Giurisdizione acque pubbliche: TSAP decide su energia

Due società energetiche hanno contestato l’obbligo di fornire energia gratuita imposto da una delibera regionale. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione acque pubbliche del Tribunale Superiore (TSAP) e non del Tribunale Regionale (TRAP), poiché l’azione mirava a contestare un atto amministrativo generale e discrezionale, configurando un interesse legittimo e non un diritto soggettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Acque Pubbliche: la Cassazione fa chiarezza sulla competenza

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 18643/2024) ha affrontato un’importante questione sulla giurisdizione acque pubbliche, delineando con precisione il confine tra la competenza del giudice ordinario specializzato (TRAP) e quella del giudice amministrativo specializzato (TSAP). La decisione nasce da una controversia tra alcune società concessionarie di grandi derivazioni idroelettriche e una Regione, riguardo l’obbligo di fornire gratuitamente una quota di energia.

I fatti del caso

Due società energetiche, titolari di concessioni per lo sfruttamento idroelettrico, si sono opposte a una delibera della giunta regionale. Tale atto amministrativo, basato su una legge regionale, le includeva nell’elenco dei soggetti obbligati a cedere gratuitamente una determinata quantità di energia elettrica alla Regione stessa.

Le società sostenevano che né le loro concessioni ancora in vigore, né la legge nazionale di riferimento prevedessero un simile obbligo per i contratti esistenti. Pertanto, hanno adito il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche (TRAP) chiedendo di accertare l’inesistenza di tale obbligo. La loro tesi era che si trattasse della tutela di un diritto soggettivo nascente direttamente dal contratto di concessione e dalla legge.

La questione sulla giurisdizione acque pubbliche tra TRAP e TSAP

Il cuore del problema legale non era il merito della pretesa, ma la determinazione del giudice competente a deciderla. Nel sistema della giustizia legato alle acque, esistono due organi principali:

* Il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche (TRAP): è un giudice ordinario specializzato, competente per le controversie che riguardano diritti soggettivi (ad esempio, la contestazione sull’ammontare di un canone di concessione già definito dalla legge).
* Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP): è un giudice amministrativo, competente per le controversie che riguardano interessi legittimi, tipicamente quando si impugna un atto della Pubblica Amministrazione che è espressione di un potere discrezionale.

Le società ricorrenti ritenevano che la delibera regionale avesse leso il loro diritto soggettivo a non essere gravate da obblighi non previsti nel contratto. Tuttavia, sia il TRAP in primo grado che il TSAP in appello avevano ritenuto che la controversia rientrasse nella giurisdizione amministrativa, poiché l’azione era, nella sostanza, un’impugnazione diretta di un atto amministrativo a carattere generale.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno respinto il ricorso delle società e confermato la giurisdizione del TSAP. La Corte ha chiarito che, per determinare la giurisdizione, occorre guardare al cosiddetto petitum sostanziale, ovvero all’effettivo obiettivo dell’azione legale.

Sebbene formalmente le società chiedessero un accertamento negativo del loro obbligo, in realtà stavano contestando la legittimità della delibera regionale. La Corte ha osservato che la normativa nazionale non imponeva automaticamente l’obbligo, ma conferiva alle Regioni la facoltà di disporlo con legge, demandando poi a un atto amministrativo (la delibera) la definizione di aspetti non secondari, come l’ammontare dell’energia, le modalità di attuazione e gli interventi perequativi.

Questo margine di discrezionalità dell’ente pubblico qualifica l’atto come espressione di potere amministrativo. Di conseguenza, la posizione del privato cittadino o dell’impresa di fronte a tale atto non è di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo a che la Pubblica Amministrazione eserciti il suo potere in modo corretto e conforme alla legge.

Le conclusioni

La Corte ha stabilito il seguente principio di diritto: quando un privato contesta un provvedimento amministrativo a carattere generale, come una delibera regionale che determina la misura di energia da fornire gratuitamente, la controversia rientra nella giurisdizione acque pubbliche del TSAP. Questo giudice ha il potere di valutare la legittimità dell’atto, verificando eventuali vizi come l’eccesso di potere, la ragionevolezza e la proporzionalità della scelta amministrativa.

Questa ordinanza consolida un orientamento fondamentale: l’impugnazione diretta di un atto amministrativo generale che nasce dall’esercizio di un potere discrezionale, anche in materia di acque pubbliche, appartiene sempre alla giurisdizione del giudice amministrativo, in questo caso il TSAP.

A chi spetta decidere se un’azienda energetica deve fornire energia gratuita in base a una delibera regionale?
La competenza a decidere spetta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP), in quanto l’azione legale mira a contestare la legittimità di un atto amministrativo generale che è espressione di potere discrezionale della Regione.

Qual è la differenza fondamentale tra la giurisdizione del TRAP e quella del TSAP?
Il TRAP (giudice ordinario specializzato) è competente per le controversie su diritti soggettivi (posizioni giuridiche pienamente tutelate), mentre il TSAP (giudice amministrativo) è competente per quelle su interessi legittimi, che sorgono quando si contesta il corretto esercizio del potere da parte della Pubblica Amministrazione.

Perché la pretesa delle società è stata considerata un interesse legittimo e non un diritto soggettivo?
Perché la delibera regionale non era una mera e automatica applicazione della legge, ma il risultato di un potere discrezionale conferito alla Regione per definire dettagli e modalità dell’obbligo. Di fronte a un atto discrezionale, la posizione del privato è di interesse legittimo a che tale potere sia esercitato correttamente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 18643 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 18643 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/07/2024

sul ricorso 10395/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), nonché della società controllata RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che le rappresenta e difende unitamente all’av vocato NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro tempore della Regione, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

PROVINCIA DI COMO;

– intimata –

avverso la sentenza n. 57/2023 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 16/03/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/04/2024 dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale AVV_NOTAIO, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, la prima titolare originaria e la seconda subentrante in una concessione di grande derivazione a uso idroelettrico in essere con la regione Lombardia, hanno chiesto al Tribunale regionale delle acque pubbliche ( breviter TRAP) di Milano che fosse accertata l’insussistenza del loro obbligo di cedere gratuitamente a favore della regione o dei territori della provincia di Como, a decorrere dalla annualità 2020 e nei termini di cui alla d.g.r. 6-7-2020, n. 3347, la misura di energia in essa indicata, ovvero il controvalore monetario, eventualmente previa disapplicazione della delibera in quanto assunta in violazione dei diritti soggettivi della ricorrente previsti per legge.
A fondamento della domanda hanno dedotto che né la concessione vigente, né la legge -da individuarsi nel d.lgs. n. 12 del 1999 e successive modificazioni, in attuazione del quale era stata adottata la l.r. Lombardia n. 23 del 2019 -avevano previsto l’obbligo anzidetto . Sicché la delibera aveva illegittimamente incluso la derivazione ( denominata ‘Gravedona’ ) nell’elenco delle grandi derivazioni idroelettriche in atto sul territorio regionale ‘ soggette alla fornitura di energia gratuita ai sensi della l.r. n. 23/2019’ .

contro

– controricorrente –

Su eccezione della regione, il tribunale regionale ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche ( breviter TSAP) quale giudice amministrativo, perché la domanda, nella sua qualificazione sostanziale, doveva considerarsi come avente direttamente a oggetto l’esame dell’atto amministrativo quale la citata d.g.r. n. 3347/2020, così da essere assoggettata all’art. 143 del r.d. n. 1775 del 1933.

Il TSAP ha respinto l’appello proposto dalle attrici e avverso la relativa sentenza è ora proposto ricorso per cassazione in unico motivo.

La regione ha resistito con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

I. – Le ricorrenti denunziano l’ errata applicazione degli artt. 140 e 143 del r.d. n. 1775 del 1993.

Rammentano che l’unico discrimine per delimitare la giurisdizione in questi casi è costituito dalla situazione giuridica fatta valere in giudizio, essendo il TRAP giudice competente in primo grado nei casi in cui si controverta di diritti soggettivi in materia di acque e il TSAP organo munito di giurisdizione in primo grado nei casi in cui oggetto della controversia siano interessi legittimi.

Sottolineano che la loro domanda aveva avuto come base il fatto che era la legge a fondare gli obblighi di pagamento di canoni concessori per la derivazione d’acqua a uso idroelettrico, con principio valevole evidentemente anche riguardo ad altre dazioni per l’uso dell’acqua come la cessione gratuita di energia. Pertanto, si era sostanziata nel rilievo che la regione Lombardia, con la ripetuta delibera 3347/2020, sebbene richiamando le disposizioni di legge primaria finalizzate alla compilazione dell’ elenco delle concessioni tenute a cedere la quota di energia gratuita nella misura sempre direttamente determinata dalla legge, aveva finito col male interpretare le norme includendo fra i soggetti tenuti all’obbligo di cessione anche i titolari di concessioni vigenti. In questo senso il petitum era stato integrato dall’accertamento
negativo della pretesa della regione di vedersi riconosciuta la quota di energia gratuita – nella misura stabilita dalla legge a carico dei soggetti elencati nell’ allegato A della d.g.r. n. 3347/2020 -anche nei confronti dei titolari di concessioni vigenti, e non scadute, non previdenti tale obbligo.

II. – Il ricorso è infondato.

Questa Corte ha ripetutamente affermato che il TRAP, quale giudice ordinario specializzato, non ha cognizione nelle controversie relative alla debenza dei canoni di concessione di derivazione di acque in cui le parti chiedano un accertamento, con efficacia di giudicato, circa la illegittimità dei provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia. Il TRAP può compiere un accertamento incidentale sulla illegittimità degli atti ed eventualmente disapplicarli, ma purché l’impugnazione riguardi tanto la richiesta di pagamento del canone in una certa misura, quanto l’atto amministrativo di carattere generale su cui la richiesta è basata; non anche invece quando venga impugnato direttamente (e unicamente) l’atto generale, nel qual caso sussiste la giurisdizione di legittimità del TSAP (v. Cass. Sez. U n. 16798-07).
In continuità col principio, questa Corte ha stabilito che il TSAP, quale giudice amministrativo in unico grado, ha sempre la giurisdizione sulle controversie relative all’impugnazione del provvedimento dell’amministrazione regionale che abbia determinato il canone di concessione per le grandi derivazioni di acque pubbliche, ai sensi dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, che riserva alle regioni ampia discrezionalità in relazione al territorio di competenza, pure in mancanza del decreto interministeriale previsto dal terzo comma del citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, al quale spetta di determinare i “criteri generali” cui le regioni devono attenersi (Cass. Sez. U n. 18827-19).
III. – La distinzione fondamentale è incentrata sul fatto se l’atto adottato dall’autorità amministrativa, di carattere generale, scaturisca o meno da disposizioni di legge in relazione a presupposti specificamente individuati dalla legge stessa, senza alcun margine di

apprezzamento discrezionale quale espressione dell’esercizio di un potere amministrativo: in questo caso il destinatario del provvedimento riveste una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, con conseguente appartenenza della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario specializzato (il TRAP); mentre, nella diversa ipotesi in cui l’atto adottato dall’autorità amministrativa sia espressione dell’esercizio di un potere amministrativo, la controversia che abbia per oggetto unicamente l’impugnazione dell’atto, con una impugnativa quindi in via principale diretta a ottenere una pronuncia con efficacia di giudicato, è attribuita alla giurisdizione del TSAP quale giudice amministrativo in unico grado.
IV. – Ora, sebbene possa convenirsi con le ricorrenti su ciò che il giudizio supponeva di stabilire -vale a dire se la norma primaria evocata (art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999) imponesse o meno l’obbligo della cessione gratuita di energia in capo ai titolari di concessioni vigenti, così come poi stabilito con la delibera regionale -, deve in ogni caso negarsi che la legge nazionale abbia individuato -essa direttamente – un distinto regime correlato alla vigenza delle concessioni; un regime tale, cioè, da determinare sempre e solo l’insorgenza di posizioni di diritto soggettivo.
L ‘art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, modificato col d.l. n. 135 del 2018, convertito in l. n. 12 del 2019, ha semplicemente previsto (art. 1-quinquies, ultimo periodo) che ‘ nelle concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, le regioni possono disporre con legge l’obbligo per i concessionari di fornire annualmente e gratuitamente alle stesse regioni 220 kWh per ogni kW di potenza nominale media di concessione, per almeno il 50 per cento destinata a servizi pubblici e categorie di utenti dei territori provinciali interessati dalle derivazioni ‘.
Dopodiché l’art. 31 della l. regionale Lombardia n. 23 del 2019, emanata in attuazione, ha disposto l ‘obbligo per i concessionari di fornire alla regione annualmente e gratuitamente energia elettrica nella misura detta (220 kWh per ogni kW di potenza nominale media di

concessione), demandando tuttavia le previsioni ad apposita delibera di giunta ( l’ ammontare di energia elettrica, la percentuale assegnata ai territorio, le modalità di attuazione di eventuali interventi perequativi e via dicendo).

Valutata al lume del criterio del petitum sostanziale, la pretesa azionata in giudizio, sebbene per il tramite dell’accertamento negativo , era finalizzata a contestare direttamente l’atto amministrativo di carattere generale integrato dalla delibera suddetta, col fine di ottenerne una valutazione di illegittimità, per violazione di legge, con efficacia di giudicato.

-In questa prospettiva è corretta l’affermazione di sussistenza della giurisdizione del TSAP ai sensi dell’art. 143, primo comma, lett. a), del t.u. acque.

Il principio di diritto è da fissare nel senso che segue:

l’ambito del sindacato richiesto dal petitum sostanziale, ove relativo al vaglio di legittimità di un provvedimento amministrativo di carattere generale come una delibera regionale determinativa della misura di energia elettrica da fornire annualmente e gratuitamente, con le annesse previsioni di dettaglio, evoca la giurisdizione del TSAP quale giudice amministrativo di unico grado, implicando una potestà di accertamento limitata ai vizi possibili dello svolgimento della funzione pubblica, compresi quelli denotati dalle figure sintomatiche dell’eccesso di potere; una potestà siffatta è confinata alla verifica della ragionevolezza e proporzionalità della scelta rispetto al fine, senza estensione alle ragioni di merito, dovendosi il TSAP arrestare dinanzi non solo alle ipotesi di scelte equivalenti ma anche a quelle meno attendibili, purché congruenti con il fine da raggiungere e con le esigenze da governare (e v. anche Cass. Sez. U n. 11291-21, Cass. Sez. U n. 3077-23, Cass. Sez. U n. 4800-24).
-La difficoltà della questione controversa giustifica la compensazione delle spese processuali.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche; compensa le spese processuali.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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