Giurisdizione amministrativa per canoni COSAP: il caso

Una società concessionaria autostradale ha contestato la richiesta di pagamento di un canone per l’occupazione di suolo pubblico (COSAP) da parte di un Comune, impugnando anche il regolamento comunale. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione amministrativa, poiché la controversia non riguarda solo l’aspetto patrimoniale del canone, ma investe la legittimità dell’esercizio del potere autoritativo dell’ente locale nel pretendere la concessione e il relativo pagamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Amministrativa per Canoni COSAP: Quando la Controversia Supera il Mero Pagamento

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce un punto fondamentale nel riparto di competenze tra giudice ordinario e giudice amministrativo. La questione centrale riguarda la natura delle controversie relative al Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (COSAP) e quando queste rientrino nella giurisdizione amministrativa. Il caso in esame, che vedeva contrapposti un Ente Comunale e una società concessionaria autostradale, dimostra che se la contestazione va oltre il semplice debito e investe il potere stesso dell’amministrazione, la competenza è del giudice amministrativo.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione, da parte di una società concessionaria autostradale, di un avviso di pagamento emesso da un Comune. L’ente locale richiedeva il pagamento di un’indennità per l’occupazione abusiva di suolo pubblico, oltre a una sanzione, in relazione a viadotti autostradali che sovrastavano alcune strade comunali.

La società non si è limitata a contestare l’importo, ma ha messo in discussione l’intero impianto su cui si fondava la pretesa del Comune. Nello specifico, ha impugnato anche il Regolamento comunale per l’occupazione di suolo pubblico (COSAP) nelle parti in cui:
1. Prevedeva la necessità di una specifica concessione comunale anche per opere, come i viadotti autostradali, realizzate sulla base di leggi e concessioni statali.
2. Fissava un termine di prescrizione decennale per il credito, ritenuto illegittimo dalla società.

Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) in primo grado aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice ordinario. Il Consiglio di Stato, in appello, ha invece ribaltato la decisione, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo. Il Comune ha quindi proposto ricorso in Cassazione per veder riaffermata la competenza del giudice ordinario.

La Questione della Giurisdizione Amministrativa

Il nodo centrale della controversia è stabilire quale giudice sia competente a decidere. Secondo il Comune, trattandosi della riscossione di un corrispettivo per l’utilizzo di un bene pubblico, la questione sarebbe meramente patrimoniale e, quindi, di competenza del giudice ordinario.

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha sposato l’interpretazione del Consiglio di Stato, rigettando il ricorso del Comune. La Corte ha ribadito un principio consolidato: la giurisdizione si determina non sulla base della richiesta formale (il petitum immediato), ma sulla base della natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere (la causa petendi).

Nel caso specifico, la società concessionaria non contestava solo il quantum debeatur (l’importo dovuto), ma la radice stessa del potere autoritativo del Comune. Mettendo in discussione il Regolamento comunale e la necessità di una concessione locale per opere di interesse nazionale, la società contestava l’esercizio di un potere pubblico discrezionale. La controversia, quindi, non era di natura puramente patrimoniale.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno chiarito che le controversie relative a indennità, canoni o altri corrispettivi in materia di concessioni amministrative sono devolute al giudice ordinario solo quando hanno un contenuto meramente patrimoniale, senza che venga in rilievo un potere d’intervento della Pubblica Amministrazione a tutela di interessi generali.

Al contrario, quando la controversia, come in questo caso, coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto, la competenza è attratta nella sfera della giurisdizione amministrativa. L’impugnazione del regolamento comunale e la contestazione del potere stesso di imporre un titolo concessorio sono elementi che qualificano la controversia in tal senso. Si tratta, infatti, di una contestazione sull’esercizio di poteri discrezionali-valutativi che incidono sulla struttura del rapporto, e non semplicemente sull’accertamento tecnico di presupposti fattuali per il calcolo di un canone.

La Corte ha specificato che il petitum sostanziale della società era, in primo luogo, la negazione del potere autoritativo del Comune di imporre il rilascio di un titolo concessorio per l’occupazione dello spazio aereo. Questa contestazione rappresenta il presupposto logico e giuridico della successiva contestazione del pagamento. Di conseguenza, l’intera lite verteva sulla legittimità di un potere autoritativo, materia per eccellenza del giudice amministrativo.

Conclusioni

L’ordinanza consolida un importante principio sul riparto di giurisdizione. Non è la natura patrimoniale della pretesa finale a determinare la competenza del giudice, ma l’oggetto reale della contestazione. Se il cittadino o l’impresa non si limita a discutere l’importo di un canone, ma contesta la legittimità dell’atto amministrativo a monte (come un regolamento) e il potere stesso dell’ente di imporlo, la controversia esce dall’ambito meramente patrimoniale per entrare in quello della legittimità dell’azione amministrativa. In questi casi, il giudice naturale è quello amministrativo, l’unico in grado di valutare l’esercizio del potere pubblico e, se del caso, annullare gli atti illegittimi.

Quando una controversia su un canone di occupazione di suolo pubblico (COSAP) rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Quando la contestazione non riguarda solo l’importo del canone, ma investe la legittimità dell’esercizio del potere autoritativo e discrezionale della Pubblica Amministrazione, come nel caso in cui si impugni il regolamento comunale che istituisce il canone o si neghi il potere stesso dell’ente di imporre una concessione.

Qual era il cuore della contestazione mossa dalla società concessionaria?
La società non si limitava a contestare l’obbligo di pagamento dell’indennità e della sanzione, ma contestava in radice il potere del Comune di pretendere una concessione per l’occupazione dello spazio aereo con viadotti autostradali, ritenendo tali opere già autorizzate da leggi e concessioni statali. La contestazione, quindi, era rivolta al potere autoritativo dell’ente locale.

Perché la Corte di Cassazione ha rigettato la tesi del Comune che sosteneva la giurisdizione ordinaria?
Perché la tesi del Comune si basava su una visione riduttiva della controversia, qualificandola come una mera questione patrimoniale (riscossione di un credito). La Corte ha invece stabilito che il ‘petitum sostanziale’ era la contestazione di un potere autoritativo, il che radica la controversia nella giurisdizione amministrativa, poiché implica una verifica dell’azione della Pubblica Amministrazione sull’intero rapporto concessorio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19211 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 19211 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al numero 5264 del ruolo generale dell’anno 2024, proposto

COMUNE DI NAPOLI, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE

-ricorrente-

nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE ( C.F.: P_IVA), in persona del legale rappresentante pro tempore , NOME COGNOME rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME (C.F.: TRC CODICE_FISCALE, NOME COGNOME (C.F.: PZZ GPP 60H15 H224O, NOME COGNOME (C.F.: TRM LRA 74D60 H501T) e NOME COGNOME (C.F.: LBS FNC 82E12 H501W)

-controricorrente -ricorrente in via incidentale condizionata-

per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale n. 891/2024, pubblicata in data 29 gennaio 2024;

udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio in data 15 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME il quale ha chiesto il rigetto del ricorso principale e la dichiarazione di assorbimento del ricorso incidentale condizionato.

Fatti di causa

La società RAGIONE_SOCIALE ha impugnato, davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, un avviso di pagamento dell’ indennità per occupazione abusiva di suolo, con irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria, spedito in forma esecutiva dal Comune di Napoli nei suoi confronti, in relazione ad opere stradali sovrastanti il suolo comunale e, contestualmente, il Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Canone (COSAP) del Comune di Napoli, approvato con deliberazione consiliare n. 12 del 19 giugno 2012, nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti e nella parte in cui prevede un termine di prescrizione del relativo credito pari a dieci anni.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, con sentenza 7 marzo 2023 n. 1457, ha dichiarato inammissibile il ricorso, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Consiglio di Stato, sull’appello della società ricorrente, ha annullato la decisione impugnata e rimesso la causa al T.A.R. della Campania, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ricorre il Comune di Napoli, sulla base di un unico motivo, chiedendo l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. Resiste con controricorso la società RAGIONE_SOCIALE che propone, a sua volta, ricorso incidentale condiziola giurisdi- nato, sulla base di due motivi, chiedendo affermarsi zione del giudice amministrativo.

È stata disposta la trattazione in camera di consiglio.

L’Ufficio della Procura Generale ha presentato conclusioni scritte, chiedendo « che la Corte di Cassazione rigetti il ricorso principale e dichiari assorbito il ricorso incidentale condizionato ».

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 380 bis .1 c.p.c..

Ragioni della decisione

1. Il Consiglio di Stato ha motivato il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo affermando che l’impugnativa proposta attiene alla soggezione della società RAGIONE_SOCIALE (nella sua qualità di concessionaria autostradale) al canone concessorio oggetto dell’intimazione contestata e, quindi, alla « verifica della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionalivalutativi esercitati dal Comune nell’individuare -tra le diverse ipotesi possibili -i soggetti comunque tenuti a richiedere una concessione di occupazione di suolo pubblico (con conseguente assoggettabilità al pagamento del relativo canone), ossia nella contestazione di un potere autoritativo per come in concreto e sercitato dall’amministrazione
(deducendo cioè l’illegittimità del relativo esercizio …) », ciò pure alla luce della previsione del regolamento comunale -di natura autoritativa e discrezionale -che prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti.

Il giudice amministrativo di secondo grado ha, dunque, ritenuto che l’oggetto del contendere concerne l’ esercizio di un potere pubblico discrezionale, il che radica la giurisdizione del giudice amministrativo.

Con l’unico motivo di ricorso , l’ente comunale ricorrente sostiene, invece, che l’affermazione della giurisdizione amministrativa sarebbe erronea, assumendo che essa spetterebbe al giudice ordinario, avendo la controversia ad oggetto la riscossione di un corrispettivo per l’abusiva utilizzazione di un bene pubblico, dunque una questione meramente patrimoniale. L’assunto è infondato.

2. Si premette che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, n. 10374 dell’8/05/2007; Sez. U, n. 12378 del 16/05/2008; Sez. U, n. 15323 del 25/06/2010; tra le più recenti, ex multis : Cass., Sez. U, n. 23436 del 27/07/2022;
Sez. U, n. 25480 del 21/09/2021; Sez. U, n. 14231 dell’8/07/2020; Sez. U, n. 21522 del 15/09/2017) .

La presente controversia ha ad oggetto la richiesta di annullamento di una intimazione emessa dal Comune di Napoli avente ad oggetto il pagamento d ell’ indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e la relativa sanzione pecuniaria, per l’anno 2012.

L’occupazione in questione ha ad oggetto il « soprassuolo » comunale ed è riferita a viadotti autostradali (precisamente della Tangenziale Est-Ovest di Napoli) che occuperebbero lo spazio aereo sovrastante alcune strade comunali.

La società intimata, peraltro, contesta in radice la natura abusiva dell’occupazione di suolo e/o area pubblica comunale che le viene in tal modo addebitata e, di conseguenza, la sussistenza delle obbligazioni oggetto di intimazione.

Impugna, in primo luogo, le previsioni del regolamento comunale in materia (« Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Canone – C.O.S.A.P. »), con specifico riguardo a quelle che prevedono la necessità del rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti per l’applicazione del relativo canone .

In particolare, contesta il potere autoritativo dell’ente comunale in ordine al preteso rapporto concessorio che, come già chiarito, nel caso di specie è relativo a viadotti autostradali sovrastanti il territorio comunale, realizzati sulla base di leggi e concessioni statali.

Secondo la società controricorrente, i viadotti autostradali in questione (anche in quanto beni demaniali dello Stato) non richiederebbero alcuna autorizzazione da parte dell’ ente territoriale cui appartengano le aree stradali sottostanti le strutture,

a suo tempo realizzate in base ad espresse disposizioni di legge e il cui esercizio è oggetto di concessioni statali. Inoltre, ogni pretesa creditoria del comune sarebbe prescritta, per decorso del relativo termine quinquennale, e sarebbe illegittimo, altresì, il richiamo dell’ente locale alla previsione di un (successi vo) regolamento in ordine alla durata decennale del termine di prescrizione per il recupero del predetto canone e della relativa indennità di occupazione abusiva, con riguardo agli anni anteriori al 2021.
Tanto premesso, si osserva che il petitum sostanziale delle domande avanzate dalla parte ricorrente è costituito, in primo luogo, dalla contestazione del potere autoritativo dell’ente comunale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio, oltre che il pagamento del relativo canone, per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale che si verificherebbe mediante la realizzazione ed il mantenimento in esercizio di un viadotto autostradale, autorizzato sulla base di specifici provvedimenti legislativi ed amministrativi statali, anche di natura concessoria.
L’impugnazione delle previsioni del regolamento comunale, atto amministrativo autoritativo e discrezionale e, in ogni caso, la contestazione della sussistenza, in radice, del potere autoritativo della pubblica amministrazione, relativamente al preteso rapporto concessorio che si configurerebbe alla base dell’atto impugnato, costituiscono, dunque, nella specie, i presupposti logici e giuridici della conseguente contestazione dell’intimazione di pagamento dell’indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e della relativa sanzione pecuniaria, che su quelle previsioni e su quel potere autoritativo si fonda.
Deve trovare, pertanto, applicazione il consolidato indirizzo di questa Corte secondo cui « le controversie concernenti

indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d ‘ intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo » (tra le tante: Cass., Sez. U, n. 411 del 12/01/2007; Sez. U, n. 15644 del l’ 1/07/2010; Sez. U, n. 13903 del 24/06/2011; Sez. U, n. 20939 del 12/10/2011, in cui si chiarisce che « nella materia in esame, la giurisdizione del giudice ordinario è riferibile solo alle controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d ‘ intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali », e che, « al contrario, quando la controversia coinvolga la verifica dell ‘ azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l ‘ esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, che incidono sull ‘ economia dell ‘ intero rapporto concessorio, e non semplicemente l ‘ accertamento tecnico dei presupposti fattuali dello stesso, entra in gioco la competenza giurisdizionale del giudice amministrativo »; Sez. U, Ordinanza n. 24902 del 25/11/2011; Sez. U, Ordinanza n. 16459 del 30/07/2020; nel medesimo senso, cfr. altresì: Sez. U, n. 617 del 15/01/2021; Sez. 1, n. 6747 del 13/03/2024).
È opportuno precisare che i precedenti di questa Corte richiamati dall’ente ricorrente nella memoria depositata ai sensi dell’art. 380 bis .1 c.p.c., diversamente da quanto detto ente sostiene, pur riguardando effettivamente controversie con oggetto analogo a quello dibattuto, nel merito, nel presente

giudizio, non hanno affatto statuito in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, nelle recenti pronunzie di queste Sezioni Unite (Ordinanze nn. 5375, 5376, 5377, 5378, 5379, 5536, 5537, 5538, 5772, 5775, tutte del 2025), relative, del resto, ad impugnazioni di sentenze emesse proprio dal giudice amministrativo, tutte le questioni in materia di giurisdizione sollevate sono state dichiarate inammissibili; nelle altre pronunzie richiamate, della Prima Sezione civile di questa Corte (Cass. n. 16395 del 10 giugno 2021 e Cass. n. 20708 del 25 luglio 2024), relative ad impugnazioni di sentenze emessa dal giudice ordinario, la questione di giurisdizione non è stata e non poteva essere presa in esame nel giudizio di legittimità, non risultando, in realtà, neanche mai prospettata nel corso del giudizio ed essendo, quindi, coperta da giudicato interno (altrettanto è a dirsi per le ulteriori pronunzie di questa Corte che hanno preso in esame la questione di merito relativa alla debenza del COSAP e, prima, della TOSAP, in relazione ai viadotti autostradali sovrastanti strade pubbliche).
Deve, in definitiva, condividersi la decisione impugnata, che ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

Il ricorso è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il ricorso incidentale condizionato resta assorbito.

Le spese della presente fase del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, sussistendo motivi sufficienti a tal fine, in considerazione dell’alterno andamento del giudizio di merito e dell’oggettiva incertezza interpretativa sussistente in ordine alle questioni oggetto del ricorso.

Per questi motivi

La Corte, a Sezioni Unite:

-rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo;

-dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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