Giurisdizione amministrativa per decadenza concessione

Una società petrolifera contesta un provvedimento di decadenza di una concessione per un distributore di carburanti, sostenendo che il rapporto fosse una locazione privata. La Corte di Cassazione ha confermato la giurisdizione amministrativa, poiché l’oggetto del contendere è un atto autoritativo della Pubblica Amministrazione che incide su una concessione di suolo pubblico, e non una semplice questione contrattuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Amministrativa: Il Caso della Decadenza della Concessione di Suolo Pubblico

Quando un’impresa occupa un suolo pubblico per la propria attività, il rapporto con l’ente proprietario è una locazione privata o una concessione pubblica? La risposta a questa domanda è cruciale perché determina quale giudice ha il potere di decidere in caso di controversia. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su questo punto, confermando la giurisdizione amministrativa quando l’oggetto del contendere è un provvedimento di decadenza emesso dalla Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Concessione o Locazione?

Una nota società petrolifera gestiva un impianto di distribuzione di carburanti su un’area di proprietà di un Comune. A seguito di comunicazioni relative alla cessazione dell’attività, il Comune emetteva un provvedimento con cui dichiarava la decadenza dell’autorizzazione all’occupazione del suolo pubblico.

La società impugnava tale provvedimento dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), sostenendone l’illegittimità per vari motivi. Tra questi, spiccava una tesi particolarmente rilevante: l’area in questione non sarebbe appartenuta al demanio comunale, ma al patrimonio disponibile dell’ente. Di conseguenza, il rapporto tra la società e il Comune non sarebbe stato una concessione di diritto pubblico, bensì un semplice contratto di locazione di diritto privato. Secondo questa logica, il Comune non avrebbe potuto esercitare poteri autoritativi come la decadenza, e la competenza a decidere la lite sarebbe spettata al giudice ordinario (il Tribunale civile) e non a quello amministrativo.

La Questione sulla Giurisdizione Amministrativa

Pur avendo essa stessa adito il TAR, la società, dubitando della correttezza della propria scelta iniziale, ha sollevato la questione dinanzi alla Corte di Cassazione tramite un regolamento preventivo di giurisdizione. L’obiettivo era ottenere una decisione definitiva e vincolante su quale fosse il giudice competente.

L’argomento centrale della società era che, trattandosi di un rapporto di natura privatistica (locazione), l’atto del Comune doveva essere considerato illegittimo in radice, in quanto espressione di un potere pubblico (quello di dichiarare la decadenza) che l’ente non possedeva in un contesto contrattuale paritetico. Di conseguenza, la controversia avrebbe dovuto essere risolta da un giudice civile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha respinto la tesi della società e ha dichiarato la giurisdizione amministrativa. Le motivazioni della decisione si basano su principi fondamentali del riparto di giurisdizione.

In primo luogo, la Corte ha ribadito che la giurisdizione si determina in base al cosiddetto petitum sostanziale, ovvero la reale natura della posizione giuridica fatta valere in giudizio. In questo caso, la società non stava contestando un inadempimento contrattuale, ma chiedeva l’annullamento di un provvedimento amministrativo, ovvero l’ordine di decadenza. Questo atto è la manifestazione di un potere autoritativo e unilaterale della Pubblica Amministrazione, che incide direttamente sulla posizione giuridica del privato.

In secondo luogo, la Cassazione ha chiarito la natura del bene. L’impianto di carburanti sorgeva su una porzione del sedime stradale, all’incrocio tra due vie cittadine. Secondo il Codice Civile (artt. 822 e 824), le strade comunali fanno parte del demanio necessario. Di conseguenza, il rapporto non poteva che essere una concessione per l’occupazione di suolo pubblico, e non una locazione.

La Corte ha sottolineato che l’esercizio del potere di decadenza da parte del Comune, a seguito della comunicazione di cessazione dell’attività, cambia completamente la prospettiva. Si tratta di una fase pubblicistica del rapporto, in cui l’Amministrazione valuta la sussistenza dei presupposti per la continuazione della concessione, non di una semplice questione legata all’esecuzione di un contratto.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: ogni qualvolta un privato si oppone a un atto con cui la Pubblica Amministrazione esercita un potere conferitole dalla legge per la cura di un interesse pubblico (come la gestione del territorio), la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa. Non è possibile ‘declassare’ il rapporto a meramente privatistico per sfuggire a tale giurisdizione, soprattutto quando l’oggetto del contendere è un provvedimento che esprime in modo chiaro la supremazia dell’ente pubblico. La decisione riafferma che la qualificazione del rapporto (concessione anziché locazione) e la natura del bene (demaniale anziché patrimoniale) sono elementi centrali per individuare il giudice competente a tutelare le posizioni giuridiche coinvolte.

Quando una controversia su una concessione di suolo pubblico rientra nella giurisdizione amministrativa?
Rientra nella giurisdizione amministrativa quando il privato contesta un provvedimento autoritativo emesso dalla Pubblica Amministrazione, come un ordine di decadenza, che è espressione di un potere pubblico e non un atto di gestione paritetica di un contratto.

Come si distingue una concessione amministrativa da una locazione privata quando il bene è di un ente pubblico?
La distinzione si basa sulla natura del bene e sullo scopo del rapporto. Se il bene appartiene al demanio pubblico (come una strada) ed è concesso per un’attività che coinvolge un interesse pubblico, si tratta di una concessione amministrativa. Se il bene è parte del patrimonio disponibile dell’ente e viene dato in godimento senza finalità pubbliche dirette, si configura una locazione.

Può la parte che ha iniziato una causa davanti al giudice amministrativo contestarne poi la giurisdizione?
Sì, il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto da ciascuna parte, anche da chi ha originariamente scelto il giudice. Tuttavia, ciò è ammissibile solo se sorgono ragionevoli dubbi sulla correttezza della scelta iniziale, per ottenere una decisione definitiva dalla Corte di Cassazione ed evitare future contestazioni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 13747 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 13747 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 15373-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME AVV_NOTAIO;

– controricorrente –

Oggetto

RIC. CONTRO DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 30/01/2024

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n. 9/2022 pendente innanzi al TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di GENOVA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 30/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, il quale conclude perché le Sezioni Unite della Corte vogliano confermare la giurisdizione del giudice amministrativo.

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE ( breviter IP) ha impugnato dinanzi al Tar della Liguria il provvedimento del Comune di Santa Margherita Ligure del dicembre 2021 (e ogni altro atto presupposto) con cui è stata disposta la decadenza dell’autorizzazione n. 77 del 21-2-2021 per l’occupazione di una porzione di suolo pubblico finalizzata all’esercizio di un impianto di distribuzione carburanti.

Ha sostenuto l’illegittimità dell’atto sulla base di quattro rilievi:

(i) per l’ ‘evidente (..) errore sui presupposti oltre che per un’assoluta carenza di istruttoria’ in ordine alla volontà di essa concessionaria di preservare il proprio investimento impegnandosi a eseguire i necessari interventi di adeguamento dell’impianto alla mutata viabilità cittadina: in pratica il comune, obliterando l’effettiva volontà della concessionaria e travisando le circostanze, avrebbe erroneamente valorizzato in violazione di ogni elementare principio di leale collaborazione con il privato solo le pregresse comunicazioni di cessazione dell’attività, trasmesse tuttavia per errore materiale dei professionisti esterni alla società;
(ii) per violazione dell’art. 47, primo comma, lett. g) del Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria e del canone mercatale, che prevede quale ‘ causa di decadenza della concessione o

autorizzazione’ , tra l’altro, ‘g) la cessazione dell’attività ‘, cosa che avrebbe impedito al comune di valorizzare, invece, la diversa circostanza della comunicazione di cessazione dell’attività, non integrante il presupposto di cessazione reale ed effettiva; presupposto invero non accertato in alcun modo;

(iii) perché in ogni caso la previsione del citato regolamento non sarebbe stata applicabile al caso di specie ratione temporis , essendo stato il regolamento approvato con delibera n. 3 dell’aprile 2001, e quindi successivamente al rilascio della concessione di cui al n. 77 del 21-2-2001; quando invece le precedenti previsioni comunali (applicabili al rapporto concessorio in esame) non contemplavano alcuna decadenza del titolo in caso di cessazione dell’attività;

(iv) per illegittimità, infine, del provvedimento di decadenza sotto l’ulteriore profilo della soggezione dell’area a regime concessorio, essendosi il provvedimento basato sull’implicito (ma errato) presupposto che l’area destinata a ospitare l’impianto appartenesse al demanio dell’ente e, come tale, fosse soggetta al relativo regime di concessione; mentre l’impianto – a dire della società – insiste su un’area di proprietà comunale che non coincide col sedime stradale e risulta quindi priva dei caratteri della demanialità; sicché il rapporto con cui il bene è stato concesso in godimento, a prescindere dal nomen utilizzato, sarebbe riconducibile al modulo della locazione, anziché a quello della concessione pubblica, con relativa inapplicabilità al caso in esame del citato regolamento e della ivi prevista causa di decadenza del titolo.
In pendenza del giudizio, dopo il diniego di sospensiva da parte del Tar, la società ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione in correlazione con questa ultima tematica.

Ha di nuovo sottolineato che il comune, nei provvedimenti impugnati dinanzi al Tar, si sarebbe determinato sull’implicito ed erroneo presupposto che il rapporto sottostante fosse qualificabile come concessione amministrativa, anziché come locazione. Ha rimarcato l’infondatezza di simile ricostruzione, in quanto l’area destinata

all’impianto non apparterrebbe al demanio comunale e non assolverebbe ad alcuna funzione pubblica, essendo invece destinata ad attività di distribuzione carburanti gestita integralmente da un soggetto privato.

Il comune ha replicato con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

I. – Il ricorso per regolamento preventivo – sebbene proposto per contestare la giurisdizione del Tar dalla stessa parte che a quel giudice si è rivolta per chiedere la tutela, anche cautelare, della propria posizione soggettiva incisa dal provvedimento della pubblica amministrazione – è ammissibile.

Il regolamento preventivo può essere proposto da ciascuna parte, e quindi anche dall’attore nel giudizio di merito, ove vi sia un interesse concreto e immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite in via definitiva e immodificabile (v. tra le varie Cass. Sez. U n. 20504-06, Cass. Sez. U n. 1876-11, Cass. Sez. U n. 7930-13, Cass. Sez. U n. 32727-18, Cass. Sez. U n. 15152-22).

Naturalmente la natura oggettiva di questo interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione implica la legittimazione ad accedere alla Corte regolatrice ove la parte, che ha instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta effettuata.

Si tratta cioè di una possibilità che al soggetto che ha promosso il giudizio di merito è attribuita non in senso assoluto, quasi che egli possa disporre del processo a proprio piacimento dinanzi a un plesso giurisdizionale o a un altro, ma solo in presenza di ragionevoli dubbi insorti sulla giurisdizione del giudice adito (v. Cass. Sez. U n. 17776-08, Cass. Sez. U n. 24155-13, Cass. Sez. U n. 3557-17, Cass. Sez. U n. 1083-22, Cass. Sez. U 15152-22), e quindi (appunto) dell’interesse concreto e immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite col fine di evitare che la sua risoluzione in sede di merito
possa incorrere in successive modifiche nel corso del giudizio, ritardando la definizione della causa (cfr. anche Cass. Sez. U 31029-19, Cass. Sez. U n. 16082-21, Cass. Sez. U n. 40953-21).

Nel caso concreto l’esistenza di consimile ragionevole dubbio può essere ravvisata in dipendenza dell’ultimo dei sopracitati rilievi mossi dalla ricorrente a fondamento della pretesa di annullamento, che postula l’incidenza di un titolo privatistico (la locazione) quale base per l’occupazione dell’area.

– Il ricorso, per quanto ammissibile, è però infondato e va affermata l’appartenenza della controversia alla giurisdizione amministrativa.

– La giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitum sostanziale.

Questo va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (indicativamente Cass. Sez. U n. 9771-20, Cass. Sez. U n. 23600-20 e moltissime altre).

IV. – L’attrice non ha agito per contestare in sé e per sé la pretesa del comune di rientrare in possesso dell’area a una tal scadenza, ma per avversare la specifica sorte del provvedimento di decadenza dall’occupazione di suolo pubblico.

Questo provvedimento essa ha impugnato – tra l’altro – sulla preliminare affermazione (poi smentita dal Tar in sede cautelare) di non essere l’area parte del demanio comunale e di non essere altresì, la medesima, possibile oggetto di un rapporto concessorio; sicché a suo dire il comune non avrebbe potuto intimare la decadenza in base alle previsioni del su richiamato regolamento comunale relativo alle aree occupate su base concessoria.

– L’assunto non può esser condiviso, perché invece appare chiaro, in base agli stessi documenti richiamati, che la ricorrente ha

avuto, quanto all’impianto in questione, la qualità di concessionario di un pubblico servizio.

La ricorrente si rifà all’indirizzo di questa Corte secondo il quale spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla domanda di licenza per finita locazione di un’area appartenente a un comune, concessa in godimento per lo svolgimento dell’attività di distribuzione di carburanti in forza di un contratto che, per il nomen iuris scelto dalle parti e per il suo contenuto, sia riconducibile allo schema del contratto di locazione ad uso commerciale. Ciò in quanto, affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili ai sensi dell’art. 826, terzo comma, cod. civ., e la sua concessione in godimento possa essere qualificata come concessione-contratto, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio (v. Cass. Sez. U n. 13664-19 e già Cass. Sez. U n. 14865-06; più di recente Cass. Sez. U n. 21991-20).
Sennonché, è vero che è stato recentemente affermato – peraltro proprio in relazione a un ricorso presentato della IP – che la controversia avente a oggetto la domanda di rilascio del bene all’esito dell’avvenuta cessazione di un rapporto concessorio rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U n. 16763-22), giacché – si è detto – una tale controversia vede la pubblica amministrazione in una posizione paritetica rispetto a quella del privato concessionario, per cui non comporta la necessità di compiere alcuna verifica circa l’esercizio di poteri autoritativi.
Non è men vero però che nel caso di specie non si è in presenza di una situazione del genere.

Quel che emerge dagli atti di causa, che la Corte nel regolamento di giurisdizione può esaminare direttamente, è l’esistenza di un titolo autorizzativo alla base del rapporto, costituito dall’autorizzazione

all’occupazione di suolo pubblico n. 77 del 2001 rilasciata dal comune dietro il pagamento di un canone annuale. E si evince che a fronte di un impianto inattivo e della comunicazione di dichiarazioni di cessazione dell’attività a esso relativa il comune aveva attivato il procedimento di decadenza.

La circostanza di avere il comune emesso un provvedimento di decadenza per l’avvenuta comunicazione, da parte della società concessionaria, della ‘chiusura definitiva dell’impianto’ a far data dal 21-12-2020 cambia completamente la prospettiva, perché, da un lato, implica l’esercizio dell’afferente potere pubblico e perché, dall’altro, esclude che possa rinvenirsi una questione attinente alla fase esecutiva del rapporto.

Né ovviamente rileva, ai fini della giurisdizione, che la ricorrente abbia sostenuto che quella comunicazione era stata inviata per errore.

VI. – Nel ricorso si sostiene – poi – che l’impianto sorge su area non demaniale, cosicché l’autorizzazione n. 77/2001 sarebbe da riqualificare essa stessa come contratto di locazione, sottratto all’ambito di applicazione del Regolamento comunale per la disciplina del canone patrimoniale di occupazione del suolo pubblico.

Ma tale assertiva tesi non incide sul fondamento di quanto osservato fin qui.

Il suolo sul quale l’attività di distribuzione di carburanti risulta svolta è una porzione del sedime stradale, e come tale fa parte del demanio necessario.

La qualità di concessionario spetta al gestore di un impianto di distribuzione di carburante ove l’impianto insista, come nella specie, almeno in parte su sedime stradale (artt. 822 e 824 cod. civ.).

Questa cosa si evince, in fatto, per i fini che qui rilevano, dal combinato esame dei riferimenti fotografici allegati dal comune e della circostanza, ammessa dalla stessa ricorrente dinanzi al Tar, che l’impianto in questione avrebbe dovuto essere adeguato al progetto per la prospiciente nuova viabilità cittadina.

Le fotografie mostrano che l’impianto di cui si discute è sito all’incrocio tra due strade cittadine, che in quanto tali fanno parte del demanio comunale. E la società, in premessa del ricorso al Tar, ha rappresentato di aver convenuto col comune sulla necessità di eseguire dei lavori di ammodernamento dell’impianto, da pianificare nel dettaglio successivamente all’invio della planimetria aggiornata della viabilità cittadina.

Ciò non avrebbe senso se non in associazione al riconoscimento dell’insistenza dell’impianto su una parte del sedime stradale oggetto di variazione.

Invero la presunzione di demanialità stabilita dall’art. 22 della l. n. 2248 del 1865, all. F, si riferisce a ogni area comunicante con la strada pubblica che, per l’immediata accessibilità, integra la funzione viaria della rete stradale, in guisa da costituire pertinenza della strada (v. Cass. Sez. 2 n. 2795-17).

Per quanto avente carattere relativo, tale presunzione può cadere solo di fronte all’esistenza di elementi probatori diversi, qui non apprezzabili, idonei a dimostrare il carattere privato degli spazi medesimi (v. ex aliis Cass. Sez. U n. 5522-96, Cass. Sez. 2 n. 526206).

VII. – Al giudice amministrativo è demandata la regolazione delle spese del presente regolamento.

p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e assegna al medesimo di provvedere anche sulle spese del regolamento di giurisdizione.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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