Giurisdizione amministrativa e diritti privati: il punto

Un imprenditore impugna una concessione per un impianto di carburanti, sostenendo che sia stata rilasciata a chi non ne era proprietario, violando la normativa. La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto di giurisdizione, stabilisce che spetta al giudice amministrativo decidere. La questione sulla proprietà, pur essendo di natura privatistica, è una questione pregiudiziale che il giudice amministrativo può e deve risolvere in via incidentale per valutare la legittimità del provvedimento pubblico impugnato, affermando la piena giurisdizione amministrativa sul caso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Amministrativa e Diritti Privati: La Cassazione Fa Chiarezza

Quando un atto della Pubblica Amministrazione viene contestato sulla base di rapporti di diritto privato, a quale giudice spetta decidere? La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, offre un’importante delucidazione sui confini della giurisdizione amministrativa, confermando il suo potere di esaminare questioni relative a diritti soggettivi privati, seppur con precisi limiti. Questa decisione chiarisce come il giudice amministrativo possa e debba valutare, in via incidentale, la titolarità di diritti come la proprietà, quando questa costituisce il presupposto per la legittimità di un provvedimento pubblico.

I Fatti di Causa

La vicenda nasce dall’impugnazione di un provvedimento con cui un Assessorato Regionale aveva rilasciato una nuova concessione per la gestione di un impianto di distribuzione di carburanti. Il ricorrente, un imprenditore, sosteneva che la società beneficiaria della concessione, composta dagli eredi del precedente titolare, non possedesse i requisiti richiesti dalla normativa regionale. In particolare, secondo il ricorrente, gli eredi non erano i reali proprietari dell’impianto, in quanto la proprietà era stata trasferita a lui stesso in forza di un precedente contratto stipulato con il defunto titolare.

L’imprenditore aveva infatti realizzato a sue spese un nuovo impianto, acquisendone la proprietà come previsto dal contratto. Di fronte al giudice amministrativo, l’Amministrazione regionale ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia, vertendo sull’interpretazione di contratti tra privati, dovesse essere decisa dal giudice ordinario.

La Questione sulla Giurisdizione Amministrativa

Il cuore del problema risiede nel determinare se la controversia, incentrata sull’annullamento di un atto amministrativo (la concessione), rientri nella giurisdizione amministrativa anche quando la sua risoluzione dipende dall’accertamento di un diritto di proprietà, tipica materia del giudice civile. La difesa dell’Amministrazione si basava sull’idea che, essendo la proprietà il punto nodale, la giurisdizione dovesse seguire la natura della questione principale, ovvero quella civilistica. Tuttavia, la richiesta principale del ricorrente non era l’accertamento della sua proprietà, bensì l’annullamento di un provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo proprio per la carenza di quel presupposto.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno risolto il conflitto affermando con fermezza la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha chiarito che, sebbene la ragione dell’annullamento si fondi su vicende privatistiche (il contratto di trasferimento della proprietà), la domanda principale del giudizio rimane l’annullamento di un provvedimento amministrativo.

In tale contesto, la questione della proprietà si configura come una questione pregiudiziale. L’articolo 8 del Codice del processo amministrativo attribuisce al giudice amministrativo il potere di decidere su ‘tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale’.

Questo significa che il giudice amministrativo ha il potere-dovere di accertare la titolarità del diritto di proprietà, non per dichiararla con l’efficacia di un giudicato (che spetta solo al giudice civile), ma al solo fine di poter decidere sulla legittimità dell’atto impugnato. La valutazione del giudice amministrativo, in questo caso, è ‘incidentale’ e strumentale alla decisione principale. Come la Pubblica Amministrazione deve verificare i presupposti di fatto e di diritto prima di emanare un atto, così il giudice che ne valuta la legittimità deve poter compiere la stessa verifica. Pertanto, la cognizione sulla legittimità del provvedimento impugnato è devoluta al giudice amministrativo anche quando presuppone l’accertamento incidentale di diritti soggettivi.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha concluso dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo e rimettendo la causa al Tribunale Amministrativo Regionale per la prosecuzione del giudizio. Il principio che emerge è fondamentale: quando l’oggetto del contendere è un atto della Pubblica Amministrazione, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. Quest’ultimo può e deve risolvere tutte le questioni, anche quelle relative a diritti privati, che si presentano come un antecedente logico-giuridico indispensabile per la valutazione della legittimità dell’atto stesso. Tale accertamento, tuttavia, avviene senza ‘efficacia di giudicato’, lasciando impregiudicata la possibilità per le parti di adire il giudice ordinario per una decisione definitiva sul diritto soggettivo.

Quando si impugna un atto amministrativo basandosi su una questione di diritto privato, chi ha la giurisdizione?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo. Anche se il motivo dell’impugnazione riguarda un diritto privato (come la proprietà), la domanda principale rimane l’annullamento di un provvedimento pubblico, che rientra nella competenza del giudice amministrativo.

Il giudice amministrativo può decidere su diritti di proprietà?
Sì, ma solo in via ‘incidentale’. Può accertare la titolarità di un diritto di proprietà non per stabilirla in modo definitivo, ma solo come presupposto necessario per poter decidere sulla legittimità dell’atto amministrativo che è oggetto del ricorso.

La decisione del giudice amministrativo su una questione di diritto privato ha valore definitivo?
No. La decisione su una questione pregiudiziale di diritto privato da parte del giudice amministrativo avviene ‘senza efficacia di giudicato’. Ciò significa che la decisione vale solo all’interno di quel processo amministrativo e non impedisce alle parti di rivolgersi al giudice civile per ottenere una sentenza definitiva e vincolante su quel diritto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22100 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22100 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22443/2024 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in CATANIA INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME

-ricorrente- contro

EREDI DI RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE EREDI DI RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE

-intimati-

ASSESSORATO ATTIVITA’ PRODUTTIVE REGIONE SICILIANA, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-resistente- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n 2162/2023 al Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda),

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, il quale conclude chiedendo che la Corte voglia affermare la giurisdizione del giudice amministrativo

FATTI DI CAUSA

La vicenda trae origine dal ricorso, dinanzi al Tar Catania, con il quale è stato chiesto l’annullamento della nuova concessione all’esercizio dell’impianto di distribuzione carburanti sito in Catania al INDIRIZZO, rilasciata alla RAGIONE_SOCIALE con Decreto Dirigenziale del 15 gennaio 2014 dall’RAGIONE_SOCIALE, URAGIONE_SOCIALE.

Il ricorso innanzi al giudice amministrativo è stato proposto da COGNOME NOME, il quale, in estrema sintesi, ha denunziato che la RAGIONE_SOCIALE, a favore della quale era stata rilasciata la nuova concessione, non aveva i requisiti richiesti, non essendo titolare dell’impianto. Il ricorrente ha richiamato in primo luogo gli artt. art. 7 e 9 del Decreto dell’Assessore dell’Industria della Regione Sicilia n. 45 del 12 giugno 2003 (recante ‘ Nuovo piano di razionalizzazione e ristrutturazione della rete di distribuzione dei carburanti per autotrazione per la Sicilia ‘), sottolineando che l’art. 7, comma 1, prevede: ‘Nel caso di morte del concessionario la
nuova concessione può essere accordata prioritariamente all’erede delle attrezzature costituenti l’impianto […] ovvero, ad altro soggetto che risulti proprietario delle attrezzature […]»; e che sua volta l’art. 9, comma 1, prevede: «Il trasferimento della concessione potrà essere autorizzato solo in caso di trasferimento della proprietà del relativo impianto».

Operato tale richiamo normativo, il ricorrente ha denunziato che l’impianto non apparteneva agli eredi COGNOME, ma a COGNOME NOME, e ciò in forza di contratto intercorso con il titolare originario NOME COGNOME. Tale contratto prevedeva la realizzazione di un nuovo impianto, a cura e spese del COGNOME, il quale ne avrebbe acquistato la proprietà. Il contratto prevedeva ancora che il titolare NOME COGNOME avrebbe potuto riscattare la proprietà dell’impianto alla scadenza del contratto, prevista per il 2033, pagando un prezzo simbolico.
Il ricorrente precisava ancora di essere l’attuale gestore dell’impianto in forza di comodato intercorso con il COGNOME nel 2008.

L’Amministrazione, costituendosi, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario. A sostegno dell’eccezione ha dedotto che l’oggetto dell’impugnazione doveva identificarsi nel contratto di società e nel successivo contratto di comodato intercorso con gli eredi del COGNOME.

Il AVV_NOTAIO generale ha depositato le conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Si richiamano in primo luogo le considerazioni proposte dal AVV_NOTAIO generale sulla ammissibilità del regolamento

preventivo di giurisdizione, che le Sezioni unite condividono e fanno proprie, riconoscendo pertanto l’ammissibilità del presente regolamento.

Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo. Il provvedimento impugnato è stato reso sul presupposto della disponibilità dell’impianto da parte del destinatario della concessione. Il ricorrente ha denunziato il difetto di tale presupposto, chiedendo l’annullamento del provvedimento.

È indubbio che la ragione dell’annullamento, identificata nel difetto di appartenenza, è fatta dipendere da vicende privatistiche; tuttavia, rimane fermo il fatto che il profilo della appartenenza del diritto di proprietà dell’impianto si presenta esclusivamente quale questione pregiudiziale da affrontare e risolvere ai fini dell’esame di legittimità del provvedimento impugnato. Pertanto, come condivisibilmente rileva il AVV_NOTAIO generale, deve essere applicata la regola espressa dall’art. 8 del Codice del processo amministrativo che estende la cognizione incidentale del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di legittimità, a “tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale”; questioni che vengono decise “senza efficacia di giudicato”, salve le eccezioni di cui al secondo comma del suddetto articolo 8 (Cass., S.U., n. 28331/2019; v. inoltre Consiglio di Stato n. 8225/2022, nella quale si ribadisce che la cognizione sulla legittimità del provvedimento impugnato – in quel caso si si trattava di un ordine di demolizione di opere abusive – è devoluta al giudice amministrativo anche laddove vi sia il presupposto dell’accertamento incidentale della demanialità del terreno su cui insiste il manufatto da demolire, posto che tale accertamento non
eccede l’ambito della cognizione del giudice amministrativo se costituisce il presupposto per l’adozione del provvedimento amministrativo contestato).

4. In materia è stato osservato da risalente giurisprudenza amministrativa che la valutazione operata dal giudice amministrativo in via incidentale, su questioni pregiudiziali relative a diritti, non si discosta da quella che necessariamente deve essere effettuata dall’amministrazione procedente in vista dell’emanazione del provvedimento amministrativo (il tipico esempio è costituito dalla verifica, essenzialmente documentale, del titolo di proprietà dell’area, o dell’altro titolo di disponibilità o di possesso dell’immobile, che consente il rilascio del permesso di costruire): «le autorità amministrative dello Stato non possono prescindere, in occasione dell’emanazione di provvedimenti come licenze, concessioni, autorizzazioni, dall’accertare esse stesse la titolarità e il contenuto di diritti civili, e in una certa misura dall’interpretare atti e situazioni e risolvere dubbi e questioni, per esempio interpretando la clausola di un contratto o individuando il valore dell’atto di stato civile di un’autorità straniera o il contenuto precettivo di una sentenza. Il giudice amministrativo, chiamato a giudicare della legittimità degli atti amministrativi, per parte sua può e deve, occorrendo, svolgere sui diritti civili le medesime indagini, nei limiti di un sindacato “incidentale’ […]. È inoltre chiaro che l’ambito del sindacato incidentale del giudice amministrativo coincide con quello dell’autorità amministrativa […]. Questo sindacato incidentale, consentito alle autorità amministrative e al giudice amministrativo, che non sconfina nella risoluzione delle controversie riservate al giudice civile, è quello che si attua svolgendo accertamenti e valutazioni critiche sulle
situazioni giuridiche quali appaiono dai fatti e dagli atti che l’ordinamento appresta per dare contezza delle situazioni stesse. In particolare, […], per quel che riguarda le proprietà immobiliari e i diritti reali immobiliari è certo che in sede amministrativa, e, corrispondentemente, di giudizio amministrativo, ci si deve attenere alle risultanze dei contratti scritti, dei libri e registri immobiliari e delle sentenze che accertano o costituiscono diritti immobiliari. È invece escluso che in sede amministrativa e di giurisdizione amministrativa si possano accertare fatti o atti modificativi delle situazioni giuridiche, come usucapioni, prescrizioni acquisitive, devoluzioni ablative, manifestazioni atipiche di volontà contrattuale» (così Consiglio di Stato, sezione quinta, 4 maggio 1995, n. 700).
Nel caso di specie va quindi affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la domanda è rivolta ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato, mentre l’accertamento in ordine al contenuto del rogito notarile costitutivo della RAGIONE_SOCIALE e delle clausole contrattuali del comodato gratuito del 25.07.2013, con cui gli eredi del Sig. COGNOME, hanno concesso in comodato le unità immobiliari costituenti l’impianto alla società controinteressata, viene richiesto dal ricorrente in via incidentale e strumentale rispetto all’oggetto principale della controversia, rappresentato, come detto, dall’annullamento del Decreto Dirigenziale n. 73 U.O.B. 8 S.3 del 15 gennaio 2014.
In conclusione, deve essere dichiarata la giurisdizione amministrativa sulla controversia e la causa rimessa innanzi al Tar Catania per l’ulteriore corso del giudizio.

La liquidazione delle spese viene demandata al giudice del merito.

P.Q.M .

La Corte, a Sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo nella causa e rimette le parti dinanzi al Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE della Sicilia -Sezione distaccata di Catania per l’ulteriore corso, nonché per la liquidazione delle spese del presente procedimento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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