Giurisdizione arbitrato concessioni: la Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9298/2024, ha stabilito la giurisdizione dell’arbitrato in una controversia su concessioni pubbliche per la raccolta di scommesse. Il caso riguardava la richiesta di risarcimento di un concessionario contro la Pubblica Amministrazione per inadempimenti contrattuali. La Corte ha chiarito che, quando la controversia verte sulla fase esecutiva del rapporto e sulla violazione di obblighi paritetici, e non sull’esercizio di poteri autoritativi, la competenza spetta al giudice ordinario, rendendo la lite compromettibile in arbitrato. La decisione consolida un importante principio sulla giurisdizione arbitrato concessioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione e Arbitrato nelle Concessioni Pubbliche: Quando Decide il Giudice Privato?

L’ordinanza n. 9298 del 2024 della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nei rapporti tra Stato e imprese: la giurisdizione in materia di arbitrato e concessioni. La decisione chiarisce i confini tra la competenza del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario (o, come in questo caso, di un collegio arbitrale) quando un concessionario lamenta un inadempimento da parte della Pubblica Amministrazione. La pronuncia stabilisce che le questioni relative alla fase esecutiva del contratto, anche se coinvolgono la P.A., rientrano nella giurisdizione ordinaria se non implicano l’esercizio di poteri autoritativi.

I Fatti di Causa

Una società, titolare di una concessione per la raccolta di scommesse ippiche, aveva ottenuto da un collegio arbitrale la condanna delle Amministrazioni concedenti al risarcimento dei danni. I danni derivavano da tre cause principali:

1. L’espansione delle scommesse clandestine, che le Amministrazioni non avrebbero adeguatamente contrastato.
2. L’ingresso nel mercato di operatori stranieri, che avrebbe alterato le condizioni economiche originarie della concessione.
3. La mancata attivazione, da parte della P.A., di nuove modalità di raccolta delle giocate (come le scommesse a quota fissa, telefoniche e telematiche) previste dalla convenzione.

Le Amministrazioni pubbliche avevano impugnato il lodo arbitrale davanti alla Corte d’Appello, che però aveva confermato la decisione degli arbitri. Di conseguenza, le Amministrazioni hanno proposto ricorso in Cassazione, sostenendo un difetto di giurisdizione del collegio arbitrale.

La Questione sulla Giurisdizione nell’Arbitrato per Concessioni

Il motivo centrale del ricorso delle Amministrazioni si basava su un unico argomento: la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Secondo la loro tesi, le questioni sollevate dal concessionario, in particolare la mancata attivazione di nuove modalità di scommessa, implicavano scelte e valutazioni discrezionali della P.A., configurandosi quindi come esercizio di poteri autoritativi. Poiché le controversie che coinvolgono tali poteri sono riservate per legge al giudice amministrativo, la questione non poteva essere deferita a un collegio arbitrale, il cui lodo sarebbe quindi nullo per difetto di giurisdizione.

La Tesi della Pubblica Amministrazione

In sintesi, la difesa dello Stato sosteneva che decidere se e come attivare nuove forme di gioco non è un semplice obbligo contrattuale, ma una scelta di politica pubblica che rientra nel potere sovrano dell’Amministrazione. Di conseguenza, solo il giudice amministrativo avrebbe potuto valutare la legittimità di tale comportamento omissivo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato. I giudici hanno ribadito un principio di diritto già consolidato dalle Sezioni Unite (sentenza n. 23418/2020), fondamentale per comprendere la giurisdizione nell’arbitrato per le concessioni. Il principio distingue nettamente due fasi del rapporto concessorio:

1. Fase pubblicistica: Riguarda il momento della scelta del concessionario e la definizione delle regole generali, dove la P.A. esercita i suoi poteri autoritativi.
2. Fase attuativa o esecutiva: Riguarda l’esecuzione del contratto di concessione, in cui la P.A. e il concessionario operano su un piano di parità (rapporto paritetico), con diritti e obblighi reciproci.

La Corte ha chiarito che la controversia in esame appartiene interamente alla seconda fase. La richiesta di risarcimento del concessionario non contestava la legittimità di un atto di potere, ma l’inadempimento di obbligazioni specifiche previste dalla convenzione e dalla normativa di riferimento. La mancata attivazione delle scommesse a quota fissa, telefoniche o telematiche non era espressione di un potere discrezionale, ma la violazione di un obbligo contrattuale che mirava a definire il perimetro dei diritti e doveri reciproci. Di conseguenza, la controversia verte sull’accertamento di un inadempimento contrattuale, materia che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Poiché la materia è di competenza del giudice ordinario, essa è liberamente compromettibile in arbitrato.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza la tutela dei concessionari nei confronti della Pubblica Amministrazione, stabilendo che, una volta firmata una convenzione, anche la P.A. è tenuta a rispettare gli impegni assunti come qualsiasi altra parte contrattuale. La distinzione tra esercizio di poteri autoritativi e inadempimento di obblighi paritetici è il criterio decisivo per determinare la giurisdizione. Questa decisione conferma che le imprese possono ricorrere all’arbitrato per ottenere tutela contro le violazioni contrattuali della P.A. nella fase esecutiva di una concessione, garantendo così maggiore certezza giuridica e una risoluzione delle liti potenzialmente più rapida ed efficiente.

Una controversia tra una società concessionaria e la Pubblica Amministrazione può essere decisa da un arbitro?
Sì, può esserlo quando la controversia riguarda l’inadempimento di obbligazioni di natura contrattuale previste nella convenzione di concessione e non l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’Amministrazione, che la porrebbero in una posizione di supremazia.

Quale giudice è competente per le richieste di risarcimento danni in un rapporto di concessione?
La giurisdizione appartiene al giudice ordinario (e di conseguenza la controversia è devolvibile ad arbitri) se il danno deriva dalla violazione di obblighi paritetici nella fase di esecuzione del rapporto, come la mancata attivazione di nuove modalità di raccolta del gioco previste nel contratto.

La mancata attivazione di nuove modalità di scommesse da parte della P.A. è considerata esercizio di potere pubblico?
No, secondo la Corte di Cassazione, la mancata attivazione di modalità di scommesse (a quota fissa, telefoniche, telematiche) previste dalla convenzione è un inadempimento di obbligazioni contrattuali e non l’esercizio di un potere autoritativo, rientrando quindi nella giurisdizione del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 9298 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 9298 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/04/2024

sul ricorso 28973/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in Roma, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende

–

ricorrenti – contro

RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME NOME COGNOME NOME

-intimati

–

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di ROMA n. 3116/2021 depositata il 28/04/2021;

udita la relazione della causa svolta all’adunanza non partecipata del 23/02/2024 dal AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

E’ impugnata per cassazione la sopra riportata sentenza della Corte d’Appello di Roma che, respingendo l’impugnazione della parte pubblica avverso il lodo arbitrale -che su istanza della RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE, ne aveva pronunciato la condanna a tenerla indenne dai danni sofferti in conseguenza dell’espansione del fenomeno RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE clandestine, dell’ingresso sul mercato di operatori stranieri, nonché della mancata attivazione di alcune modalità di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE giocate -ha proceduto a confermare le determinazioni arbitrali ivi assunte sul presupposto, già enunciato dalle SS.UU. di questa Corte, che le dette istanze, non involgendo l’esercizio di poteri autoritativi, non siano perciò attratte alla competenza esclusiva del giudice amministrativo e non si sottraggano all’area della libera compromettibilità, sicché il lodo contestato va per questo ritenuto immune da censure.
Il ricorso odierno si vale di un solo mezzo, illustrato pure con memoria ai quali non hanno inteso replicare gli intimati.

RAGIONI DELLA DECISIONE

L’unico motivo di ricorso argomenta il difetto di giurisdizione del collegio arbitrale, in ragione della riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo RAGIONE_SOCIALE controversie de quibus in quanto, come segnatamente illustrato anche in memoria, in relazione al preteso inadempimento ascritto alle amministrazioni ricorrenti, sarebbe configurabile l’esercizio di poteri autoritativi, con la conseguenza che, per l’anzidetta riserva risultante dall’art. 133,

comma 1, lett. c), cod. proc. amm., farebbe difetto la giurisdizione del giudice ordinario e, di riflesso, pure del giudice privato, il cui responso andrebbe per questo dichiarato nullo.

3. Il motivo non ha pregio.

Vanno qui ribadite le ragioni di rigetto dell’analoga questione già conosciuta dalle SS.UU. di questa Corte con la sentenza 23418/2020, che ha enunciato, come si è ricordato ancora di recente (Cass. Sez. I, 3/02/2023, n. 3353), il seguente condivisibile principio di diritto: in tema di concessioni per l’esercizio di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, la controversia introdotta per ottenere la condanna della P.A. concedente al risarcimento del danno derivato ai concessionari dal sopravvenuto mutamento RAGIONE_SOCIALE condizioni economiche poste a base della convenzione (per il venir meno di fatto della riserva esclusiva pubblica della relativa gestione a seguito dell’ingresso illegale nel mercato di operatori esteri), nonché dalla mancata attivazione di sistemi di accettazione di RAGIONE_SOCIALE a quota fissa e per via telefonica e telematica, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, vertendo la stessa sulla fase di attuazione del rapporto concessorio e venendo in considerazione profili che attengono, non già all’esercizio di poteri autoritativi incidenti sul momento funzionale dello stesso rapporto, ma all’accertamento dell’inadempimento, da parte della PRAGIONE_SOCIALE. concedente, alle obbligazioni sostanzianti il rapporto giuridico convenzionale a carattere paritetico, sicché la predetta controversia può essere compromessa in arbitrato rituale.
Tanto premesso e ribadito va ancora detto che questo enunciato non si presta a rimeditazione in guisa dell’argomento fatto valere dalle impugnanti nell’odierna impugnazione (essere espressione dell’esercizio di poteri autoritativi l’attivazione RAGIONE_SOCIALE modalità alternative di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE), giacché anche di esso si

sono date cura le SS.UU. replicando -senza che rispetto a ciò la memoria aggiunga alcunché -che le «argomentazioni che precedono si prestano, infine, in modo ancor più evidente, ad annettere nello stesso ambito di giurisdizione quella porzione di controversia relativa, segnatamente, alle pretese risarcitorie avanzate dalle agenzie RAGIONE_SOCIALE in ragione del dedotto inadempimento dei ministeri concedenti circa la mancata attivazione RAGIONE_SOCIALE possibilità, per i concessionari, di accettare RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a quota fissa, nonché RAGIONE_SOCIALE “per telefono o per via telematica”, in quanto integranti obbligazioni a carico RAGIONE_SOCIALE stesse amministrazioni (contemplate dalla convenzione in base alla normativa regolamentare di riferimento), che, come tali, andavano a definire il complessivo perimetro dei reciproci diritti e obblighi del rapporto concessorio, rilevante nella fase attuativa del rapporto medesimo».
Il ricorso va dunque respinto.

Nulla spese in difetto di costituzione avversaria.

Non è dovuto il raddoppio del contributo da parte RAGIONE_SOCIALE soccombenti in quanto esse non sono istituzionalmente tenute al loro versamento (Cass., Sez. III 14/03/2014, n. 5955).

P.Q.M.

Respinge il ricorso.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il giorno 23.02.2024.

Il Presidente NOME COGNOMENOME COGNOME

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