Giurisdizione aiuti agricoli: chi decide?

Una società cooperativa agricola ha citato in giudizio un ente governativo per il mancato pagamento di aiuti comunitari legati a contratti di ammasso di vino. Il cuore della controversia riguarda la giurisdizione: spetta al giudice ordinario o a quello amministrativo decidere? La Corte di Cassazione, vista l’assenza di precedenti specifici, ha emesso un’ordinanza interlocutoria per rimettere la questione sulla giurisdizione aiuti agricoli alle Sezioni Unite, che dovranno stabilire la natura dell’attività di controllo dell’ente erogatore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Aiuti Agricoli: a Chi Spetta Decidere? La Cassazione Interpella le Sezioni Unite

La questione della giurisdizione aiuti agricoli è un tema complesso che si pone al confine tra diritto privato e diritto pubblico. Una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha riacceso il dibattito, decidendo di rimettere alle Sezioni Unite Civili il compito di dirimere un conflitto sulla competenza a giudicare le controversie relative agli aiuti comunitari nel settore vitivinicolo. Analizziamo i fatti e le implicazioni di questa importante decisione.

Il Caso: Contributi UE per l’Ammasso di Vino Negati

Una società cooperativa agricola aveva stipulato dei contratti per l’immagazzinamento di vino, al fine di ottenere i contributi previsti dai regolamenti dell’Unione Europea. Inizialmente, l’ente governativo incaricato dell’erogazione aveva riconosciuto la validità di tali contratti. Tuttavia, in un secondo momento, lo stesso ente ha ritenuto i contratti non conformi allo schema normativo, in particolare per quanto riguarda la decorrenza, e ha di conseguenza negato l’aiuto richiesto.

L’impresa agricola si è quindi rivolta al tribunale ordinario chiedendo:
1. L’adempimento dei contratti e il conseguente pagamento dei contributi.
2. Il risarcimento dei danni derivanti dalla condotta negligente dell’ente.
3. La restituzione di somme eventualmente già versate e ritenute non dovute.

Il Tribunale di primo grado aveva declinato la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo. La Corte d’Appello, invece, aveva ribaltato la decisione, affermando la competenza del giudice ordinario. L’ente erogatore ha quindi presentato ricorso in Cassazione.

La Questione sulla Giurisdizione Aiuti Agricoli

Il nodo centrale del contendere è la natura dell’attività svolta dall’ente governativo. Si tratta di un’attività autoritativa, espressione di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, oppure di un’attività vincolata, di mero accertamento tecnico?

La Tesi del Giudice Amministrativo

Secondo l’ente ricorrente, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. La verifica della conformità dei contratti e la successiva concessione (o revoca) del beneficio sono fasi di un procedimento amministrativo in cui la P.A. esercita un potere autoritativo per la tutela di un interesse pubblico. La posizione del privato, in questo contesto, sarebbe quella di un interesse legittimo, la cui tutela spetta al T.A.R.

La Tesi del Giudice Ordinario

La Corte d’Appello e la società cooperativa sostengono, al contrario, la competenza del giudice ordinario. L’attività di controllo dell’ente sui contratti di magazzinaggio sarebbe una semplice istruttoria tecnica, priva di discrezionalità. Una volta accertata la sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa europea, la stipula del contratto e l’erogazione dell’aiuto diventerebbero un atto dovuto. Di conseguenza, la posizione dell’impresa sarebbe quella di un diritto soggettivo pieno, derivante da un rapporto paritetico di natura contrattuale.

Le Motivazioni della Cassazione

La Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha scelto di non prendere una decisione definitiva. I giudici hanno rilevato che non esistono precedenti specifici delle Sezioni Unite sulla natura giuridica dell’attività di verifica condotta dall’ente erogatore in base ai Regolamenti UE n. 1493/1999 e n. 1623/2000.

La Corte sottolinea come l’approvazione dei contratti da parte della P.A. sia un istituto complesso. Se da un lato è una condicio iuris per l’efficacia del contratto, dall’altro assume rilevanza contabile e pubblicistica, esprimendo un’asimmetria nel rapporto tra privato e amministrazione. Fino all’approvazione, la posizione del privato non è un diritto soggettivo pieno, ma un interesse legittimo.

Data la delicatezza della questione e la necessità di fornire un indirizzo stabile per la risoluzione di future controversie simili, la Sezione ha ritenuto opportuno rimettere gli atti al Primo Presidente per valutare l’assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite Civili. Sarà quindi il massimo organo della giurisdizione civile a stabilire, una volta per tutte, a chi spetta la giurisdizione aiuti agricoli in casi come questo.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria non risolve il caso, ma lo sospende in attesa di una pronuncia di principio. La futura decisione delle Sezioni Unite avrà un impatto significativo per tutte le imprese agricole che operano con contributi comunitari. Stabilirà con chiarezza quale sia il giudice a cui rivolgersi in caso di diniego di aiuti, definendo i confini tra l’esercizio del potere pubblico e i rapporti contrattuali paritetici. Per ora, la questione rimane aperta, evidenziando ancora una volta la complessità del riparto di giurisdizione nel nostro ordinamento.

Qual è la questione principale affrontata dall’ordinanza?
La questione centrale è il riparto di giurisdizione, ovvero stabilire se le controversie relative al diniego di aiuti agricoli comunitari per contratti di ammasso di vino debbano essere decise dal giudice ordinario (civile) o dal giudice amministrativo (T.A.R.).

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso direttamente sulla giurisdizione?
La Corte ha riscontrato l’assenza di specifici precedenti delle sue Sezioni Unite sulla natura giuridica dell’attività di verifica svolta dall’ente erogatore in base ai regolamenti europei in questione. Data l’importanza e la complessità della materia, ha preferito rimettere la decisione all’organo nomofilattico per eccellenza.

Quali sono le due tesi contrapposte sulla giurisdizione?
La prima tesi sostiene la giurisdizione amministrativa, poiché l’attività dell’ente pubblico sarebbe espressione di un potere autoritativo e discrezionale a tutela dell’interesse pubblico. La seconda tesi propende per la giurisdizione ordinaria, qualificando l’attività dell’ente come un mero accertamento tecnico privo di discrezionalità, dal quale scaturiscono diritti soggettivi di natura contrattuale.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4827 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 4827 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/02/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 26141/2019 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA RAGIONE_SOCIALE DELLO STATO. (P_IVA) che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME ( -) rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-controricorrente-

nonchè

REGIONE PUGLIA;

-intimata-

avverso SENTENZA CORTE D’APPELLO LECCE n. 532/2019 depositata il 28/05/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/02/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

La Corte di appello di Lecce, con sentenza n.532/2019, pubblicata il 28 maggio 2019, in riforma della sentenza del Tribunale di Lecce che, dopo avere disposto la chiamata in causa della regione Puglia sollecitata da RAGIONE_SOCIALE, aveva declinato la giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo sulle domande tese ad ottenere la condanna della convenuta al pagamento degli aiuti comunitari disciplinati dai Regolamenti UE nn.1493/1999 e 1623/2000 in ragione dei contratti di immagazzinamento vino inizialmente riconosciuti validi da RAGIONE_SOCIALE e poi considerati non conformi, quanto alla decorrenza, allo schema negoziale normativo, ha affermato la competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria .
Secondo la Corte di appello nessuna delle domande proposte dalla RAGIONE_SOCIALE -di adempimento di contratti validamente conclusi e venuti ad esistenza, di risarcimento del danno connesso alla condotta negligente di RAGIONE_SOCIALE per la perdita del contributo e/o di ripetizione della prestazione divenuta indebita per la ritenuta invalidità dei contratti di immagazzinamento- poteva essere qualificata come indirizzata ad ottenere il risarcimento del danno da atto amministrativo annullato, non involgendo le stesse alcuna posizione di interesse legittimo. L’attività di controllo sui contratti di magazzinaggio del vino era subordinata ad una istruttoria di tipo tecnico, di mero accertamento, scevra da ogni valutazione discrezionale, costituendo la stipula del detto contratto, in caso di positivo accertamento della sussistenza dei requisiti previsti dal Reg. n.1623/2000 un atto dovuto, risultando estraneo
all’attività autoritativa della p.a. anche l’eventuale atto di ‘rifiuto’ di adempimento dei contratti. L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un motivo, contro la RAGIONE_SOCIALE e la regione Puglia. La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si è costituita con controricorso. pure depositando memoria.

La Regione Puglia è rimasta intimata.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 6.2.2024.

Con l’unico motivo proposto l’RAGIONE_SOCIALE prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt.3 e 5 della l.n.1034/1971, 33 d.lgs. n.80/1998, 7 l.n.2025/2000, 7 e ss. d. lgs. n.104/2010. La Corte di appello di Lecce avrebbe errato nel ritenere la giurisdizione del giudice ordinario, risultando la controversia correlata ad una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio o comunque connessa alla revoca del beneficio per ragioni di legittimità o di rivalutazione dell’interesse e dunque riservata alla cognizione del giudice amministrativo.
Al fondo della questione di giurisdizione sottesa alle tre domande proposte dalla RAGIONE_SOCIALE, tutte connesse alle richieste di riconoscimento del contributo previsto dal Regolamento UE n.1493/1999 e dal Reg.UE n.1623/2000, vi è la natura dell’attività compiuta da RAGIONE_SOCIALE sui contratti di magazzinaggio del vino disciplinati dalla sopra ricordata disciplina comunitaria. Contratti la validità dei quali costituisce il presupposto della concessione definitiva del contributo sollecitato dall’impresa e che, nel caso di specie, ha dato luogo al rigetto della richiesta di aiuto dopo che RAGIONE_SOCIALE, all’esito dell’istruttoria compiuta, ha disatteso ritenendo i contratti di magazzinaggio non validamente conclusi.
In particolare, rilevano gli artt.23,24,25,26 e 29 e ss. del Reg.UE n.1493/1999 a tenore dei quali:

‘1. Per i produttori è istituito un regime di aiuto per il magazzinaggio privato: a) del vino da tavola; b) del mosto di uve, del mosto di uve concentrato e del mosto di uve concentrato rettificato;

La concessione dell’aiuto è subordinata alla conclusione con gli organismi d’intervento, per il periodo dal 16 dicembre al 15 febbraio successivo e secondo modalità da determinare, di un contratto di magazzinaggio a lungo termine.

I contratti di magazzinaggio di lunga durata sono conclusi per un periodo avente termine alle seguenti date: a) al più tardi l’ 1 o settembre successivo alla loro conclusione per i vini da tavola e per i mosti di uve, i mosti di uve concentrati e i mosti di uve concentrati rettificati, al più tardi il 1o agosto successivo alla loro conclusione; b) non oltre il 30 novembre successivo alla loro conclusione.

L’a rticolo 25 prevede:

La conclusione di contratti di magazzinaggio è subordinata ad alcune condizioni relative, in particolare, alla qualità dei prodotti di cui trattasi.

Per il vino da tavola i contratti di magazzinaggio prevedono la cessazione del versamento dell’aiuto e dei relativi obblighi del produttore per tutti i quantitativi immagazzinati o per parte di essi, qualora il prezzo di mercato del tipo di vino da tavola in oggetto superi un livello da stabilirsi.

L’importo dell’aiuto al magazzinaggio privato può compensare solo le spese tecniche di magazzinaggio e gli interessi, determinati forfettariamente.

Per i mosti d’uva concentrati può essere applicato a tale importo un coefficiente corrispondente al tasso di concentrazione del prodotto.

L’a rticolo 26 prevede:

Le modalità d’applicazione del presente capo sono adottate secondo la procedura di cui all’articolo 75.

Esse possono stabilire in particolare quanto segue:

-la fissazione del livello dell’importo forfettario e del coefficiente di cui all’articolo 25; -che i contratti di magazzinaggio a lungo termine per il vino da tavola possano essere conclusi soltanto per determinati vini da tavola; di magazzinaggio a lungo termine possano essere convertiti, totalmente o parzialmente, in mosti di uve concentrati o in mosti di uve concentrati rettificati durante la durata del

-che i mosti di uve oggetto di un contratto contratto;

-regole relative all’applicazione delle clausole di cessazione del versamento dell’aiuto di cui all’articolo 25, paragrafo 2 che i mosti di uve e i mosti di uve concentrati destinati formare

-all’elaborazione di succhi di uve non possano oggetto di contratti di magazzinaggio di lunga durata;

-la durata effettiva dei contratti.

Secondo la procedura di cui all’articolo 75 può essere disposto quanto segue:

-che il regime di aiuti al magazzinaggio privato non venga applicato qualora sia evidente che la situazione del mercato non lo giustifica;

-che la possibilità di concludere ulteriori contratti di magazzinaggio di lunga durata cessi in qualsiasi momento qualora lo giustifichi la situazione del mercato e, in particolare, il numero di contratti già conclusi.

L’art.

29 prevede:

La Comunità può fornire un sostegno alla distillazione dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola per sostenere il mercato vitivinicolo e, di conseguenza, favorire la continuità delle forniture dei prodotti della distillazione del vino a quelle parti del settore dell’alcole per usi commestibili in cui l’utilizzazione di tale alcole è tradizionale.

Il sostegno consiste in un aiuto primario e in un aiuto secondario versati ai distillatori.

… 6. L’aiuto secondario consiste in un pagamento inteso a coprire il costo ragionevole del magazzinaggio del prodotto ottenuto. Il suo scopo è di agevolare la gestione del sistema dell’aiuto primario’.

Quanto all’istruttoria sulla domanda di aiuto, sono gli artt.34 e ss. del reg.UE n.1623/2000 a disporre che:

‘1. Gli Stati membri adottano le misure atte ad agevolare le operazioni previste dal presente capo e a garantire il rispetto delle disposizioni comunitarie applicabili. Essi designano uno o più organismi a cui affidano il compito di controllare l’osservanza di tali disposizioni. Il controllo prevede almeno le verifiche applicate alla sorveglianza degli alcoli nazionali e comunque almeno: a) una verifica materiale del quantitativo di alcole trasportato; b) un controllo dell’utilizzazione dell’alcole, tramite frequenti verifiche impreviste, almeno mensili; c) un controllo della contabilità, dei
registri, dei processi di utilizzazione e delle scorte. Quando l’alcol è stato denaturato, le verifiche sono effettuate almeno una volta ogni due mesi.

Gli Stati membri determinano quali documenti, registri ed altre pezze giustificative o informazioni debba fornire l’aggiudicatario. Essi informano la Commissione delle misure di controllo previste in applicazione del paragrafo 1. Se del caso, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le osservazioni necessarie allo scopo di assicurare un controllo efficace.

Le disposizioni adottate dagli Stati membri sono comunicate alla Commissione prima dell’inizio delle operazioni di controllo.’

Orbene, il cuore delle questioni agitate dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE attiene agli effetti del rifiuto di aiuto operato da RAGIONE_SOCIALE sulla base di un ritenuto mancato rispetto delle previsioni previste dallo schema di contratto quadro relativo al magazzinaggio. Inosservanza che sarebbe dipesa dalla intempestività dei controlli operati dall’Ufficio preposto dalla Regione Puglia sull ‘ immagazzinamento dei vini. Detti ritardi, secondo la RAGIONE_SOCIALE controricorrente, non inciderebbero sul diritto all’ottenimento dell’aiuto o, comunque, giustificherebbero la pretesa risarcitoria o di ottenimento della provvidenza durante il periodo entro il quale il magazzinaggio sia stato comunque eseguito in relazione alla condotta di RAGIONE_SOCIALE.
Non si rinvengono precedenti specifici delle Sezioni Unite sulla questione di giurisdizione sottesa al ricorso di RAGIONE_SOCIALE, la quale richiama nel ricorso per cassazione due pronunzie del Consiglio di Stato – Cons. Stato nn.6876 e 6872 del 2018 – con le quali si è affermata, rispetto ad una vicenda peraltro non perfettamente sovrapponibile a quella per cui è causa, la giurisdizione del g.a. Si è in quelle circostanze affermato che le attività di verifica/approvazione dei contratti di magazzinaggio del vino
attribuiti dalla regolamentazione comunitaria appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo in quanto ‘La verifica dei presupposti della concessione del beneficio accede – come è accaduto nella fattispecie di causa -in una fase successiva attraverso sopralluoghi e campionatura. Tale controllo non riguarda una fase successiva al perfezionamento del contratto, ma ha valore assolutamente prodromico alla stessa approvazione del contratto medesimo. Orbene, l’approvazione è un istituto tradizionale e tipico dei contratti delle amministrazioni statali disciplinato dalla legge di contabilità dello Stato (art. 19 ed art. 104 R.C.S.; art. 3, lett. g., L. n. 20/1994). Seppure l’approvazione – dove sia prevista – è considerata, dal punto di vista negoziale, una condicio iuris che agisce sulla efficacia o esecutività del contratto, essa non si inserisce nel procedimento formativo del contratto. Vale notare che l’obbligazione assunta – nei contratti che vedono come parte la pubblica amministrazione – opera unilateralmente solo per il privato ma non anche per l’Amministrazione finché il contratto stesso non sia stato approvato. È solo con l’approvazione, infatti, che l’obbligazione assunta dall’Amministrazione diventa giuridicamente perfetta, derivandone l’assunzione dell’impegno contabile. Di talché, l’approvazione non costituisce solo atto dell’accordo negoziale, ma è atto rilevante ai fini della gestione contabile. Una tale situazione costituisce espressione della ‘asimmetria negoziale’ esistente tra parte privata e pubblica nell’ambito delle procedure negoziali, dalla quale discende che la posizione giuridica del privato, in attesa dell’approvazione non assume la consistenza del diritto soggettivo ma rimane di interesse legittimo ed è pertanto azionabile davanti al giudice amministrativo.’
Peraltro, il richiamo, operato dalla ricorrente, a Cass. S.U. 24411/2018, al di là della lettura offerta dalla ricorrente in punto di giurisdizione con riferimento agli atti di controllo successivi alla stipula di contratti pubblici, attiene a materia riconducibile

all’ipotesi di giurisdizione esclusiva indicata dall’art.133, comma, 1, lett. e), n. 1 del d.lgs. n. 163 del 2006 (cui è subentrato quello di cui al d.lgs. n. 150 del 2016), non sovrapponibile a quella per cui è causa, nella quale è necessario verificare, ai fini dell’individuazione del plesso giurisdizione competente, la natura giuridica della posizione azionata.

L’art. 374 c.p.c. è stato interpretato nel senso che, tranne nei casi di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplici allorché sulla regola finale di riparto della giurisdizione “si sono già pronunciate le sezioni unite”, ovvero sussistono ragioni di inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo (ad esempio, per inosservanza dei requisiti di cui all’art. 366 c.p.c., difetto di specificità, di interesse etc.) ed all’esistenza di un giudicato sulla giurisdizione (esterno o interno, esplicito o implicito), costituendo questione di giurisdizione anche la verifica in ordine alla formazione del giudicato-cfr.Cass.S.U. n.1599/2022-.
Ciò posto, poiché rispetto alla domanda principale agitata da RAGIONE_SOCIALE, tesa ad ottenere l’accertamento dell’avvenuta conclusione del contratto di magazzinaggio e la condanna di RAGIONE_SOCIALE al pagamento del contributo dovuto in forza dei Reg. UE n. nn.1493/1999 e 1623/2000 in relazione alle ragioni che hanno condotto al riconoscimento dell’invalidità dei contratti anzidetti non si rinvengono precedenti delle sezioni Unite in ordine alla natura dell’attività di RAGIONE_SOCIALE sulla verifica delle condizioni che il regolamento prevede ai fini del definitivo rilascio di aiuti per il magazzinaggio privato, la causa va rimessa all’esame della Prima Presidente per le determinazioni di Sua competenza in ordine all’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite civili

PQM

Visto l’art. 374 c.p.c., dispone trasmettersi gli atti alla Prima Presidente per i provvedimenti di Sua competenza in ordine all’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite civili.

Così deciso il 6 febbraio 2024 nella camera di consiglio della prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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