Giurisdizione canone edilizia residenziale: chi decide?

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative alla determinazione del canone di locazione per alloggi di edilizia residenziale pubblica. Anche se l’inquilino chiede la disapplicazione di un regolamento regionale, la natura del rapporto è contrattuale e la lite riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale, non l’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione. La questione sulla giurisdizione del canone di edilizia residenziale viene così risolta a favore del tribunale civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Canone Edilizia Residenziale: la Cassazione fa Chiarezza

La determinazione del canone per gli alloggi popolari è una questione delicata, che spesso genera contenziosi. Ma a chi spetta decidere? Al giudice ordinario o a quello amministrativo? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale in materia di giurisdizione sul canone di edilizia residenziale, chiarendo che la competenza è del giudice ordinario anche quando si contesta la legittimità del regolamento che ne fissa i criteri.

I Fatti del Caso

Un assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, titolare del contratto dal 1966, si è visto recapitare una comunicazione dall’ente gestore (ATER) con cui il canone di locazione veniva aumentato di oltre cinque volte, passando da circa 315 euro a quasi 1.700 euro mensili. Tale aumento era la conseguenza dell’applicazione di un nuovo regolamento della Regione, che stabiliva i criteri per la determinazione dei canoni.

L’inquilino ha contestato l’aumento, ritenendolo iniquo e insostenibile, e ha citato in giudizio sia l’ente gestore sia la Regione davanti al Tribunale civile. Nella sua domanda, ha chiesto di accertare l’illegittimità e la non debenza degli arretrati, di rideterminare il canone a un importo più equo (non superiore al valore di mercato) e di ottenere il rimborso per lavori di manutenzione straordinaria effettuati a sue spese.

Sia l’ente gestore che la Regione si sono difesi sollevando un’eccezione di difetto di giurisdizione, sostenendo che la causa dovesse essere trattata dal giudice amministrativo, poiché la richiesta dell’inquilino implicava la disapplicazione di un atto amministrativo generale (il regolamento regionale), espressione di un potere autoritativo e discrezionale della Pubblica Amministrazione.

La Questione sulla Giurisdizione del Canone di Edilizia Residenziale

Di fronte all’eccezione sollevata, l’inquilino ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione, portando la questione direttamente davanti alla Corte di Cassazione a Sezioni Unite. Il quesito fondamentale era: una controversia che riguarda la congruità del canone di locazione di un alloggio pubblico, e che richiede di valutare la legittimità del regolamento regionale che lo determina, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo?

La difesa dell’inquilino sosteneva che la controversia riguardasse un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, derivante da un rapporto contrattuale paritetico (la locazione), e che la richiesta di disapplicazione del regolamento fosse solo un passaggio logico per risolvere la questione principale, senza mutare la natura della causa.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi dell’inquilino e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici hanno richiamato il proprio consolidato orientamento, secondo cui il criterio per distinguere la giurisdizione in materia di edilizia pubblica risiede nella fase in cui si colloca la controversia.

1. Fase antecedente all’assegnazione: Le questioni relative alla procedura di assegnazione dell’alloggio (graduatorie, requisiti, ecc.) riguardano l’esercizio di un potere pubblico e sono di competenza del giudice amministrativo, poiché il cittadino vanta un interesse legittimo.
2. Fase successiva all’assegnazione: Una volta stipulato il contratto di locazione, il rapporto tra l’ente e l’assegnatario diventa paritetico e di natura privatistica. Le controversie che sorgono in questa fase, come quelle relative alla determinazione e al pagamento del canone, riguardano diritti e obblighi di natura contrattuale. Pertanto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

La Corte ha specificato che la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, ovvero della natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere. Nel caso di specie, l’inquilino lamentava la lesione del suo diritto soggettivo a pagare un canone conforme ai principi di legge (equità, sopportabilità, sostenibilità). La sua domanda, quindi, era circoscritta al rapporto contrattuale e non mirava a contestare in via principale l’esercizio del potere amministrativo.

La richiesta di disapplicare il regolamento regionale non sposta la giurisdizione. Il giudice ordinario, infatti, ha il potere di disapplicare un atto amministrativo illegittimo quando questo incide su un diritto soggettivo, senza bisogno di ricorrere al giudice amministrativo per il suo annullamento. La domanda dell’inquilino era fondata sulla legge (che stabilisce i principi per la determinazione del canone) e non sulla discrezionalità amministrativa.

Conclusioni

Con questa ordinanza, le Sezioni Unite confermano un principio di fondamentale importanza per la tutela degli assegnatari di alloggi pubblici. La controversia sulla misura del canone, anche se basata su criteri fissati da un regolamento amministrativo, appartiene alla sfera del rapporto contrattuale di locazione. Di conseguenza, è il giudice ordinario l’autorità competente a decidere, garantendo una tutela piena del diritto soggettivo dell’inquilino a un canone determinato secondo i principi di legge. La causa è stata quindi rimessa al Tribunale civile per la decisione nel merito.

A chi spetta decidere sulle liti relative all’importo del canone di un alloggio di edilizia residenziale pubblica?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario (il Tribunale civile). Una volta che l’alloggio è stato assegnato e si è instaurato un rapporto di locazione, la controversia riguarda diritti e obblighi di natura contrattuale e privatistica, non l’esercizio di un potere pubblico.

Se l’inquilino contesta il regolamento regionale che fissa il canone, la giurisdizione passa al giudice amministrativo?
No, la giurisdizione rimane del giudice ordinario. La richiesta di disapplicare il regolamento è considerata strumentale alla tutela del diritto soggettivo a pagare un canone giusto. Il giudice ordinario ha il potere di non applicare un atto amministrativo ritenuto illegittimo per risolvere la controversia sul diritto specifico.

Come viene determinata la giurisdizione in un processo?
La giurisdizione si determina sulla base del cosiddetto petitum sostanziale, cioè analizzando la natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere (la causa petendi) e il bene della vita che si intende ottenere, indipendentemente dalla pronuncia formale richiesta al giudice. In questo caso, il bene richiesto era la determinazione di un canone corretto, un diritto di natura patrimoniale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 28465 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 28465 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/10/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 6913-2024 proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

contro

REGIONE DEL VENETO;

– intimata – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 884/2023 del TRIBUNALE di RAGIONE_SOCIALE.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che le Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte di Cassazione accolgano il proposto regolamento, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso ex art. 447 bis c.p.c. del 16 ottobre 2023 NOME COGNOME ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE l’RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ed ha chiesto l’accoglimento delle conclusioni di seguito trascritte: « 1) accertare e dichiarare, in accoglimento delle ragioni fin qui esposte e previa eventuale disapplicazione dell’art. 7 del Regolamento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 4/2018 e ss.mm.ii., l’illegittimità e la non debenza del canone di locazione degli arretrati pretesi dall’RAGIONE_SOCIALE per l’immobile di edilizia residenziale pubblica assegnato al NOME NOME COGNOME con nota del 24 giugno 2019 e con le note successive; 2) accertare e dichiarare che il canone di locazione per l’immobile assegnato al NOME COGNOME non può essere superiore al canone di locazione di mercato per le ragioni sopra indicate e per l’effetto rideterminare il canone mensile ( e gli arretrati) nella minor somma di euro 700,00 essendo questo il corrente valore di mercato per la locazione di immobili analoghi siti nel medesimo contesto territoriale – o nell’importo che verrà ritenuto di giustizia in linea con le ragioni di diritto sopra esposte; 3) accertare altresì il diritto del ricorrente al riconoscimento a suo favore degli importi corrispondenti agli interventi di manutenzione straordinaria eseguiti nel corso degli anni sul l’immobile in esame quali quantificati dalla stessa RAGIONE_SOCIALE nella somma di euro 15.000,00 e per l’effetto condannare l’RAGIONE_SOCIALE al conseguente pagamento ».
Ha dedotto, a sostegno RAGIONE_SOCIALE domanda, di essere assegnatario, sin dall’anno 1966, di un alloggio di edilizia residenziale sito nel Comune di Cortina d’Ampezzo in località Acquabona, il cui canone era stato determinato, fino al mese di giugno 2019, in euro 315,12.

Con nota del 24 giugno 2019 l’RAGIONE_SOCIALE aveva comunicato che, a partire dalla mensilità successiva, l’importo sarebbe stato elevato ad euro 1.671,22 in

conseguenza dell’applicazione dei criteri previsti dall’art. 7 del nuovo Regolamento n. 4 del 10 agosto 2018, adottato dalla RAGIONE_SOCIALE sulla base RAGIONE_SOCIALE previsione contenuta nell’art. 36 RAGIONE_SOCIALE L.R. RAGIONE_SOCIALE n. 39 del 3 novembre 2017. La richiesta era stata prontamente contestata dal conduttore, il quale aveva invocato i principi di equità e sostenibilità previsti dalla norma primaria ed aveva rappresentato che la quantificazione era stata effettuata senza tener conto delle effettive condizioni dell’immobile, realizzato nell’anno 1966, nonché RAGIONE_SOCIALE ubicazione dello stesso, più vicina al limitrofo comune di San Vito di Cadore che al centro abitato di Cortina D’Ampezzo.
Al primo scambio di missive aveva fatto seguito la nota del 20 febbraio 2020 con la quale l’RAGIONE_SOCIALE aveva comunicato che, a seguito di modifiche apportate al citato art. 7 dal successivo regolamento n. 4 del 2019, il canone andava ricalcolato, sempre a decorrere dal 1° luglio 2019, e fissato nel minore importo di euro 1.287,86.

Le ulteriori contestazioni mosse alla quantificazione non avevano sortito l’esito sperato, sebbene le criticità emerse a seguito dell’applicazione dei criteri indicati nel regolamento agli immobili ubicati nel Comune di Cortina, a forte vocazione turistica, fossero state evidenziate anche dal RAGIONE_SOCIALE istituito dall’RAGIONE_SOCIALE, il quale aveva proposto soluzioni alternative che, però, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non aveva recepito.

3. In diritto il ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 36 RAGIONE_SOCIALE L.R. RAGIONE_SOCIALE n. 39/2017, nella parte in cui, pur rinviando alla fonte regolamentare l’individuazione dei criteri per la determinazione del canone, richiama, al primo comma, i principi di equità, di sopportabilità per l’assegnatario nonché di sostenibilità economica del sistema di edilizia residenziale pubblica e al terzo comma prevede che debba essere fissato anche un canone massimo non superabile, canone da individuare, ad avviso del conduttore, in quello corrente di libero mercato per immobili analoghi. Ha aggiunto, ribadendo quanto già rappresentato nello scambio di corrispondenza intercorso con l’RAGIONE_SOCIALE, che in ragione RAGIONE_SOCIALE ubicazione dell’immobile e RAGIONE_SOCIALE particolare vocazione turistica del Comune di Cortina, occorreva assumere a base di calcolo i valori OMI relativi al Comune di San Vito di Cadore o, eventualmente, quelli medi RAGIONE_SOCIALE
Provincia di RAGIONE_SOCIALE. Ha rilevato, inoltre, che le condizioni economiche del nucleo familiare non potevano essere valorizzate senza tener conto anche del numero dei componenti di detto nucleo e di quelli a carico dell’assegnatario dell’alloggio. Infine, in relazione all’importo richiesto all’RAGIONE_SOCIALE per i lavori di manutenzione straordinaria dell’immobile, ha denunciato l’arbitrarietà e l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE condotta tenuta dall’RAGIONE_SOCIALE che, pur avendo riconosciuto il proprio debito, ne ha subordinato il pagamento alla rinuncia da parte del COGNOME ad ogni contestazione dell’importo del canone.
La RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE nel costituirsi in giudizio hanno entrambe eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, perché il ricorrente, nel chiedere la disapplicazione del regolamento regionale, avrebbe fatto valere in giudizio non un diritto soggettivo bensì un mero interesse legittimo e richiesto l’annullamento di un atto amministrativo , adottato dalla RAGIONE_SOCIALE nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali.

A fronte di detta eccezione, in relazione alla quale il Tribunale ha invitato le parti alla discussione concedendo termine per il deposito di note difensive, NOME COGNOME ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, sulla base di un unico motivo, al quale ha replicato con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE mentre la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ex art. 380-ter cod. proc. civ., del Pubblico Ministero, che ha chiesto la declaratoria RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario.

L’Ufficio RAGIONE_SOCIALE Procura Generale richiama il principio secondo cui ai sensi dell’art. 133, primo comma, lett. b) del codice del processo amministrativo sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Aggiunge che nella specie il petitum sostanziale attiene al rapporto contrattuale già instaurato con l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e non coinvolge l’esercizio di poteri autoritativi, dovendo l’RAGIONE_SOCIALE nella determinazione del canone dare attuazione alla legge regionale ed al connesso regolamento.
Entrambe le parti costituite hanno depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Con l’unico articolato motivo di ricorso NOME COGNOME deduce che la controversia ha ad oggetto un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, perché attinente alla rideterminazione del canone preteso da RAGIONE_SOCIALE e, quindi, al rapporto contrattuale paritetico instauratosi da tempo fra le parti. Richiama giurisprudenza di queste Sezioni Unite in tema di riparto di giurisdizione nei giudizi concernenti gli alloggi di edilizia residenziale e deduce che la richiesta di disapplicazione del regolamento regionale non muta il petitum sostanziale dell’azione, inerente al rapporto privatistico di locazione.
Questa Corte regolatrice ravvisa l’appartenenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione, nella controversia in esame, al giudice ordinario: invero, secondo ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale, nella materia degli alloggi di edilizia residenziale pubblica il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e ordinario trova il proprio criterio discretivo nell’essere la controversia relativa alla fase antecedente o successiva al provvedimento di assegnazione dell’alloggio, che segna il momento a partire dal quale l’operare RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione non è più riconducibile all’esercizio di pubblici poteri ma ricade , invece, nell’ambito di un rapporto paritetico (Cass. S.U. 8 marzo 2012 n. 3623; Cass. S.U. 20 aprile 2018 n. 9918; Cass. S.U. 26 febbraio 2020 n. 5252; Cass. S.U. 30 marzo 2022 n. 10244; Cass. S.U. 26 novembre 2024 n. 34502).
Si tratta di un orientamento, risalente nel tempo (cfr. Cass. S.U. 12 giugno 2006 n. 13527; Cass. S.U. 17 ottobre2006 n. 22248), che queste Sezioni Unite hanno ritenuto coerente con l’art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a., che, pur riservando alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici», fa salve quelle «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi», che non coinvolgono un’azione autoritativa RAGIONE_SOCIALE P.A. sul rapporto concessorio ed hanno un contenuto meramente patrimoniale (cfr. fra le tante Cass. S.U. 31 dicembre 2024 n. 35330 ed i precedenti ivi richiamati in motivazione).
2.1. Né a diverse conclusioni si può giungere nel caso in esame facendo leva sulla circostanza che nel ricorso ex art. 447 bis cod. proc. civ. il COGNOME ha dedotto anche l’illegittimità del regolamento regionale, nella parte inerente ai criteri di determinazione del canone di locazione, del quale ha invocato la disapplicazione per contrasto con la normativa primaria.

È ius receptum il principio secondo cui la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALE concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi , ossia dell’intrinseca natura RAGIONE_SOCIALE posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (cfr. fra le tante Cass. S.U. 8 agosto 2025 n. 22943; Cass. S.U. 12 luglio 2023 n. 19966; Cass. S.U. 12 novembre 2020, n. 25578; Cass. S.U. 18 maggio 2021, n. 13492). Pertanto, ai fini RAGIONE_SOCIALE soluzione RAGIONE_SOCIALE questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura RAGIONE_SOCIALE situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti e dalla fondatezza dell’azione, che afferiscono al merito RAGIONE_SOCIALE controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione.
Nella specie l’originario ricorrente ha agito in giudizio per far valere, nell’ambito del rapporto contrattuale già instaurato con l’RAGIONE_SOCIALE, il proprio diritto soggettivo a corrispondere un canone di locazione conforme ai criteri indicati dall’art. 36 RAGIONE_SOCIALE L.R. RAGIONE_SOCIALE 3 novembre 2017 n. 39, secondo cui il corrispettivo deve essere determinato nel rispetto dei «principi di equità, sopportabilità per il nucleo familiare dell’assegnatario, nonché di sostenibilità economica del sistema di edilizia residenziale pubblica» (art. 36, comma 1), diritto asseritamente leso dall’atto regolamentare che a quei principi non si è conformato e del quale ha domandato la disapplicazione. Pertanto, come evidenziato dall’Ufficio RAGIONE_SOCIALE Procura Generale, la domanda non è direttamente volta a contestare le modalità di esercizio di poteri amministrativi discrezionali dell’amministrazione pubblica e resta circoscritta al rapporto contrattuale, con riferimento al quale ha prospettato un diritto fondato sulla legge, non sulla discrezionalità amministrativa.
La giurisdizione va, dunque, attribuita al giudice ordinario, al quale resta riservata ogni decisione sulla sussistenza o meno del preteso diritto nella situazione data.

Al giudice ordinario è rimessa anche la liquidazione delle spese del regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti e al quale demanda di provvedere anche al regolamento delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte di Cassazione, il 23 settembre 2025.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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