Giurisdizione amministrativa: i limiti del giudice

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno affrontato il tema della giurisdizione amministrativa in relazione a una disputa sulle concessioni portuali. Una società di gestione passeggeri contestava l’autorizzazione concessa a un concorrente per operare in un terminal destinato al traffico misto merci e passeggeri. La ricorrente sosteneva che il Consiglio di Stato avesse creato una nuova categoria di operatore non prevista dalla legge, configurando un eccesso di potere. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che l’interpretazione delle norme di settore rientra pienamente nei limiti interni della giurisdizione amministrativa e non costituisce un’usurpazione di poteri legislativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione amministrativa: i limiti del giudice nelle concessioni portuali

La giurisdizione amministrativa rappresenta il perimetro entro il quale i giudici speciali valutano la legittimità dell’azione pubblica. Recentemente, le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito un punto fondamentale: dove finisce l’interpretazione della legge e dove inizia l’eccesso di potere. Il caso riguardava la gestione di un terminal portuale e la possibilità per un operatore di fornire servizi ai passeggeri in un contesto di traffico misto.

L’origine della controversia portuale

La vicenda nasce dall’impugnazione di una concessione demaniale rilasciata a una società autorizzata alle operazioni portuali. La società ricorrente, già gestore del traffico passeggeri, lamentava che il concorrente fosse stato abilitato a svolgere attività di assistenza (biglietteria, deposito bagagli, accoglienza) senza possedere i requisiti di legge specifici per quel settore. Secondo la tesi difensiva, il giudice di secondo grado avrebbe arbitrariamente creato una nuova figura di operatore ibrido, invadendo il campo riservato al legislatore.

La decisione delle Sezioni Unite

La Corte di Cassazione ha rigettato queste pretese, dichiarando il ricorso inammissibile. Il cuore della decisione risiede nella distinzione tra errore nell’interpretazione di una norma e superamento dei limiti della giurisdizione. La Suprema Corte ha ribadito che verificare se un’autorizzazione esistente copra o meno determinate attività è un compito che spetta esclusivamente al giudice amministrativo.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’analisi dell’articolo 111 della Costituzione. I giudici hanno chiarito che l’eccesso di potere giurisdizionale si configura solo quando il magistrato invade ambiti riservati ad altri poteri dello Stato, come quello legislativo o amministrativo. Nel caso di specie, il Consiglio di Stato si è limitato ad accertare sul piano fattuale le caratteristiche del traffico marittimo denominato Ro-Pax. Tale attività interpretativa, anche se ritenuta errata dalla parte soccombente, non costituisce una creazione di nuove norme, ma rappresenta l’esercizio legittimo della funzione giudiziaria. La verifica dell’esattezza di tale interpretazione attiene ai limiti interni della giurisdizione amministrativa e non è sindacabile in sede di legittimità.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza riafferma il principio di autonomia del giudice amministrativo nell’interpretazione delle norme di settore, come la legge portuale. Per le imprese che operano in regime di concessione, ciò significa che le controversie sull’estensione delle autorizzazioni devono essere risolte definitivamente dinanzi al Consiglio di Stato. La Cassazione non può intervenire per correggere presunti errori interpretativi, a meno che non vi sia una palese e assoluta mancanza di potere del giudice. Questa pronuncia consolida la certezza del diritto per gli operatori portuali, definendo chiaramente che la gestione dei flussi misti merci-passeggeri può essere ricondotta alle autorizzazioni generali già previste dall’ordinamento.

Quando si configura un eccesso di potere giurisdizionale?
Si verifica quando un giudice invade la sfera riservata al legislatore o all’amministrazione, creando nuove norme invece di limitarsi a interpretare quelle esistenti.

Cosa ha stabilito la Cassazione sul traffico portuale Ro-Pax?
Ha confermato che spetta al giudice amministrativo interpretare se le autorizzazioni esistenti permettano lo svolgimento di servizi ai passeggeri in questo specifico segmento di traffico.

È possibile ricorrere in Cassazione contro ogni sentenza del Consiglio di Stato?
No, il ricorso è ammesso esclusivamente per motivi attinenti alla giurisdizione, ovvero quando si contesta che il giudice abbia superato i propri limiti esterni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 35971 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 35971 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2023

sul ricorso 5086/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME, COGNOME NOME e NOME COGNOME;

– controricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE;

– intimata – avverso la sentenza n. 10923/2022 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 13/12/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/10/2023 dal consigliere COGNOME NOME.

RILEVATO

che la società RAGIONE_SOCIALE (d’ora in avanti, RAGIONE_SOCIALE, soggetto autorizzato all’esercizio di operazioni portuali, presentava istanza di concessione demaniale, ex art. 18 della stessa legge, che veniva rilasciata il 31 luglio 2020 ‘coerentemente con l’autorizzazione ex articolo 16 della Legge’ per l’utilizzazione di banchine e aree demaniali retrostanti presso la Sponda Ovest della darsena RAGIONE_SOCIALE, da utilizzare per la gestione di un terminal destinato all’attività di assistenza ai passeggeri diretti e provenienti dalle navi ‘RAGIONE_SOCIALE/Pax’ (trasporto merci e passeggeri);
che la suddetta concessione e gli atti relativi (tra i quali il provvedimento autorizzatorio dell’anticipata occupazione delle aree da parte di RAGIONE_SOCIALE) venivano impugnati dalla società RAGIONE_SOCIALE, quale gestore del traffico passeggeri nel porto di RAGIONE_SOCIALE, con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la RAGIONE_SOCIALE che lo rigettava;

che il Consiglio di Stato, con sentenza del 13 dicembre 2022, rigettava l’appello, rilevando il difetto di interesse al ricorso in capo alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in quanto lo svolgimento da parte di RAGIONE_SOCIALE dell’attività contestata (di assistenza ai passeggeri) non era abilitato dalla concessione demaniale impugnata ma dall’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali di cui la RAGIONE_SOCIALE, e non anche la RAGIONE_SOCIALE

di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, era titolare ex articolo 16, comma 1 e 3, legge n. 84/1994;

che avverso questa sentenza la società RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, resistito da RAGIONE_SOCIALE;

che l’RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva.

CONSIDERATO

che con un unico motivo la ricorrente denuncia difetto assoluto di giurisdizione, per avere il Consiglio di Stato inserito la RAGIONE_SOCIALE in una nuova categoria di operatore portuale, non prevista da alcuna disposizione di legge, abilitata a prestare assistenza sia al traffico delle merci che ai passeggeri provenienti da o diretti a navi ‘Ro/Pax’ (come i servizi offerti da RAGIONE_SOCIALE nel proprio terminal: bigliettazione, deposito bagagli, sala d’attesa, somministrazione di alimenti e bevande, ecc.), che si porrebbe a metà strada tra la categoria degli operatori nel settore merci e quella degli operatori nel settore passeggeri, in forza di una autorizzazione, rilasciata ai sensi dell’articolo 16 della legge n. 84/1994, tuttavia inidonea, in quanto abilitante al solo traffico delle merci;
che il motivo è inammissibile;

che il giudice amministrativo non ha creato una nuova categoria di traffico marittimo portuale, essendosi limitato ad accertare sul piano fattuale le peculiari caratteristiche del segmento dei traffici ‘RAGIONE_SOCIALE-Pax’, includenti l’imbarco e lo sbarco dei passeggeri al seguito, ‘ tali da escluderne lo svolgimento da parte di terminalisti non autorizzati ai sensi dell’art. 16 sopraindicato , richiedendo una particolare competenza tecnica, rappresentata anche dalla disponibilità di mezzi e risorse specificamente dedicati alla fornitura dei servizi ‘;
che in tal modo, riconducendo la suddetta tipologia di traffici al regime autorizzatorio ex articolo 16 citato, il Consiglio di Stato ha esercitato la propria giurisdizione, senza arrogarsi o usurpare attribuzioni riservate al legislatore (che è un’ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale interpretata in senso restrittivo e marginale: ex plurimis , Cass. SU n. 3572/2022), non rientrando nelle attribuzioni di questa Corte verificare l’esattezza della interpretazione della normativa di settore offerta dal giudice amministrativo, che è questione inerente agli incensurabili limiti interni alla giurisdizione amministrazione , ex art.111, comma 8, Cost .;
che il ricorso è inammissibile;

che le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente alle spese, liquidate in € 7200,00, di cui € 200,00 per esborsi.

Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del dPR n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma il 24 ottobre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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