
Il ‘petitum sostanziale’ è l’oggetto reale della pretesa, al di là della sua formulazione formale. È importante perché la giurisdizione si determina in base alla vera natura della controversia. Se la lite è di natura patrimoniale, come nel caso esaminato, la competenza spetta al giudice ordinario, anche se la vicenda ha origine da un rapporto con la Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 35330 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 35330 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/12/2024

sul ricorso per regolamento di giurisdizione n.r.g. 95972024 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per il LAZIO, con ordinanza n. 7928/2024, depositata il 22/04/2024 nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE di NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente non costituita in questa fase –

contro

ROMA RAGIONE_SOCIALE, AGENZIA DELLE ENTRATE -RISCOSSIONE;

– resistenti non costituite in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario-Tribunale di Roma.

Fatti di causa

la società RAGIONE_SOCIALE di NOME Desideri RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , con atto di citazione ritualmente notificato, convenne innanzi al Tribunale di Roma l’Agenzia delle entrate -riscossione e Roma Capitale per l’annullamento dell’intimazione di pagamento n.NUMERO_CARTA notificata il 7.11.2017, e dei relativi atti presupposti ivi comprese cinque cartelle di pagamento, con le quali l’ADER, nell’interesse di Roma Capitale, aveva ingiunto il pagamento della somma di euro 174.275,59 a titolo di omesso versamento del canone di occupazione permanente del suolo pubblico (COSAP) per le annualità 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011, 2012 e 2013, in relazione alla concessione di suolo pubblico per la gestione di un chiosco-bar;
la S ocietà contestava l’intimazione sia per ragioni formali (carenza di sottoscrizione) che per ragioni sostanziali (maturata prescrizione, parziale non debenza del canone relativamente alla porzione di suolo di proprietà privata);

in particolare, poi, con memoria, depositata ex art.183, comma 6, n.1 cod. proc. civ., la Società modificava le conclusioni rassegnate con l’atto di citazione, chiedendo:

in via principale, accertare e dichiarare la totale nullità e/o illegittimità e/o inefficacia sia della intimazione di pagamento…sia di tutti gli altri atti ad essa presupposti ivi comprese le cartelle di pagamento …per tutte le ragioni di cui alle premess e dell’atto di citazione e, per l’effetto, annullare tali atti, dichiarando le somme portate dagli stessi come non dovute e/o prescritte e/o divenute inesigibili per intervenuta decadenza e, conseguentemente, l’insussistenza del diritto delle parti opposte di procedere esecutivamente nei confronti della RAGIONE_SOCIALE;
in ogni caso, accertata e dichiarata l’erronea, incongrua ed eccessiva quantificazione del COSAP preteso da Roma Capitale a titolo di occupazione di suolo pubblico, come risultante in atti, rideterminare il canone dovuto nel minor importo limitato alla superficie di suolo

pubblico effettivamente occupata dalla medesima opponente, sia con riferimento agli importi già richiesti, sia per le pretese creditorie future; l ‘adito Tribunale civile di Roma con sentenza n.4146/2020, pubblicata il 26.2.2020 – ritenuto che la controversia non avesse un contenuto meramente patrimoniale non potendo la rideterminazione del canone prescindere dalla modifica dell’atto di concessione – declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.133, primo comma, lett. b) del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104 (C.P.A.);
dopo la regolare traslatio iudici ad opera della Società (la quale, con l’atto di riassunzione, limitava la domanda a quella di ‘accertamento dell’erronea, incongrua ed eccessiva quantificazione dell’occupazione di suolo pubblico pari a mq.174 e del relativo canone preteso da Roma Capitale’ e alla conseguente ‘domanda di accertamento dell’obbligo e/o di condanna dell’Amministrazione comunale alla rideterminazione del relativo canone dovuto, limitatamente alla superficie di suolo pubblico effettivamente occupata dal chiosco della ricorrente, pari a soli mq. 41’) , il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con ordinanza n.7928/2024, pubblicata il 22 aprile 2024, sollevava conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo la propria giurisdizione insussistente per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario;
il Giudice amministrativo rilevava che, nel caso in esame, sebbene, a seguito della sentenza declinatoria della giurisdizione, la parte attrice/ricorrente abbia riassunto la sola domanda di accertamento dell’erronea quantificazione dell’occupazione di suolo pubblico e del relativo canone, con conseguente condanna dell’Amministrazione all’esatta determinazione del canone, nondimeno è eviden te che l’oggetto della presente controversia pertiene all’esatta perimetrazione del canone, al sui quantum debeatur…Non si impugnano, quindi, atti discrezionali o autoritativi del Comune (es. il regolamento osp-cosap) ma si chiede l’accertamento sul quantum debeatur del canone. Ne conseguiva, secondo il Giudice amministrativo, che non poteva essere condivisa la sentenza con la quale il Tribunale di Roma aveva declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo e che, peraltro, anche ammettendo la sussistenza della giurisdizione amministrativa nella domanda riassunta, si sarebbe corso il
rischio di contrasto di giudicati, pendendo la controversia per la stessa vicenda presso la Corte di appello di Roma;

il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380 bis -1 cod. proc. civ.;

le parti del giudizio di merito, alle quali l’ordinanza per il regolamento è stata comunicata, non si sono costituite;

il P.M., nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario, Tribunale di Roma.

Ragioni della decisione

secondo il costante orientamento di questa Corte <> (ex multis , Cass. civ., S.U., ord. 10 gennaio 2023, n. 362; Cass., S.U., 30 giugno 2022 n. 20852).
Il petitum sostanziale, va determinato, dunque, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione ( ex multis , Cass., Sez. Un., n. 10105 del 16 aprile 2021; Cass., Sez. un., 26 giugno 2019, n. 17123; Cass. civ., Sez. Un., 7 settembre 2018, n. 21928; id. ord. 31 luglio 2018, n. 20350 ; id. 25 maggio 2018, n. 13193; id ., ord. 30 marzo 2018, n. 8046);
alla luce di tali principi il conflitto va risolto, conformemente alle conclusioni del Procuratore Generale, affermando che la controversia in esame appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario;

come risultante dagli atti, e come dato atto dal Giudice amministrativo, la Società, attrice innanzi al Tribunale di Roma, e, poi, ricorrente in riassunzione innanzi al Tribunale amministrativo per la Regione Lazio, ha proposto appello verso la sentenza resa dal giudice ordinario ribadendo, in quella sede, l’eccezione di prescrizione dei crediti azionati con le cartelle, mentre innanzi al giudice amministrativo ha limitato le sue domande alla rideterminazione del canone, in virtù di un’ asserita erronea quantificazione, da parte dell’Amministrazione, della porzione di suolo pubblico occupato, con conseguente condanna di Roma Capitale all’esatta determinazione della COSAP effettivamente dovuta;
pertanto, correttamente il T.A.R. ha ritenuto che l’oggetto della controversia attenga all’esatta perimetrazione del canone, al suo quantum debeatur, ossia se sussistano i presupposti per l’applicazione del canone sull’intera superficie utilizzata dalla società o sulla minore porzione asseritamente in proprietà pubblica, con l’ulteriore specificazione che esulano dall’ambito della controversia atti discrezionali o autoritativi del Comune, quali il regolamento OSP-COSAP, non avendo chiesto la parte la modifi ca dell’atto concessorio in quanto la domanda concerneva i canoni per le annualità pregresse;
in fattispecie similari, relative a giudizi concernenti i canoni concessori, queste Sezioni unite (v. Cass., Sez. U., 18 settembre 2017 n.21545) hanno già avuto modo di statuire che quando la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo; mentre le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della P.A. a tutela di interessi generali (v. Cass., Sez. U., 30 luglio 2020 n.16459; id. n. 23591 del 27/10/2020);
come già sopra esposto è pacifico che la controversia in esame concerne esclusivamente una pretesa di carattere patrimoniale, investendo solo il quantum debeatur del canone concessorio, senza che sia messa in alcun modo in discussione l’azione autoritativa della pubblica amministrazione, onde ne va affermata l’appartenenza alla sfera della giurisdizione del giudice ordinario , Tribunale di Roma, innanzi al quale vanno rimesse le parti;

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.