Una società energetica e un ente locale disputavano sul pagamento di somme previste da una convenzione per un impianto eolico. Dopo un conflitto tra tribunale civile e amministrativo, le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che la giurisdizione sugli accordi con la P.A. spetta al giudice ordinario quando la controversia ha natura puramente patrimoniale e non riguarda l’esercizio di poteri pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Accordi P.A.: Le Sezioni Unite Fissano il Confine tra Giudice Ordinario e Amministrativo

Quando un’azienda o un cittadino stipula un accordo con un ente pubblico, può sorgere un dubbio fondamentale in caso di controversia: a quale giudice rivolgersi? La questione della giurisdizione accordi P.A. è cruciale, poiché un errore può comportare ritardi e costi significativi. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fornito un chiarimento decisivo, stabilendo un principio fondamentale per le liti di natura patrimoniale.

I Fatti del Caso: Una Convenzione Eolica al Centro della Disputa

La vicenda trae origine da una convenzione stipulata nel 2012 tra un Comune e una società energetica per la realizzazione e gestione di un impianto eolico. L’accordo prevedeva il versamento di un corrispettivo forfettario da parte della società all’ente locale.

Successivamente, sono sorti dei contrasti sull’interpretazione e l’adempimento di tali obblighi economici. La società ha quindi citato in giudizio il Comune dinanzi al Tribunale Civile per far dichiarare la nullità della convenzione e, di conseguenza, l’inesistenza del proprio debito. Il Comune, a sua volta, ha risposto con una domanda riconvenzionale, chiedendo la condanna della società al pagamento delle somme pattuite.

Il Conflitto sulla Giurisdizione Accordi P.A.

Il Tribunale Civile si è dichiarato privo di giurisdizione, ritenendo la materia di competenza esclusiva del giudice amministrativo. Il Comune ha quindi riassunto la causa davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.).

Tuttavia, il T.A.R., basandosi su una recente pronuncia delle Sezioni Unite in un caso analogo, ha sollevato d’ufficio un conflitto negativo di giurisdizione. Secondo il giudice amministrativo, la controversia aveva un carattere prettamente patrimoniale, sorta ‘a valle’ della conclusione dell’accordo e non coinvolgeva l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’Amministrazione. La questione, in sintesi, si riduceva a determinare il ‘quantum debeatur’, ovvero quanto fosse dovuto tra le parti in un rapporto ormai paritetico. La palla è quindi passata alla Corte di Cassazione per la decisione finale.

La Decisione delle Sezioni Unite sulla Giurisdizione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno risolto il conflitto, accogliendo la tesi del T.A.R. e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha stabilito che la causa deve essere decisa dal Tribunale Civile, innanzi al quale le parti dovranno riassumere il giudizio.

Le Motivazioni: Il Criterio del Petitum Sostanziale

La Corte ha ribadito un principio consolidato, già espresso in precedenti sentenze. Per determinare la giurisdizione, è necessario guardare al cosiddetto ‘petitum sostanziale’, ossia alla natura effettiva della pretesa avanzata.

Nel caso di specie, l’intera controversia, sebbene includesse una richiesta di nullità della convenzione, era focalizzata su questioni puramente patrimoniali:
1. Natura della lite: La disputa riguardava l’adempimento o meno di obbligazioni pecuniarie derivanti da un accordo.
2. Collocazione ‘a valle’: Il conflitto è sorto nella fase esecutiva del rapporto, dopo la conclusione della convenzione. Non si contestava il potere della Pubblica Amministrazione di stipulare l’accordo, ma le conseguenze economiche che ne derivavano.
3. Assenza di potere autoritativo: La controversia non implicava alcuna valutazione sull’esercizio di poteri pubblici discrezionali da parte del Comune. Le parti si confrontavano su un piano di parità, come in un qualsiasi rapporto contrattuale di diritto privato.

In sostanza, quando la lite si concentra sulla definizione del ‘dare’ e ‘avere’ economico tra le parti, senza rimettere in discussione le scelte amministrative a monte, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, in quanto tutore dei diritti soggettivi.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Aziende e Cittadini

Questa ordinanza consolida un importante criterio per il riparto di giurisdizione. Le imprese e i cittadini che intrattengono rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione sanno con maggiore certezza che, qualora la disputa riguardi esclusivamente l’esecuzione di obbligazioni patrimoniali, il foro competente è quello civile.

Questo principio semplifica il percorso legale, evitando che le parti vengano ‘rimbalzate’ tra diverse giurisdizioni. La decisione chiarisce che la presenza di un ente pubblico come controparte non sposta automaticamente la competenza al giudice amministrativo, specialmente quando l’amministrazione agisce ‘iure privatorum’, ovvero utilizzando strumenti di diritto privato come gli accordi, e la lite verte su aspetti puramente economici e contrattuali.

Quando una controversia su un accordo con la Pubblica Amministrazione spetta al giudice ordinario?
Quando la controversia ha un carattere meramente patrimoniale, sorge ‘a valle’ (cioè nella fase esecutiva) della conclusione dell’accordo e non coinvolge l’esercizio di poteri autoritativi pubblici, ma solo l’adempimento di obbligazioni contrattuali.

Cosa significa che una controversia sorge ‘a valle’ di un accordo?
Significa che la lite non riguarda la fase di formazione o la validità dell’accordo come espressione del potere pubblico, ma si concentra sull’esecuzione delle obbligazioni (tipicamente di pagamento) che da quell’accordo sono nate, in un rapporto considerato ormai paritetico tra le parti.

In questo caso, perché la richiesta di nullità della convenzione non ha spostato la giurisdizione al giudice amministrativo?
Perché la Corte ha valutato il ‘petitum sostanziale’, concludendo che la richiesta di nullità era strumentale all’obiettivo principale: accertare la non debenza di somme di denaro. L’intera controversia, quindi, si risolveva in una questione patrimoniale tra le parti, tipica della competenza del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22359 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22359 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/08/2025

sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 23752/2024 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia con ordinanza n. 1177/2024 depositata il 14/11/2024 nella causa tra:

COMUNE DI ORTA NOVA;

– ricorrente non costituito in questa fase –

contro

RAGIONE_SOCIALE

-resistente non costituita in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore NOME COGNOME il quale chiede che la Corte, in accoglimento del conflitto di giurisdizione, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatti di causa.

1.La controversia trae origine dalla convenzione conclusa il 24 agosto 2012, rep.n.2254, tra il Comune di Orta Nova e la RAGIONE_SOCIALE

avente ad oggetto il regolamento dei reciproci diritti e obblighi riguardanti la realizzazione, l’esercizio, la gestione e la manutenzione di un impianto eolico nel territorio comunale, località Santo Spirito.

All’art. 3 della Convenzione, le parti prevedevano il versamento di un corrispettivo omnicomprensivo e forfetario, non avente natura compensativa e dovuto per tutte le obbligazioni assunte dall’Amministrazione comunale di cui alla presente convenzione, nonché di qualsiasi altro pagamento al Comune relativo alla Centrale eolica.

A seguito di contrasti insorti tra le parti, la RAGIONE_SOCIALE conveniva il Comune innanzi al Tribunale Civile di Foggia per ottenere la declaratoria di nullità della citata convenzione stipulata inter partes e, quindi, l’accertamento della non debenza delle somme pretese a qualsiasi titolo e per le quali il Comune le aveva inviato diffida ad adempiere.

Il Comune di Orta Nova, costituitosi in giudizio, formulava domanda riconvenzionale volta a ottenere il riconoscimento del diritto in contestazione e, quindi, la condanna della Società al pagamento delle somme dovute in virtù della Convenzione.

Il Tribunale di Foggia, con sentenza n.2013/2019, depositata in data 11 settembre 2019, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia rientrasse nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. a) e lett. o) cod. proc. amm.

Il Comune di Orta Nova riassumeva il giudizio innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, il quale, con ordinanza n.1178/2024, pubblicata il 14 novembre 2024, -dato atto che le Sezioni Unite di questa Corte con sentenza n.4242/2024 del 16 febbraio 2024, in fattispecie sovrapponibile a quella in esame, avevano statuito in tema di giurisdizione su conflitto sollevato da altra Sezione- rilevava che tutta la questione sottoposta al suo esame presentava carattere patrimoniale, sorta a valle della conclusione dell’accordo e non coinvolgeva l’esercizio di poteri autoritativi, riducendosi, in estrema sintesi, alla definizione del reciproco quantum debeatur in relazione al rapporto contrattuale riconducibile alla richiamata convenzione del 2012.
Sollevava, pertanto, d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione chiedendo, per l’effetto, che le Sezioni unite della Corte di cassazione volessero dichiarare che sulla controversia non ha giurisdizione il giudice amministrativo bensì il Giudice ordinario.

Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380 bis -1 cod. proc .civ.

Le parti, alle quali il regolamento è stato comunicato non hanno svolto difese.

Il P.M., nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Il conflitto va risolto affermando la giurisdizione del giudice ordinario.

2.Non si ravvisano, invero, ragioni potenzialmente idonee per discostarsi da quanto già, condivisibilmente, affermato, per controversia correttamente ritenuta dal T.A.R. sovrapponibile a quella in esame, da queste Sezioni Unite con la sentenza del 16 febbraio 2024 n.4242. Nel decidere su conflitto negativo di giurisdizione sollevato d’ufficio, la Corte a sezioni unite ha ritenuto spettare al giudice ordinario la cognizione in ordine a una controversia di cui all’art.133, comma 1, lett. a), n.2 cod. proc. amm.. laddove essa riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti che si pongono ‘a valle’ rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e che, pertanto, non abbiano direttamente a oggetto la conclusione dell’accordo né l’esercizio dei poteri autoritativi che l’accordo stesso sostituisce.
Ciò, in espressa adesione ai principi già affermati da queste Sezioni Unite con la sentenza 24 giugno 2022, n. 20464, così massimata:<>.
3.Anche nella specie, il petitum sostanziale appare integralmente collocato a valle della pattuizione della convenzione intercorsa tra le parti, in quanto, come emergente dagli atti, da un lato il Comune di Orta Nova ha agito in riconvenzionale per ottenere l’adempimento delle obbligazion i patrimoniali assunte dalla Società con la convenzione; d’altro, la Società al conseguente e contrapposto fine di neutralizzare e paralizzare la pretesa a contenuto patrimoniale, ha agito in via principale chiedendo la declaratoria di nullità della convenzione stipulata inter partes .
Si controverte, quindi, come evidenziato anche dal P.M., in un ambito in cui non viene in rilievo alcun esercizio del potere autorizzativo pubblico dell’Amministrazione, ma pretese fondate su diritti soggettivi patrimoniali nell’ambito di un rapporto parit etico tra le parti.

Ne consegue che va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario (Tribunale di Foggia) innanzi al quale vanno rimesse le parti.

Il carattere officioso del procedimento esime dalla regolamentazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario innanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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