Giurisdizione amministrativa per sanzioni a concessionari

Una società concessionaria del servizio di riscossione tributi per un Comune veniva sanzionata per ritardato versamento delle somme. A seguito di un conflitto tra giudice amministrativo e giudice tributario, la Corte di Cassazione ha stabilito che la competenza a decidere spetta alla giurisdizione amministrativa. La decisione si fonda sul principio che la controversia non ha natura tributaria, ma riguarda l’inadempimento di obblighi derivanti da un rapporto di concessione di pubblico servizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni al concessionario della riscossione: decide la giurisdizione amministrativa

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con una recente ordinanza, ha risolto un importante conflitto di competenza giudiziaria. La questione centrale riguardava l’individuazione del giudice competente a decidere sulle sanzioni inflitte a una società concessionaria del servizio di riscossione per il ritardato versamento di tributi comunali. La Suprema Corte ha affermato con chiarezza che tali controversie rientrano nella giurisdizione amministrativa, e non in quella tributaria, delineando un principio fondamentale per le società che operano in regime di concessione pubblica.

I Fatti di Causa

Una società, incaricata da un Comune della riscossione dei tributi locali, si vedeva recapitare una sanzione pecuniaria per aver riversato in ritardo le somme incassate. La società decideva di impugnare il provvedimento sanzionatorio, dando il via a un complesso iter giudiziario. Inizialmente, il ricorso veniva presentato al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.), il quale però declinava la propria competenza, ritenendo che la materia fosse di pertinenza del giudice tributario. La causa veniva quindi riassunta davanti alla Corte di Giustizia Tributaria, la quale, a sua volta, sollevava un conflitto di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione. Secondo il giudice tributario, la sanzione non derivava da una violazione di norme fiscali, ma dall’inadempimento degli obblighi previsti dal contratto di concessione del servizio, un ambito di competenza del giudice amministrativo.

La questione della giurisdizione amministrativa

Il cuore del problema era stabilire la natura della controversia. Si trattava di una questione puramente fiscale, legata ai tributi, e quindi di competenza delle Corti Tributarie? Oppure la disputa aveva origine nel rapporto contrattuale tra l’ente pubblico e il suo concessionario privato? Le Sezioni Unite hanno aderito a questa seconda interpretazione. La sanzione, pur essendo collegata a somme di natura tributaria, non era stata irrogata a un contribuente per una violazione fiscale, ma a un concessionario di un pubblico servizio per essere venuto meno a un obbligo specifico del rapporto concessorio: il tempestivo riversamento delle somme all’ente creditore. Di conseguenza, la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha basato la propria decisione sul principio del “petitum sostanziale”. Secondo questo criterio, per determinare la giurisdizione non basta guardare alla richiesta formale dell’attore, ma bisogna analizzare la “causa petendi”, ovvero la natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere in giudizio. Nel caso di specie, la posizione giuridica della società concessionaria non era quella di un contribuente, ma quella di un gestore di un servizio pubblico. La violazione contestata era la mancata osservanza di una clausola del rapporto di concessione.
La Cassazione ha inoltre richiamato importanti precedenti, tra cui la sentenza della Corte Costituzionale n. 130 del 2008, che aveva già limitato la giurisdizione tributaria alle sole sanzioni strettamente fiscali, escludendo quelle irrogate da uffici finanziari per violazioni di natura diversa. La controversia, quindi, attiene all’adempimento degli obblighi derivanti dal rapporto concessorio, un ambito che esula dalla materia tributaria e rientra a pieno titolo nella cognizione del giudice amministrativo.

Le Conclusioni

La decisione delle Sezioni Unite chiarisce definitivamente che l’impugnazione di sanzioni amministrative irrogate a una società concessionaria del servizio di riscossione per inadempimenti legati al contratto di concessione (come il ritardato versamento) deve essere proposta dinanzi al giudice amministrativo. Questa pronuncia offre certezza giuridica alle imprese che operano nel settore dei servizi pubblici in concessione, stabilendo un confine netto tra la giurisdizione tributaria, che si occupa del rapporto tra fisco e contribuente, e la giurisdizione amministrativa, competente a vigilare sulla corretta esecuzione dei contratti di concessione pubblica.

A quale giudice spetta decidere sulle sanzioni per ritardato versamento di tributi da parte di un concessionario della riscossione?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza a decidere su queste sanzioni spetta al giudice amministrativo.

Perché la controversia non rientra nella giurisdizione del giudice tributario?
La controversia non rientra nella giurisdizione tributaria perché non riguarda una violazione fiscale da parte di un contribuente, ma l’inadempimento di obblighi derivanti da un rapporto di concessione di un pubblico servizio, che ha natura amministrativa.

Qual è il criterio utilizzato dalla Corte di Cassazione per determinare la giurisdizione corretta?
La Corte ha utilizzato il criterio del “petitum sostanziale”, analizzando la reale natura della controversia (“causa petendi”). Ha concluso che il rapporto giuridico alla base della sanzione è quello concessorio tra l’ente pubblico e la società, e non il rapporto tributario tra l’ente e il cittadino.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22348 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22348 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/08/2025

sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 23749/2024 proposto dalla CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di primo grado di PESCARA, con ordinanza n. 302/2024 emessa il 26/09/2024 nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI PESCARA;

– resistente non costituito in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME la quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni unite, accolga il ricorso.

Fatti di causa.

La RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , impugnò innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo la determina del 18 dicembre 2018 con la quale il Comune di Pescara le aveva ingiunto la sanzione pecuniaria, ex art.47 del d. lgs. n.112 del 1999, per il ritardato versamento delle somme riscosse, nella sua qualità di concessionaria del servizio riscossione dei tributi, a titolo di tributi comunali oltre i termini di legge, in base all’art.22 del d.lgs. n.112 del 1999.
Il T.A.R., nel contraddittorio con il Comune di Pescara ritualmente costituitosi, con sentenza n.170/2022, pubblicata il 30 aprile 2022, dichiarava il ricorso inammissibile, ritenendo che la controversia, avente a oggetto sanzione pecuniaria irrogata da un Ufficio finanziario (Settore Entrate Tributarie), a seguito di violazione di disposizioni aventi natura tributaria contenute nel d.lgs.n.112 del 1999, rientrasse nella giurisdizione del Giudice tributario, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 2 e 19 del d.lgs. n.546 del 1992.
Riassunto il giudizio innanzi al Giudice tributario, la Corte di giustizia tributaria di primo grado di Pescara, con ordinanza presidenziale n. 302/2024, depositata il 14 novembre 2024, rilevava che la controversia aveva a oggetto l’impugnazione delle sanzioni amministrative irrogate dall’Ente locale alla società concessionaria a norma dell’art.54 del d.lgs. n. 112/1999 per l’omissione dei riversamenti delle somme riscosse.

Ne conseguiva, secondo la Corte di giustizia tributaria, che la controversia esulava dalla giurisdizione del giudice tributario e rientrava, come da giurisprudenza della Corte di legittimità, in quella del giudice amministrativo stante l’inerenza con l’ade mpimento degli obblighi derivanti dal rapporto concessorio che non ha, di per sé, natura tributaria. Sollevava, pertanto, questione di giurisdizione innanzi a queste Sezioni Unite.

Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380 bis -1 cod. proc. civ.

Si è costituita, con memoria, la RAGIONE_SOCIALE rimettendosi alle valutazioni di questa Corte, mentre il Comune di Pescara non ha svolto difese.

Il P.M., nella persona della Sostituta Procuratore Generale, NOME COGNOME ha chiesto accogliersi il ricorso nel senso dell’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Secondo il costante orientamento di questa Corte la giurisdizione, ai sensi dell’art. 386 c.p.c., si determina in base all’oggetto della domanda e il significato della disposizione va inteso nel senso che il criterio in base al quale debbono essere regolati i rapporti tra le diverse giurisdizioni è quello del “petitum sostanziale”, cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi non soltanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della “causa petendi”, costituita dal contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall’ordinamento alla posizione medesima, senza che a tal fine possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte ( ex multis , Cass. civ., S.U., ord. 10 gennaio 2023, n. 362; Cass., S.U., n. 20852 del 2022). Il petitum sostanziale, va determinato, dunque, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione.
Alla luce di tali, condivisi, principi il conflitto va risolto, conformemente alle conclusioni del Procuratore Generale, affermando che la controversia in esame appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo.

2.1 E’ pacifico, in fatto, che la controversia abbia a oggetto l’impugnativa da parte della RAGIONE_SOCIALE, concessionaria del servizio di riscossione dei tributi locali, dell’atto con cui il Comune di Pescara le aveva irrogato la sanzione per il ritardato versamento delle somme riscosse a titolo di tributi comunali, in violazione dell’art. 22 del dl.gs. n. 112/1999 e degli articoli 5 e 22 della convenzione rep. n. 38976/2005.

2.2 Per il caso di infrazioni, il d.lgs. 13 aprile n.112, in sede di Riordino del servizio nazionale della riscossione in attuazione della delega prevista dalla legge

28 settembre 1998 n. 337, all’art. 22, comma 1) -sulla premessa che: «Alle violazioni commesse dai concessionari si applicano i principi di cui al capo I, sezione I, della legge 24 novembre 1981, n. 689, salve le espresse deroghe al principio di specialit à̀ stabilite dagli articoli 47 e 50» (art. 46)- prevede che: «1. (…) il concessionario che non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze i riversamenti agli enti creditori delle somme riscosse, è tenuto a versare all’ente stesso anche gli interessi legali ed è punito con una sanzione amministrativa pecuniaria pari alla somma di cui è stato ritardato o omesso il riversamento. 2. La sanzione di cui al comma 1 è ridotta del 95 per cento, del 90 per cento e del 75 per cento se il concessionario riversa, rispettivamente, entro dieci giorni, trenta giorni o sei mesi dalla prescritta scadenza, le somme di cui ha omesso, in tutto o in parte, il riversamento» (art. 47, commi 1-2).
Sul piano procedurale è , poi, stabilito che: «1. All’irrogazione delle sanzioni amministrative previste nel presente decreto provvede, per ciascun ambito, l’ufficio delle entrate individuato in via generale con provvedimento del direttore regionale delle entrate notificato al concessionario. 2. Nel termine di sessanta giorni dalla notificazione del provvedimento di irrogazione della sanzione il concessionario pu ò definire la controversia con il pagamento di met à della sanzione irrogata e, nei casi previsti dagli articoli 47, 48 e 49, delle altre somme dovute. 3. Se non procede alla definizione agevolata della violazione prevista dal comma 2, il concessionario pu ò̀ , entro lo stesso termine, ricorrere in opposizione contro il provvedimento di irrogazione della sanzione alla competente direzione regionale delle entrate, che decide entro sessanta giorni con provvedimento definitivo immediatamente esecutivo. 4. Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate ai sensi degli articoli del presente capo spettano in ogni caso allo Stato e sono versate alla competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato» (art. 54, commi 1-4).
2.3. Va, altresì, rammentato l’intervento della Corte costituzionale la quale, con la sentenza del 14 maggio 2008 n.130 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.2, comma 1, del d.lgs. 31 dicembre 1993 n.546, rubricato ‘Oggetto della giurisdizione tributaria’ nella parte in cui attribuiva alla giurisdizione tributaria le controversie relative alle sanzioni comunque irrogate

da uffici finanziari anche laddove esse conseguivano alla violazione di disposizioni non aventi natura tributaria.

2.4 Questa Corte, ancor prima della citata declaratoria di incostituzionalit à̀ dell’art. 2 del D.L.vo 31 dicembre 1992 n. 546 ad opera della sentenza della Corte Costituzionale n. 130 del 2008 che ha cancellato l’assegnazione al giudice tributario della totalit à̀ della giurisdizione sulle sanzioni irrogate dagli uffici finanziari, aveva avuto modo di pronunciarsi sulla questione della giurisdizione in tema di sanzioni amministrative previste dagli artt. 46 ss. del D.L.vo 13 aprile 1999 n. 112, con l’enunciazione del principio secondo cui, in materia di riscossione di tributi, data in concessione dall’amministrazione finanziaria ai sensi del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 e del D.P.R. 28 gennaio 1988 n. 43, tra le controversie che l’art. 5, comma 1, della Legge 6 dicembre 1971 n. 1034 riserva alla cognizione del giudice amministrativo rientrano anche quelle relative a sanzioni che l’amministrazione concedente abbia irrogato nei confronti del concessionario per ritenute violazioni degli obblighi dallo stesso assunti a seguito dell’atto di concessione; n é alcuna portata innovativa sul riparto di giurisdizione è stata introdotta dall’art. 46 del D.L.vo 13 aprile 1999 n. 112, il quale, nel disporre il riordino del servizio nazionale della riscossione, richiama la Legge 24 novembre 1981 n. 689, non per la competenza del giudice ordinario in tema di opposizione a sanzioni amministrative, prevista dall’art. 23 di quest’ultima legge, ma esclusivamente per quanto attiene al principio di legalit à̀ e agli altri principi generali contenuti nel capo I – sezione I della predetta legge (Cass., Sez. Un., 8 luglio 2003, n. 10735 richiamata, di recente, da Cass., sez.5, 23/01/2023 n.1913).
In coerenza con tale esegesi, questa Corte ha, anche, affermato che, alla luce della declaratoria di parziale incostituzionalit à̀ dell’art. 33 del D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80, come modificato dall’art. 7 della Legge 21 luglio 2000 n. 205, recata dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 (Corte Cost., 6 luglio 2004, n. 204) – per effetto della quale le controversie relative a concessioni di pubblici servizi sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ad eccezione di quelle concernenti indennit à̀ , canoni ed altri corrispettivi, secondo un criterio di riparto della giurisdizione gi à presente nell’art. 5 della Legge 6
dicembre 1971 n. 1034, prima delle modifiche apportate con il suddetto art. 33 del D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80 – la controversia, tra un’impresa concessionaria del servizio di accertamento e riscossione delle imposte comunali ed il Comune concedente, avente ad oggetto la misura del corrispettivo contrattualmente spettante al concessionario, in base alle pattuizioni contenute nell’accordo annesso alla concessione, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, giacch é essa, pur implicando una delibazione sulla portata applicativa delle clausole contrattuali relative a detto corrispettivo, non richiede un accertamento in via principale (ma soltanto una delibazione meramente incidentale) del contenuto e della disciplina del rapporto di concessione, n é , tanto meno, si risolve in una valutazione sul modo in cui la pubblica amministrazione si è avvalsa della facolt à di adottare strumenti negoziali in sostituzione dell’esercizio diretto del proprio potere autoritativo (Cass., Sez. Un., 19 maggio 2008, n. 12640).
2.5. In conclusione, posto che la materia delle concessioni del servizio di riscossione dei tributi rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, si pu ò̀ riaffermare che, in special modo dopo la declaratoria di illegittimit à̀ costituzionale dell’art. 2 del D.L.vo 31 dicembre 1992 n. 546 da parte della sentenza della Corte Costituzionale n. 130 del 2008, l’impugnazione delle sanzioni amministrative irrogate dall’amministrazione finanziaria ad una societ à̀ concessionaria del servizio di riscossione a norma dell’art. 54 del D. l.vo 13 aprile 1999 n.112 esula dalla giurisdizione del giudice tributario e rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo per l’inerenza con l’adempimento degli obblighi derivanti dal rapporto concessorio, che non ha di per s é natura tributaria.
Va, pertanto, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo innanzi al quale vanno rimesse le parti anche per la regolazione delle spese di quella costituita in questo giudizio.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo innanzi al quale rimette le parti anche per le spese di quella costituita in questo giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite, il 15

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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