Giurisdizione Acque Pubbliche: il caso del ghiacciaio

Una società che gestisce impianti su un ghiacciaio ha impugnato le nuove condizioni di rinnovo della concessione imposte dall’ente pubblico locale. L’ente ha eccepito il difetto di giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) adito dalla società, sostenendo la competenza del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, ha risolto la questione, affermando la giurisdizione acque pubbliche del TSAP. La Corte ha stabilito che la controversia, riguardando la durata e l’indennizzo della concessione, incide direttamente sulla gestione e l’utilizzo del bene demaniale (il ghiacciaio, qualificato come acqua pubblica), rientrando così nella competenza del tribunale speciale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Acque Pubbliche: la Cassazione sulle concessioni dei ghiacciai

Un’importante ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su un tema tanto affascinante quanto complesso: la giurisdizione acque pubbliche in relazione a beni demaniali unici come i ghiacciai. La decisione chiarisce quale giudice sia competente a decidere le controversie che nascono dal rinnovo di una concessione per l’utilizzo di un’area glaciale, stabilendo un principio chiave per operatori del settore e amministrazioni pubbliche.

I Fatti del Caso: Rinnovo Conteso di una Concessione su Demanio Glaciale

Una società, titolare di una concessione ventennale per l’utilizzo di una porzione di un ghiacciaio alpino con piste da sci e impianti di risalita, si è trovata di fronte a un bivio al momento del rinnovo. L’Amministrazione Provinciale competente ha proposto un nuovo disciplinare con condizioni peggiorative rispetto al passato: una durata ridotta da venti a dieci anni e, soprattutto, l’assenza di un indennizzo per gli ingenti investimenti effettuati in caso di scadenza o revoca.

La società, ritenendo le nuove clausole illegittime e in contrasto con l’atto originario che configurava un rinnovo e non una nuova concessione, ha firmato con riserva di adire le vie legali. Successivamente, ha impugnato gli atti dell’Amministrazione dinanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP).

La Questione di Giurisdizione

L’Amministrazione Provinciale si è difesa eccependo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del TSAP. Secondo l’ente, la controversia sarebbe dovuta essere trattata dal giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato). Di fronte a questa contestazione, la società ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, chiedendo di confermare la competenza del giudice specializzato adito.

La Giurisdizione Acque Pubbliche e il Criterio del Collegamento Diretto

La Corte di Cassazione ha affrontato la questione partendo da un presupposto fondamentale: i ghiacciai rientrano a pieno titolo nella categoria delle “acque pubbliche”. Questo passaggio, sebbene non contestato tra le parti, è stato ritenuto meritevole di precisazione, citando normative specifiche che includono espressamente i ghiacciai nel demanio idrico trasferito alle province autonome.

Il cuore della decisione ruota attorno al criterio di riparto della giurisdizione tra TSAP e giudice amministrativo. La giurisprudenza consolidata stabilisce che sono devolute al TSAP le controversie relative a provvedimenti che hanno un’incidenza immediata e diretta sul regime delle acque. Restano invece escluse, e affidate al giudice amministrativo, quelle che riguardano atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti volti a incidere su tale regime, come le procedure di gara per l’affidamento di una concessione. In questi ultimi casi, l’interesse protetto è il rispetto delle norme di legge sulla procedura amministrativa, non la gestione diretta del bene idrico.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso della società, dichiarando la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche. La motivazione si basa sull’applicazione rigorosa del criterio del collegamento diretto. La Corte ha osservato che la controversia non riguarda la procedura di affidamento della concessione, ma il suo contenuto sostanziale. Le questioni sollevate dalla società – la durata della concessione e la mancata previsione di un indennizzo – investono direttamente le modalità di utilizzazione del bene demaniale.

Modificare la durata del rapporto o negare un indennizzo per gli investimenti realizzati sono decisioni che caratterizzano l’uso del bene sotto il profilo temporale e incidono profondamente sulle modalità di sfruttamento. Tali questioni, quindi, non sono meramente strumentali, ma attengono al nucleo del rapporto concessorio e alla gestione delle acque pubbliche. Di conseguenza, la competenza a giudicare non può che essere del tribunale specializzato, dotato delle competenze tecniche e giuridiche specifiche per la materia.

Conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche si estende a tutte le controversie che toccano il cuore della gestione e dell’uso dei beni del demanio idrico. La decisione offre un’importante tutela agli operatori che realizzano investimenti a lungo termine basati su concessioni pubbliche, assicurando che le dispute sulle condizioni essenziali del rapporto siano esaminate da un giudice specializzato. Al contempo, traccia una linea netta rispetto alla competenza del giudice amministrativo, confinata alle questioni procedurali, garantendo maggiore certezza del diritto per tutti i soggetti coinvolti.

I ghiacciai sono considerati ‘acque pubbliche’?
Sì, la Corte di Cassazione conferma che i ghiacciai rientrano nella categoria dei beni qualificabili come ‘acque pubbliche’, sulla base di normative specifiche (come il d.P.R. n. 115 del 1973 e la legge provinciale di Trento n. 18 del 1976) e della loro iscrizione negli elenchi ufficiali, che costituisce un dato formale sufficiente per tale riconoscimento.

Quando una controversia su una concessione spetta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP)?
La controversia rientra nella giurisdizione del TSAP quando riguarda provvedimenti che incidono in maniera diretta e immediata sul regime e sull’utilizzo delle acque pubbliche. Nel caso di specie, la contestazione sulla durata della concessione e sul diritto all’indennizzo è stata ritenuta attinente direttamente alle modalità di gestione del bene, e quindi di competenza del TSAP.

Qual è la differenza rispetto alla giurisdizione del giudice amministrativo in questa materia?
Al giudice amministrativo (TAR) spettano le controversie su atti che sono solo strumentalmente inseriti in procedimenti relativi alle acque pubbliche, come ad esempio le procedure di gara per l’affidamento di concessioni. In questi casi, l’interesse principale è il rispetto delle norme procedurali, non la gestione diretta del bene idrico, che invece è il fulcro della competenza del TSAP.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4061 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 4061 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/02/2024

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 9427/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante AVV_NOTAIO NOME COGNOME, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Roma, INDIRIZZO.

Ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in persona del suo Presidente, rappresentata e difesa dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALE, domiciliata presso i suoi uffici in in Roma, INDIRIZZO.

Controricorrente

per regolamento di giurisdizione sul giudizio R.G. n. 199/2022 pendente dinanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

R.G. N. 9427/2023.

Viste le conclusioni scritte del P.M., nella persona del AVV_NOTAIO, con cui ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del Giudice amministrativo.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21. 11. 2023 dal consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

Con ricorso notificato il 7. 9. 2022 RAGIONE_SOCIALE si è rivolta al Tribunale Superiore delle Acque P ubbliche chiedendo l’annullamento della nota della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, Servizio RAGIONE_SOCIALE, del 9. 6. 2022, che le aveva comunicato, in relazione al procedimento in corso per il rinnovo della concessione del ghiacciaio RAGIONE_SOCIALE, il mancato accoglimento delle richieste di modifica del testo del nuovo disciplinare, nelle parti in cui prevedeva la durata della concessione in dieci anni, con possibilità di rinnovo per uguale periodo, anziché in venti anni, e non stabiliva indennizzi a favore della concessionaria alla scadenza o in caso di rescissione del rapporto. Con atto contenente motivi aggiunti notificato il 10. 11. 2022, la società ha impugnato altresì la determinazione dirigenziale del Servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE del 12. 8. 2022, che le rinnovava la concessione alle condizioni sopra indicate.
Ha esposto la società ricorrente che nel 2003 la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE le aveva concesso una porzione del terreno demaniale del ghiacciaio della RAGIONE_SOCIALE, in comune di Canazei, in cui erano presenti piste di sci, impianti di risalita e servizi ausiliari connessi, per una durata di 20 anni, decorrenti in sanatoria dal 1999, rinnovabile su domanda per ulteriori venti anni e con espressa previsione dell’indennizzo alla scadenza o in caso di risoluzione unilaterale da parte della concedente; che nel corso del rapporto la esponente aveva compiuto rilevanti investimenti, realizzando rinnovi degli impianti, ampliamenti e nuove strutture; che, in prossimità della scadenza, la società aveva domandato il rinnovo della concessione, ricevendo da parte della RAGIONE_SOCIALE un testo di disciplinare contrastante in senso per essa peggiorativo, con riferimento alla durata ed al riconoscimento degli indennizzi, con le clausole del precedente atto di concessione; che, non avendo avuto le successive
interlocuzioni tra le parti alcun effetto compositivo, la società si vedeva costretta a sottoscrivere il nuovo disciplinare contenente le clausole contestate con espressa riserva di adire l’Autorità giudiziaria; che gli atti impugnati erano illegittimi, per contrasto tra l’altro con il regolamento provinciale sulle concessioni, per l’erroneo presupposto, da parte della RAGIONE_SOCIALE, che quella in oggetto fosse una nuova concessione e non il rinnovo di quella precedente e per non avere riconosciuto il diritto all’indennizzo, alla scadenza o rescissione anticipata del rapporto, nonostante gli impianti realizzati fossero suscettibili di utilizzazione per un periodo assai superiore a quello di durata della concessione. Costituitasi in giudizio, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha eccepito, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche in favore del giudice amministrativo e contrastato, nel merito, le domande.
Attesa la contestazione sulla giurisdizione, la società RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice adito.

La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha notificato controricorso, chiedendo che sia dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.

La trattazione del regolamento è stata rimessa alla camera di consiglio.

Il P.M., nella persona del AVV_NOTAIO, ha depositato memoria con cui ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

La società RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

Per quanto la circostanza sia incontestata tra le parti, si ritiene preliminarmente opportuno, anche per l’assenza di precedenti al riguardo, precisare che i ghiacciai rientrano nella categoria dei beni qualificabili ‘ acque pubbliche ‘, ai sensi e per gli effetti di cui testo unico r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775.

Questa conclusione appare sorretta, nel caso di specie, da elementi normativi e dati formali. Sotto il primo profilo si richiama il d.P.R. n. 115 del 1973, Norme di

attuazione RAGIONE_SOCIALE statuto Trentino Alto Adige, che nel prevedere il trasferimento di beni alle province ed alla regione, prevede il trasferimento alle province autonome del demanio idrico, in cui include espressamente i ghiacciai ( art. 8 lett. e ). Nello stesso senso è la legge provinciale di RAGIONE_SOCIALE n. 18 del 1976, che menziona i ghiacciai tra i beni del demanio idrico provinciale ( art. 4 lett. a) ).

Sotto altro profilo, deve poi darsi conto che il ghiacciaio della RAGIONE_SOCIALE è iscritto nell’Elenco delle Acque pubbliche della RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, iscrizione che integra un dato formale che porta sicuramente a ritenere il ghiacciaio compreso nell’ambito della categoria dei beni in oggetto. Per quanto l’iscrizione di un bene nell’apposito elenco non sia elemento costitutivo della sua qualità, nel senso che anche un bene non iscritto può rientrare nella categoria in questione, deve peraltro ritenersi che la sua registrazione costituisca un dato formale positivo sufficiente al riconoscimento di tale sua appartenenza.
Può infine osservarsi, in accordo con la dottrina, che i ghiacciai sono parte integrante della sorgente, o dei gruppi sorgentizi, che ne sono alla base, il che ne giustifica, dal punto di vista naturalistico, la ricomprensione nella categoria delle acque pubbliche.

La società ricorrente sostiene che la giurisdizione sulla controversia insorta appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e richiama a sostegno di questa conclusione il criterio di riparto espresso dalla giurisprudenza delle Sezioni unite di questa Corte, secondo cui, in tema di acque pubbliche, sono devolute alla giurisdizione del Tribunale Superiore le controversie relative a provvedimenti che hanno incidenza immediata e diretta sul regime delle acque, mentre ne rimangono escluse quelle che hanno ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, nelle quali rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o appalto di opere. Nel caso di specie, si precisa, la causa introdotta è volta al parziale annullamento di provvedimenti che incidono in maniera diretta ed immediata sull’utilizzo del demanio idrico glaciale concesso alla società ricorrente.
R.G. N. 9427/2023.

3. Il regolamento merita di essere accolto, con conseguente affermazione che la giurisdizione a decidere la controversia insorta appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

L’art. 143 , comma 1 lett. a), r.d. n.1775 del 1933 stabilisce che appartengono alla cognizione diretta del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti presi dall’Amministrazione ‘ in materia di acque pubbliche ‘.

In mancanza di ulteriori precisazione del testo normativo, si è formato un orientamento consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni unite secondo cui devono ritenersi devoluti alla cognizione di tale Tribunale tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell’acqua, onde in tale ambito vanno ricompresi anche i ricorsi avverso i provvedimenti che, pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo a interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico, riguardino comunque l’utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie – attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta – per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (così, Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18977 del 2017; Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 24154 del 2013; Cass. S.U. n. 8509 del 2009; Cass. S.U. n. 23070 del 2006; Cass. S.U. n. 14095 del 2005 ). Appartengono, quindi, alla giurisdizione del complesso TAR – Consiglio di RAGIONE_SOCIALE le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U.
R.G. N. 9427/2023.

n. 9149 del 2009; Cass. S.U. n. 10845 del 2009), oppure alla organizzazione, da parte delle Autorità competenti, del servizio idrico (Cass. S.U. n. 18639 del 2022 ) o ancora in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale, urbanistico o di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18976 del 2017 ). In particolare, si è specificato che ricorre la giurisdizione di legittimità del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche quando l’atto impugnato, anche se emesso da organi amministrativi diversi da quelli istituzionalmente preposti alla cura del settore delle acque pubbliche, finisca tuttavia con l’incidere immediatamente – e non soltanto in via occasionale – sull’uso delle medesime acque pubbliche, se ed in quanto interferisca con i provvedimenti relativi a tale uso ( Cass. S.U. n. 8776 del 2023; Cass. S.U. n. 2155 del 2021; Cass. S.U. n. 15105 del 2018; Cass. S.U. n. 24154 del 2013 ), concorrendo in concreto a disciplinare direttamente ‘ la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la localizzazione di esse e, infine, ad influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti ‘ ( Cass. S.U. n. 19293 del 2005).
In applicazione di tali criteri la presente controversia appartiene alla giurisdizione del Tribunale delle Acque Pubbliche, considerato che essa investe il contenuto del disciplinare predisposto dall’Amministrazione per regolare i l rapporto relativo alla utilizzazione da parte del concessionario del bene. Nello specifico, la società ricorrente, deducendo, tra l’altro, che non si tratta di nuova concessione ma di rinnovo, con conseguente efficacia delle clausole predisposte nell’atto di concessione originario, ha contestato il termine di durata dell a concessione e la mancata riproduzione della clausola che riconosceva al concessionario, alla scadenza o in caso di risoluzione anticipata del rapporto da parte della concedente, un indennizzo per gli impianti esistenti. Le questioni sollevate in causa investono quindi le modalità di utilizzazione del bene demaniale e, prima ancora, la potestà dell’Amministrazione di disciplinar ne
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alcune condizioni, con chiara diretta incidenza sulla gestione delle acque pubbliche. Tanto sia con riferimento alla durata del rapporto, che caratterizza l’uso sotto il profilo temporale, che in relazione al tema dell’indennizzo alla scadenza o cessazione unilaterale, che non può non incidere sulle modalità di sfruttamento del bene da parte concessionario, con riguardo alle opere da realizzare a tal fine.

Va pertanto dichiarata la giurisdizione del Tribunale Superiore sulla presente controversia.

La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Dichiara che la giurisdizione sulla controversia appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

Compensa le spese del giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite il 21 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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