Giurisdizione accordo di programma: la Cassazione

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15673 Anno 2024

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Data pubblicazione: 05/06/2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15673 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

SEZIONI UNITE CIVILI

obblighi nascenti da accordo integrativo o sostitutivo di provvedimenti amministrativi – Ipotesi RAGIONE_SOCIALE‘accordo di programma tra regioni e autorità di RAGIONE_SOCIALE

Oggetto

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

PASQUALE D’COGNOME

Presidente Aggiunto –

NOME COGNOME

Presidente di Sezione –

NOME COGNOME

Presidente di Sezione –

COGNOME NOME COGNOMENOME COGNOME

Consigliere –

NOME COGNOME

Consigliere –

NOME COGNOME

Consigliere –

COGNOME

Consigliere –

NOME PAGETTA

Consigliere –

NOME

Rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso 12396-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

R.G.N. 12396/2021 Ud. 27/02/2024

Corte di Cassazione – copia non ufficiale

– ricorrente –

contro

REGIONE BASILICATA , in persona del Presidente RAGIONE_SOCIALEa Giunta Regionale pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Ufficio di Rappresentanza RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente-

ERAGIONE_SOCIALE. – ENTE PER LO SVILUPPO DELL’IRRIGAZIONE E LA TRASFORMAZIONE FONDIARIA IN PUGLIA, LUCANIA E IRPINIA ,

in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME;

– controricorrente e ricorrente incidentale nonché contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA’ SOSTENIBILI , AUTORITA’ DI BACINO DELLA REGIONE BASILICATA, REGIONE PUGLIA ;

– intimati – avverso la sentenza n. 527/2021 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di BARI, depositata il 19/03/2021.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. C on atto di citazione del 7 gennaio 2010 l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE, Lucania e Irpinia ha convenuto in giudizio innanzi al Tribunale di Bari l’RAGIONE_SOCIALE, poi RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, chiedendo la condanna del primo, eventualmente anche a titolo di ingiustificato arricchimento, al pagamento di una somma dovuta a titolo di conguaglio, in forza di una convenzione transattiva, per la fornitura idrica relativa al periodo ricompreso tra il 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2008: conguaglio quantificato nella misura di euro 34.100.703,45 oltre interessi; ha chiesto, in subordine, previo accertamento RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento agli
obblighi assunti ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 15 RAGIONE_SOCIALE‘accordo di programma del 5 agosto 1999 da parte di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, la condanna dei predetti al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma pari alla differenza, per il periodo indicato, fra gli importi indicati nella tariffa legislativa e quelli corrisposti secondo la tariffa provvisoriamente applicata: e ciò per l’importo di euro 32.495.836,90, pure maggiorato di interessi.

La società RAGIONE_SOCIALE si è costituita e ha chiesto il rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda attrice; ha inoltre fatto valere, in via subordinata, più domande di risoluzione aventi ad oggetto il contratto di transazione da essa concluso con l’attrice e ha spiegato una domanda di manleva nei confronti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, chiedendo che le stesse fossero condannate a tenerla indenne dalle conseguenze pregiudizievoli che avesse risentito dalla decisione RAGIONE_SOCIALEa controversia in senso ad essa sfavorevole.
Si sono costituiti pure la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE.

Disposta consulenza tecnica, il Tribunale ha rigettato le domande proposte nei confronti RAGIONE_SOCIALEa società convenuta e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario con riguardo a quelle spiegate nei confronti degli enti partecipanti al Comitato di Coordinamento RAGIONE_SOCIALE‘accordo di programma del 5 agosto 1999: vale a dire, il RAGIONE_SOCIALE, le due Regioni e le RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

2. Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello l’RAGIONE_SOCIALE per lo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ; RAGIONE_SOCIALE ha riproposto le domande riconvenzionali e quella di garanzia.

Con sentenza di data 19 marzo 2021 la Corte di appello di Bari, in accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘appello, ha condannato la società RAGIONE_SOCIALE al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 23.620.647,52 oltre interessi; ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in

favore del giudice amministrativo sulla domanda di garanzia proposta dalla convenuta appellata e respinto ogni altra domanda.

─ Ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sulla base di dieci motivi, cui resistono con distinti controricorsi la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE per lo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE, Lucania e Irpinia, il quale ha altresì spiegato un ricorso incidentale sulla base di tre motivi.

Con ordinanza interlocutoria n. 26757 del 18 settembre 2023 la Terza Sezione civile di questa Corte ha rimesso il ricorso a queste Sezioni Unite , in considerazione del fatto che col settimo e l’ottavo motivo del ricorso principale erano state proposte censure attinenti alla giurisdizione.

Sono state depositate memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1 – Col settimo motivo del ricorso principale si denuncia violazione degli artt. 132 c.p.c. e 111 Cost..

Parte ricorrente sostiene che il rinvio alla sentenza di primo grado in relazione alla declinatoria RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione sulla domanda di garanzia risulterebbe essere privo di motivazione.

Con l’ottavo motivo del ricorso principale si deduce che la società istante aveva coltivato un legittimo affidamento sull’adozione da parte RAGIONE_SOCIALEa P.A. RAGIONE_SOCIALEa tariffa a decorrere dal 30 giugno 2000, come previsto negli accordi di programma. Si rileva che la ricorrente non aveva censurato l’esercizio del potere discrezionale di determinazione tariffaria RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione , ma aveva «lamentato la lesione del suo legittimo e fondato affidamento su un provvedimento amministrativo già emanato (l’ accordo di programma) e mai revocato in autotutela o in via giudiziale». In tal senso ─ è spiegato ─ , RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva lamentato la lesione di un proprio diritto soggettivo, da qualificarsi come diritto alla conservazione del patrimonio, e non la lesione di un interesse legittimo pretensivo.
2. ─ I due motivi vanno disattesi.

2.1. La complessa vicenda oggetto del giudizio ruota intorno alla transazione conclusa tra l’RAGIONE_SOCIALE per lo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE, Lucania e Irpinia e l ‘odierna società RAGIONE_SOCIALE; il primo era fornitore, nei confronti RAGIONE_SOCIALEa seconda, RAGIONE_SOCIALEa risorsa idrica e i due soggetti, a definizione di un contenzioso tra loro insorto, conclusero una convenzione in cui era previsto che per le successive future somministrazioni d’acqua fosse dovuto un acconto da conguagliare in base ai costi (per l’uso p otabile, irriguo e industriale RAGIONE_SOCIALE‘acqua ) che sarebbero stati definiti sulla base del menzionato accordo di programma da un’ autorità preposta, il Comitato di coordinamento; tale Comitato provvide nel senso indicato solo il 29 aprile 2008. Di qui la domanda RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE, accolta in appello, e diretta al riconoscimento dei conguagli relativi alle maggiori somme asseritamente dovute, siccome derivanti dalla differenza tra quanto previsto nella tariffa e quanto versato in via provvisoria, a titolo di acconto.
I due mezzi di censura che si sono sopra richiamati investono la statuizione con cui la Corte di appello ha declinato la giurisdizione con riguardo alla domanda di manleva svolta da RAGIONE_SOCIALE nei confronti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE: domanda basata sull’obbligo, assunto dagli enti regionali, di garantire l’ esatta esecuzione RAGIONE_SOCIALE‘accordo di programma in punto di determinazione tariffaria (cfr. ricorso per cassazione, pag. 72). Il Giudice distrettuale ha rilevato che per tale domanda non vi era giurisdizione del giudice ordinario e ha evocato, in proposito, lo stesso principio cui si era in sostanza attenuto il Tribunale (pag. 15 RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata).
2.2. Il Tribunale non si è in realtà pronunciato sulla domanda di manleva: il rigetto, in primo grado, RAGIONE_SOCIALEa domanda attrice ha difatti implicato l’assorbimento di quella di garanzia spiegata dall a convenuta oggi ricorrente. Il richiamo, nella sentenza di appello, allo «stesso

principio» applicato dal Giudice di prima istanza per negare la giurisdizione ordinaria è dunque riferito, con evidenza, alla pronuncia sulle distinte domande -proposte dall’ RAGIONE_SOCIALE nei confronti dei partecipanti al Comitato di coordinamento previsto dall’art. 15 RAGIONE_SOCIALE‘accordo di programma -volte all’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illegittimo ritardo con cui detti soggetti avevano dato attuazione al nominato accordo: sul punto il Tribunale ha ritenuto che si configurasse la giurisdizione esclusiva del giudice ammini strativo, giusta l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. (pag. 10 RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado).
Deve quindi osservarsi che la decisione sulla giurisdizione qui impugnata è tutt’altro che priva di motivazione : questa è desumibile per relationem da quanto argomentato, sul punto, nella sentenza di primo grado.

Al contempo, deve escludersi che sul tema RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione sulla domanda di manleva si sia formato il giudicato interno, come eccepito in controricorso (pagg. 16 ss.) dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; infatti, l’affermazione del Tribunale sopra richiamata non riguardava la domanda di manleva, che qui interessa: domanda su cui, come si è detto, il Giudice di primo grado non ebbe a pronunciarsi e che, per tale ragione, non può correlarsi ad alcuna decisione, esplicita o implicita, sulla giurisdizione.
2.3. La statuizione adottata dalla Corte di appello quanto alla declinatoria RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione è, poi, corretta in diritto.

Nella presente fattispecie viene in questione un accordo di programma , assunto a norma RAGIONE_SOCIALE‘abrogato art. 17 l. n. 36/1994. Questo prevedeva che, al fine di pianificare l’utilizzo RAGIONE_SOCIALEe risorse idriche, nei casi di cui all’articolo 4, comma 1, lettere c) e i), RAGIONE_SOCIALEa stessa legge, laddove il fabbisogno comportasse o potesse comportare il trasferimento di acqua tra regioni diverse e ciò travalicasse i comprensori di riferimento dei bacini idrografici istituiti a norma RAGIONE_SOCIALEa

legge 18 maggio 1989, n. 183, e successive modificazioni, le autorità di RAGIONE_SOCIALE di rilievo nazionale e le regioni interessate, in quanto titolari, in forma singola o associata, dei poteri di autorità di RAGIONE_SOCIALE, di rilievo regionale o interregionale, promuovessero accordi di programma ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 27 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 142 del 1990. Analoga previsione è ora contenuta nell’art. 34 t.u.e.l. (d.lgs. n. 267/2000), nel quale è stata sostanzialmente trasfusa la regolamentazione non più in vigore.

Come chiarito dalle Sezioni Unite, l’accordo di cui al cit. art. 27 « si fonda, secondo la formulazione RAGIONE_SOCIALEa stessa norma, sul consenso unanime RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni interessate per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, ed ha la finalità di assicurare il coordinamento RAGIONE_SOCIALEe azioni, nonché di determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento ». Si tratta, dunque, di uno strumento che « si sostanzia in un provvedimento amministrativo adottato dalle amministrazioni pubbliche e dai soggetti pubblici che vi partecipano -con esclusione quindi dei privati eventualmente coinvolti nella sua attuazione -al fine di assicurare l’azione integrata e coordinata di più amministrazioni per la realizzazione di un programma comune e determina nei soggetti destinatari e comunque interessati all’attuazione RAGIONE_SOCIALE‘accordo l’insorgere di un interesse legittimo per la tutela RAGIONE_SOCIALEe loro posizioni soggettive eventualmente lese dal cattivo uso del potere pubblicistico nei loro confronti » (Cass. Sez. U. 14 giugno 2005, n. 12725, in motivazione, ove i richiami a Cass. Sez. U. 4 gennaio 1995, n. 91, Cass. Sez. U. 3 marzo 1994, n. 2084 e a Cass. Sez. U. 9 luglio 1992, n. 8392). Dopo aver precisato che il rapporto tra tale fattispecie e quella delineata dall’art. 15 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 241 del 1990, che regola gli accordi tra pubbliche amministrazioni, si delinea come un rapporto di
genere a specie, configurando quest’ultima disposizione un modulo convenzionale di valenza generale attraverso il quale le amministrazioni che partecipano all’accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni proprie, nella prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo, le Sezioni Unite hanno precisato che, per effetto RAGIONE_SOCIALE‘espresso richiamo contenuto nel secondo comma del cit. art. 15, all’accordo ivi disciplinato è applicabile l’art. 11 RAGIONE_SOCIALEa stessa legge (poi modificato dall’art. 7 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 15 del 2005), il quale dispone, al quinto comma, che le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, « così delineando un’ipotesi di giurisdizione esclusiva di detto giudice correlata non ad una determinata materia, ma ad una specifica tipologia di atto, qualunque sia la materia che ne costituisce oggetto »; le stesse Sezioni Unite hanno richiamato, sul punto, la pregressa giurisprudenza, per la quale la nominata disposizione « nel presupposto che attraverso l’accordo l’amministrazione esercita una funzione pubblica, individua il criterio di attrazione RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione RAGIONE_SOCIALE‘accordo, così attribuendo alla cognizione di detto giudice una serie di rapporti individuati non già con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell’ambito RAGIONE_SOCIALE‘accordo « (Cass. Sez. U. 14 giugno 2005, n. 12725, cit., in motivazione; ivi ulteriori richiami alla giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite, tra cui Cass. Sez. U. 17 gennaio 2005, n. 732, Cass. Sez. U. 10 dicembre 2001, n. 15608 e Cass. Sez. U. 12 marzo 2001, n. 105).
Il medesimo ordine di considerazioni è spendibile con riguardo alla disciplina odierna sul riparto di giurisdizione, la quale, per quanto qui interessa, riproduce quella di cui all’ abrogato art. 11, comma 5, l. n. 241 del 1990: difatti, il cit. art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.,

al pari RAGIONE_SOCIALEa norma che l’ha precedu ta, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo « le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo ». E queste Sezioni Unite, nel quadro RAGIONE_SOCIALEa nuova disciplina, hanno dato giustamente continuità a ll’insegnamento di Cass. Sez. U. 14 giugno 2005, n. 12725 ( cfr.: Cass. Sez. U. 29 luglio 2013 n. 18192; Cass. Sez. U. 7 gennaio 2016, n. 64, non massimata in CED ; sul tema RAGIONE_SOCIALEa richiamata giurisdizione esclusiva, più di recente: Cass. Sez. U. 5 febbraio 2021 n. 2738, in motivazione; Cass. Sez. U. 5 dicembre 2023 n. 33944, in motivazione).
– In conclusione, i due motivi di ricorso attinenti alla giurisdizione con riferimento ai quali è stata operata la rimessione alle Sezioni Unite, vanno respinti.

P.Q.M.

La Corte

rigetta il settimo e l’ottavo motivo di ricorso, attinenti alla giurisdizione, e rimette il procedimento alla Terza Sezione Civile.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite