Giurisdizione canone concessione: il giudicato esterno

La Corte di Cassazione si è pronunciata in materia di giurisdizione canone concessione relativo alla distribuzione del gas naturale. Un ente locale aveva impugnato una sentenza del Consiglio di Stato che confermava la giurisdizione del giudice amministrativo su un aumento unilaterale del canone. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, rilevando che sulla questione si era già formato un giudicato esterno tra le stesse parti in procedimenti precedenti riguardanti lo stesso rapporto concessorio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione canone concessione e l’impatto del giudicato esterno

In ambito di servizi pubblici, la questione della giurisdizione canone concessione rappresenta spesso un terreno di scontro complesso tra Enti locali e società concessionarie. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha chiarito come il principio del giudicato esterno possa precludere nuove contestazioni sulla competenza del giudice, garantendo stabilità ai rapporti giuridici di durata.

Analisi dei Fatti

La vicenda trae origine dalla decisione di un Ente locale di adeguare unilateralmente il canone dovuto da una società concessionaria per il servizio di distribuzione del gas naturale. Tale aumento, disposto tramite una determina dirigenziale, veniva contestato dalla società dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). L’Ente locale, dal suo canto, sosteneva che la materia riguardasse diritti soggettivi di natura patrimoniale, spettanti quindi alla giurisdizione del Giudice Ordinario e non di quello Amministrativo.

Dopo una serie di gradi di giudizio, il Consiglio di Stato confermava la propria giurisdizione, ritenendo che l’atto di aumento non fosse un semplice atto negoziale, ma l’espressione di un potere autoritativo di regolazione del rapporto concessorio. Contro tale decisione, l’Ente locale proponeva ricorso per Cassazione, insistendo sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Decisione della Corte

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso inammissibile. La Corte non è entrata nel merito della distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, ma ha applicato una barriera procedurale invalicabile: il giudicato esterno. È emerso, infatti, che tra le stesse parti e in relazione allo stesso rapporto di concessione, erano già intervenute precedenti sentenze (sempre delle Sezioni Unite) che avevano definitivamente attribuito al Giudice Amministrativo la competenza a decidere su controversie analoghe relative a diverse annualità.

Inoltre, la Corte ha sanzionato l’Ente locale per la proposizione di un ricorso manifestamente infondato, applicando una condanna pecuniaria a favore della Cassa delle Ammende, sottolineando l’importanza di non abusare dello strumento processuale quando la questione giuridica è già stata risolta in modo definitivo.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione sull’efficacia panprocessuale delle sentenze sulla giurisdizione rese dalle Sezioni Unite. Quando la Suprema Corte stabilisce chi sia il giudice competente in un rapporto di durata (come una concessione pluriennale), tale decisione “fa stato” anche per i giudizi futuri che riguardano lo stesso rapporto, anche se riferiti a frazioni temporali diverse.

Le motivazioni chiariscono che, una volta accertato che l’aumento del canone deriva da una valutazione discrezionale e autoritativa della Pubblica Amministrazione, la giurisdizione appartiene al Giudice Amministrativo. Poiché questo accertamento era già contenuto in sentenze passate tra le medesime parti, l’Ente locale non poteva riproporre la questione, essendo la stessa coperta dall’autorità del giudicato.

Le conclusioni

Le conclusioni di questo provvedimento evidenziano come la certezza del diritto sia prioritaria rispetto al tentativo di riaprire contenziosi già definiti. La decisione ribadisce che nei rapporti di concessione, se l’azione della Pubblica Amministrazione si configura come esercizio di un potere discrezionale nella determinazione del corrispettivo, la competenza spetta al Giudice Amministrativo. La dichiarazione di inammissibilità e la conseguente condanna per responsabilità aggravata servono da monito contro la reiterazione di eccezioni di giurisdizione su punti già risolti dalla massima istanza giudiziaria.

Quale giudice è competente per le liti sull’aumento del canone gas?
La competenza spetta al giudice amministrativo se l’aumento deriva da un potere autoritativo e discrezionale dell’amministrazione nella regolazione del rapporto di concessione.

Cosa succede se la giurisdizione è già stata decisa in un processo precedente?
Si applica il principio del giudicato esterno che impedisce alle parti di contestare nuovamente la giurisdizione in processi successivi riguardanti lo stesso rapporto giuridico.

Quali sono le conseguenze per un ricorso inammissibile sulla giurisdizione?
Oltre al rigetto, la parte ricorrente può essere condannata a pagare una sanzione pecuniaria alla Cassa delle Ammende per aver promosso una lite manifestamente infondata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 5543 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 5543 Anno 2026

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: ABETE NOME

Data pubblicazione: 11/03/2026

ORDINANZA

sul ricorso n. 2311 – 2025 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE –P_IVA -in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e dife so dall’AVV_NOTAIO.

RICORRENTE

contro

RAGIONE_SOCIALE (già ‘RAGIONE_SOCIALE) -c.f. 00489490011 – in persona del AVV_NOTAIO NOME COGNOME giusta procura autenticata a AVV_NOTAIO di Milano in data 18.5.2023, rappresentata e difesa da ll’AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO .

RESISTENTE

avverso la sentenza n. 5642/2024 del Consiglio di Stato, udita la relazione nella camera di consiglio del 10 febbraio 2026 del AVV_NOTAIO NOME COGNOME, lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso per la declaratoria di inammissibilità del ricorso;

RILEVATO CHE

Con determina dirigenziale del 29.1.2014 il RAGIONE_SOCIALE di Andria disponeva l’adeguamento del canone di concessione del servizio di distribuzione del gas naturale per l’anno 2013 a carico della concessionaria ‘RAGIONE_SOCIALE (attualmente ‘RAGIONE_SOCIALE) .

La ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ ricor reva al T.A.R. della Puglia. Resisteva il RAGIONE_SOCIALE di Andria.

Con sentenza n. 01938/2021 il T.A.R., ritenuta la propria giurisdizione, accoglieva il ricorso.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Andria proponeva appello.

Resisteva la ‘RAGIONE_SOCIALE

Con sentenza n. 5642/2024 il Consiglio di Stato rigettava l’appello e compensava le spese del grado.

Evidenziava il Consiglio di Stato, in ordine al primo motivo di gravame – con cui il RAGIONE_SOCIALE appellante aveva denunciato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo – e nel quadro della previsione dell’art. 133, 1° co., lett. c), c.p.a . (d.lgs. n. 104/2010) , che l’aumento del canone, di cui alla determina dirigenziale del 29.1.2014, assunta ai sensi dell’art. 46 -bis , 4° co., del d.l. 159/2007, si

connotava non già quale mero dichiarativo effetto della volontà legislativa bensì qual e effetto dell’autoritativa determinazione dell’ ente comunale, cui competeva stabilire e l’ an e il quantum dell’aumento mercè valutazioni di natura pubblicistica (cfr. sentenza impugnata, pagg. 5 -6) .

Evidenziava quindi, su tale scorta, che nella specie non veniva in rilievo la previsione derogatoria -‘ escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi’ -di cui alla lett. c) del 1° co. dell’art. 133 cit ., siccome l’aumento del canone risultava contestato ex ante ovvero risultava contestato nella specie ‘l’esercizio del potere di regolazione del rapporto concessorio da parte del RAGIONE_SOCIALE‘ (così sentenza impugnata, pag. 7) .

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il RAGIONE_SOCIALE di Andria; ha chiesto in base a due motivi dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e farsi luogo all ‘annullamento della medesima statuizione con ogni conseguente pronuncia anche in ordine alle spese.

6.1. La ‘RAGIONE_SOCIALE ha depositato in data 16.1.2026 atto di ‘costituzione’ ; ha chiesto rigettarsi il ricorso.

È stata formulata proposta ex art. 380 bis cod. proc. civ. datata 31.3.2025 di definizione del giudizio in dipendenza della ritenuta infondatezza del ricorso.

Con istanza datata 9.5.2025 il RAGIONE_SOCIALE di Andria ha chiesto che la causa venga decisa.

Il P.M. ha formulato per iscritto le proprie conclusioni; ha chiesto dichiararsi l’ inammissibilità del ricorso.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo il ricorrente denuncia ‘ violazione e/o errata applicazione dell’art. 111 Cost. nonché degli artt. 7 comma 5 e 133 c.p.a. in relazione all’art. 360 primo comma n. 1) c.p.c., per essersi sostituito , nell’esercizio dei propri poteri giurisdizionali, al G.O. nell’esercizio dei suoi poteri giurisdizionali. Violazione e/o errata applicazione della sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004 n. 204 ‘ (così ricorso, pag. 5) .

Con il secondo motivo il ricorrente denuncia ‘ violazione e/o errata dell’art. 111 Cost. nonché degli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c. in relazione all’art. 360 primo comma n. 1) c.p.c., per essersi sostituito , nell’esercizio dei propri poteri giurisdizionali, al G.O. nell’esercizio dei suoi poteri giurisdizionali nella vertenza ‘ (così ricorso, pag. 5) .

Deduce che, co ntrariamente all’assunto del Consiglio di Stato, nella specie si versa nelle ipotesi ‘escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi’ – fatte salve dalla lett. c) del 1° co. dell’art. 133 c.p.a., sicché si configura la giurisdizione del G.O.

Deduce d ‘altronde che la controversia concerne una posizione di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale ovvero una pretesa creditoria di esso istante, cui corrisponde una posizione debitoria della concessionaria (cfr. ricorso, pag. 6) ; ulteriormente, che la determina dirigenziale del 29.1.2014 non ha natura autoritativa bensì natura di atto negoziale (cfr. ricorso, pag. 8) .

È stata formulata, si è premesso, proposta ex art. 380 bis cod. proc. civ. di definizione del giudizio in ragione della ritenuta infondatezza del ricorso.

Ebbene, si reputa di condividere e recepire integralmente la proposta di definizione del giudizio, viepiù che il RAGIONE_SOCIALE ricorrente non ha depositato

memoria e si è limitato a depositare l’istanza (datata 9.5.2025) di decisione ex art. 380 bis , 2° co., cod. proc. civ., con la quale ha formulato rilievi avulsi, nondimeno, dalla preclusione da giudicato ‘esterno’ prefigurata nella ‘proposta di definizione anticipata’ (cfr. Cass. (ord.) 27.3.2024, n. 8303, secondo cui nel procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi ex art. 380-bis cod. proc. civ. (come novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022), con l ‘ istanza di cui al 2° co. il ricorrente deve limitarsi a chiedere la definizione della causa e non può inserirvi altri contenuti estranei allo scopo, dei quali non potrà tenersi conto) .
In ogni caso, si formulano i seguenti ulteriori passaggi motivazionali – in linea, evidentemente, con la preclusione da giudicato ‘esterno’ di cui alla proposta ex art. 380 bis cod. proc. civ. -che depongono senz’altro per l’inammissibilità del ricorso.

Viene in evidenza, segnatamente, la sentenza n. 9151 del 12.4.2018 pronunciata da queste Sezioni Unite a definizione del giudizio iscritto al n. 23094/2015 r.g. ed intercorso tra il RAGIONE_SOCIALE di Andria, ricorrente ex art. 110 c.p.a., e la ‘RAGIONE_SOCIALE, controricorrente, o ssia tra le medesime parti del presente giudizio (cfr. in senso analogo le conclusioni del P.M., pag. 2) .

14.1. Nella sentenza n. 9151/2018 -ne i ‘fatti di causa’ queste Sezioni Unite hanno premesso i seguenti testuali riscontri.

‘ Il TAR per la Puglia Bari, con sentenza n. 575/2012, (…) in parte accolse il ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE (…), ed annullò, per l ‘ effetto, la determina dirigenziale del RAGIONE_SOCIALE di Andria n. 472 del 20 marzo 2009 e la lettera inviata alla predetta società dal RAGIONE_SOCIALE di Andria in data 10 agosto 2011 ‘ .

‘ Il TAR ritenne, altresì, che il RAGIONE_SOCIALE di Andria non avesse titolo per esigere l’incremento del canone con decorrenza 1° gennaio 2006 (…)’.

‘ Avverso detta pronuncia il RAGIONE_SOCIALE di Andria propose impugnazione, lamentando, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo ‘ .

‘ Con sentenza del 16 gennaio 2013, n. 253, il Consiglio di Stato accolse l ‘ appello, dichiarando il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo a favore della giurisdizione del Giudice ordinario ‘ .

‘ Queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 13881/2014, affermarono la giurisdizione del Giudice amministrativo ‘ .

‘ La società appellata riassunse tempestivamente il giudizio ed entrambe le parti reiterarono le rispettive difese ‘ .

‘ Il Consiglio di Stato, con sentenza depositata in data 23 febbraio 2015, rigettò l’appello (…)’ .

14.2. Nella sentenza n. 9151/2018 -nelle ‘ragioni della decisione’, segnatamente in ordine ed ai fini dell ‘operata declaratoria di inammissibilità del primo motivo del ricorso, con cui il RAGIONE_SOCIALE di Andria aveva addotto che il Consiglio di Stato, con la sentenza del 23.2.2015, aveva «violato i limiti della sua giurisdizione (…)» – queste Sezioni Unite hanno poi fatto luogo alle seguenti puntualizzazioni.

‘ Sulla questione della giurisdizione si è ormai formato il giudicato, come già affermato da queste Sezioni Unite con la sentenza n. 13881/14 ‘ .

‘ è stato evidenziato che la pronuncia emessa dal Tribunale di Trani sul ricorso proposto, ex art. 702-bis cod. proc. civ., dal RAGIONE_SOCIALE di Andria per ottenere la condanna di RAGIONE_SOCIALE al

pagamento delle somme risultanti dalla determinazione dirigenziale n. 472 del 20 marzo 2009, (…) quel Giudice ordinario «si è incontestatamente pronunciato sulla giurisdizione, escludendola» e che «il giudicato formatosi sul difetto di giurisdizione del giudice ordinario in conseguenza della ricordata ordinanza non può, pertanto, essere in alcun modo ridiscusso, in qualsivoglia, successiva sede giurisdizionale» ‘ .

‘Proprio sulla base di tali rilievi queste Sezioni Unite, con la ricordata decisione (…), hanno dichiarato la giurisdizione del Giudice amministrativo ‘.

15. La preclusione da giudicato ‘esterno’ rilevata da queste Sezioni Unite con la sentenza n. 9151 del 12.4.2018 – pronunciata in un giudizio in cui analogamente si controverteva in ordine alla pretesa del RAGIONE_SOCIALE Andria volta a conseguire l ‘ incremento del canone concessorio -sulla scorta dei rilievi di cui alla sentenza n. 13881 del 18.6.2014 del pari di queste Sezioni Unite, evidentemente, non può che essere ribadita e reiterata in questa sede.

E ciò tanto più che queste Sezioni con la pronuncia n. 9151/2018, a reiezione del primo motivo del ricorso del RAGIONE_SOCIALE di Andria, hanno ulteriormente soggiunto che ‘la controversia all’ esame afferisce «alla verifica dell ‘ azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio e all ‘ esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone»’.

16. Propriamente, la preclusione da giudicato ‘esterno’ va ribadita in questa sede sulla scorta dell’elaborazione alla cui stregua le sentenze sulla giurisdizione rese in sede di regolamento o di ricorso ordinario dalla Suprema Corte -cui, per la funzione istituzionale di organo regolatore della giurisdizione e della

competenza, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna (cd. efficacia panprocessuale) – producono effetti nei successivi giudizi tra le stesse parti aventi ad oggetto la medesima domanda, ipotesi che ricorre anche quando, ferma l ‘ identità di ‘ personae ‘ , ‘ causa petendi ‘ e ‘ petitum ‘ sostanziale, le domande si distinguano unicamente in ragione del ‘ petitum ‘ formale (cfr. Cass. sez. un. 22.10.2018, n. 26595) ovvero, si soggiunge, si distinguano, come nella specie, unicamente, perché nell’ambito del medesimo rapporto di durata ineriscono a frazioni temporali diverse (cfr. Cass. sez. lav. 17.8.2018, n. 20765, secondo cui, in ordine ai rapporti giuridici di durata e alle obbligazioni periodiche che eventualmente ne costituiscano il contenuto, sui quali il giudice pronuncia con accertamento su una fattispecie attuale ma con conseguenze destinate ad esplicarsi anche in futuro, l’autorità del giudicato impedisce il riesame e la deduzione di questioni tendenti ad una nuova decisione di quelle già risolte con provvedimento definitivo, il quale pertanto esplica la propria efficacia anche nel tempo successivo alla sua emanazione, con l ‘ unico limite di una sopravvenienza, di fatto o di diritto, che muti il contenuto materiale del rapporto o ne modifichi il regolamento) .
Si è anticipato che l a ‘RAGIONE_SOCIALE ha depositato in data 16.1.2026 atto di ‘ costituzione ‘ (datato 15.1.2026) .

Dunque, ha fatto luogo al deposito tardivamente, siccome il ricorso le risulta notificato in data 23.1.2025.

Di conseguenza, nessuna statuizione va assunta in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità.

Difatti, nell’ambito del procedimento camerale di cui all’art. 380 bis .1 cod. proc. civ. (introdotto dall’art. 1 bis del d.l. n. 168 del 2016, convertito con modificazioni dalla legge n. 196 del 2016) , alla parte contro cui è diretto il ricorso, che abbia depositato un atto non qualificabile come controricorso, in quanto privo dei requisiti essenziali previsti dagli artt. 370 e 366 cod. proc. civ., nel periodo che va dalla scadenza del termine per il deposito del controricorso alla dat a fissata per l’adunanza camerale, è preclusa qualsiasi attività processuale, sia essa diretta alla costituzione in giudizio o alla produzione di documenti e memorie ai sensi degli artt. 372 e 380 bis .1 cod. proc. civ. (cfr. Cass. (ord.) 16.6.2021, n. 17030; Cass. (ord.) 17.11.2021, 34791. Si veda, inoltre, Cass. (ord.) 25.10.2018, n. 27124, secondo cui nel giudizio di cassazione svolto -è il caso de quo – nelle forme del procedimento in camera di consiglio, non essendo prevista la fase della discussione orale propria dell’ordinario giudizio di legittimità i n pubblica udienza, non è ammissibile la costituzione tardiva del difensore mediante deposito di procura speciale rilasciata ai fini della partecipazione alla discussione, poiché la Corte giudica senza l’intervento del Pubblico Ministero e delle parti, il concorso dei quali, alla fase decisoria, può realizzarsi in forma scritta, mediante il deposito di memorie).
18. Ai sensi dell’art. 380 bis , u.c., cod. proc. civ. ‘la Corte (…) quando definisce il giudizio in conformità alla proposta applica il terzo e il quarto comma dell’art. 96’. Evidentemente nella specie si giustifica l’adozione unicamente del provvedimento di cui al 4° co. dell’art. 96 cod. proc. civ.

Quindi, ex art. 96, 4° co., cod. proc. civ., il ricorrente va condannato a pagare alla cassa delle ammende la somma di euro 2.500,00.

Ai sensi dell’art. 13, 1° co. quater , d.P.R. 30.5.2002, n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte così provvede:

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna il ricorrente, RAGIONE_SOCIALE di Andria, a pagare alla cassa delle ammende, ai sensi dell’art. 96, 4° co., cod. proc. civ., la somma di euro 2.500,00 ;

a i sensi dell’art. 13, 1° co. quater , d.P.R. n. 115/2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi dell’art. 13, 1° co. bis , d.P.R. cit., se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte Suprema di cassazione il 10 febbraio 2026.

Il Presidente aggiunto NOME COGNOME

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