Giudicato sulla giurisdizione: quando si forma?

In una controversia tra un ex dipendente e un ente previdenziale, la Corte di Cassazione ha stabilito un importante principio sul giudicato sulla giurisdizione. L’ordinanza chiarisce che se un giudice di primo grado, nel decidere parzialmente una causa, rinvia esplicitamente l’esame della questione di giurisdizione a una fase successiva, non si forma alcun giudicato implicito su tale punto. Di conseguenza, il giudice d’appello è libero di esaminare e decidere sulla giurisdizione, confermando in questo caso la competenza del giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giudicato sulla Giurisdizione: La Cassazione Fa Chiarezza

Quando una decisione sulla competenza di un giudice diventa definitiva? La formazione del giudicato sulla giurisdizione è un tema cruciale nel diritto processuale, poiché stabilisce in modo irrevocabile quale organo giudiziario ha il potere di decidere una controversia. Con l’ordinanza in esame, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione intervengono per delineare con precisione i confini del cosiddetto giudicato implicito, offrendo una guida fondamentale per avvocati e cittadini.

I Fatti di Causa: Un Complesso Iter Giudiziario

La vicenda trae origine dalla pretesa di un ente nazionale di previdenza di recuperare somme, considerate indebitamente percepite, da un suo ex dipendente avvocato. L’ente aveva iniziato a trattenere un quinto della pensione dell’interessato, il quale si è opposto avviando un’azione legale davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

L’iter processuale si è rivelato subito complesso:
1. Inizialmente, il TAR si dichiara privo di giurisdizione, indicando come competente il giudice ordinario.
2. Il Consiglio di Stato ribalta la decisione, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo e rinviando la causa al TAR.
3. Il TAR, con una sentenza parziale, converte il rito e, aspetto cruciale, si riserva di esaminare nel merito tutte le questioni, ivi compresa la giurisdizione.
4. Il Consiglio di Stato, investito dell’appello contro tale sentenza parziale, dichiara infine il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, allineandosi a una parallela decisione della Cassazione.

L’ex dipendente ha quindi proposto ricorso in Cassazione contro quest’ultima pronuncia, sostenendo che sulla giurisdizione si fosse ormai formato un giudicato implicito, che impediva al Consiglio di Stato di tornare sulla questione.

La Questione del Giudicato sulla Giurisdizione

Il cuore del problema legale risiede nel capire se la decisione parziale del TAR, non specificamente appellata dall’ente previdenziale, avesse creato un giudicato sulla giurisdizione amministrativa. Secondo il ricorrente, non avendo l’ente impugnato la decisione che entrava parzialmente nel merito, avrebbe implicitamente accettato la giurisdizione del TAR. Se così fosse, il Consiglio di Stato non avrebbe più potuto dichiarare il proprio difetto di giurisdizione.

La Corte di Cassazione è stata quindi chiamata a stabilire se la riserva espressa dal TAR di voler approfondire in un secondo momento la questione della giurisdizione fosse sufficiente a impedire la formazione del giudicato implicito.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno respinto il ricorso, fornendo una motivazione chiara e lineare. La Corte ha stabilito che non si era formato alcun giudicato, né esplicito né implicito, sulla giurisdizione. La ragione è semplice: il TAR, nel convertire l’azione e nel pronunciarsi parzialmente, aveva esplicitamente “rimandato al successivo esame l’approfondimento di ogni ulteriore questione legata alla sussistenza della giurisdizione”.

Questa precisa riserva ha avuto l’effetto di mantenere la questione “aperta” e controversa. Non essendoci una statuizione definitiva, l’ente previdenziale non aveva l’onere di proporre un appello incidentale sul punto. Di conseguenza, il Consiglio di Stato, quale giudice d’appello, era pienamente legittimato a esaminare ex novo la questione e a declinare la propria giurisdizione, come correttamente ha fatto.

La Cassazione ha inoltre dichiarato inammissibili gli altri motivi di ricorso, relativi alla presunta ultrapetizione e all’omesso esame di una questione, poiché tali vizi attengono ai limiti interni della giurisdizione amministrativa e non possono essere sindacati in sede di legittimità, se non nei rari casi di eccesso di potere giudiziario.

Le Conclusioni

L’ordinanza consolida un principio fondamentale: per la formazione di un giudicato sulla giurisdizione, è necessaria una pronuncia che decida, anche implicitamente, tale questione. Se, al contrario, il giudice di primo grado lascia espressamente impregiudicata la verifica della giurisdizione, riservandosela per una fase successiva del giudizio, la questione rimane sub iudice. In tal caso, il giudice dell’impugnazione non solo può, ma deve, esaminarla e decidere su di essa. La decisione conferma, in ultima analisi, la giurisdizione del giudice ordinario per la controversia in oggetto, chiudendo un lungo e intricato capitolo processuale.

Quando si forma un giudicato implicito sulla giurisdizione?
Non si forma un giudicato implicito sulla giurisdizione se il giudice di primo grado, nel decidere parzialmente una causa, dichiara espressamente di riservarsi l’esame e la decisione su tale questione per una fase successiva del processo.

Un giudice d’appello può pronunciarsi sulla giurisdizione se questa non è stata oggetto di uno specifico motivo d’appello?
Sì, il giudice d’appello può e deve pronunciarsi sulla giurisdizione se la questione non è stata decisa in modo definitivo in primo grado. Se il primo giudice ha lasciato aperta la questione, essa viene devoluta al giudice superiore per la sua risoluzione.

Quali tipi di errore di una sentenza del Consiglio di Stato possono essere contestati davanti alla Corte di Cassazione?
Davanti alla Corte di Cassazione possono essere contestati solo gli errori che riguardano i limiti esterni della giurisdizione (ad esempio, quando un giudice invade la sfera di competenza del legislatore o di un altro potere dello Stato). I vizi meramente procedurali, come l’ultrapetizione o l’omessa pronuncia su un’istanza, sono considerati interni alla giurisdizione amministrativa e non sono sindacabili dalla Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15267 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15267 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 13102-2023 proposto da:

COGNOME WALTER, rappresentato e difeso da sé medesimo unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5017/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 19/05/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 30/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

Oggetto

RIC. CONTRO DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI

RNUMERO_DOCUMENTON. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 30/01/2024

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di cassazione dichiari l’inammissibilità del ricorso.

RILEVATO CHE

1.NOME COGNOME, avvocato dipendente dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE dal 1.1.1973 ed in quiescenza dal 1.1.2012, convenne in giudizio l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE davanti al TAR del Lazio e chiese l’annullamento dei provvedimenti sulla base dei quali a decorrere dal 1 ottobre 2019 l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE stava provvedendo a recuperare, con ritenuta diretta di un quinto della pensione, le somme riconosciute e non spettanti per effetto dell’inc lusione nella base di calcolo dell’indennità di fine rapporto della quota degli onorari professionali percepiti in costanza di rapporto di lavoro.
1.1. Il TAR del Lazio con sentenza n. 14205 del 2019 si dichiarò carente di giurisdizione per essere la giurisdizione del giudice ordinario.

1.2. Il Consiglio di Stato con sentenza n. 4126 del 2021 riformò la decisione e, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, rimise le parti davanti al TAR.

1.3. Investito di un secondo ricorso dello stesso COGNOME, poi, il TAR del Lazio con sentenza parziale n. 11331 del 2021 – in sede di ottemperanza della sentenza n. 468 dello stesso TAR che era stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 711 del 1991 ravvisava un petitum di accertamento del diritto all’annullamento dei provvedimenti adottati dall’Istituto e – disposta la conversione del rito da esecuzione ad annullamento/accertamento -si riservava di esaminare nel merito le domande in uno con tutti i profili pregiudiziali ivi compresa la giurisdizione.
1.4. Parallelamente la Cassazione, investita del ricorso proposto dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza n. 4126 del 2021, con sentenza n. 24028 del 2022 riteneva la giurisdizione del giudice ordinario.

1.5. Il Consiglio di Stato, quindi, con la sentenza oggetto del presente ricorso che ha definito il gravame avverso la sentenza del TAR n. 11331 del 2021, ha ritenuto fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e d ha escluso che si fosse formato un giudicato implicito sulla giurisdizione – atteso che il TAR, nel convertire il rito,

aveva lasciata impregiudicata la verifica della giurisdizione -ritenendo quindi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario.

Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso NOME COGNOME affidato a tre motivi ai quali ha resistito l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE con tempestivo controricorso. Il AVV_NOTAIO Generale ha concluso per l’inammissibilità del ricorso. Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa in replica al controricorso e, successivamente, ulteriore memoria integrativa.

RITENUTO CHE

Con il primo motivo di ricorso è denunciata la violazione dell’art. 360 primo comma n. 1 c.p.c. per avere la sentenza ritenuto di poter pronunciare sulla giurisdizione sebbene su tale aspetto si fosse formato un giudicato implicito. Parte ricorrente sostiene che l’eccezione non era stata accolta in primo grado dal TAR e non era stata oggetto di censura davanti al Consiglio di Stato.

3.1. Ad avviso del ricorrente con la sentenza del TAR del Lazio n. 11331 del 2021 era stato respinto il ricorso nella parte in cui era stata formulata una domanda ai sensi dell’ art. 112 c.p.a. di nullità per violazione del giudicato amministrativo, proposta con azione di ottemperanza e rigettata nel merito. Tale statuizione non era stata impugnata dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e la mera riproposizione della questione ex art. 346 c.p.c non sarebbe stata sufficiente a impedire il giudicato.. Sostiene infatti che la parte era tenuta a riproporre con appello incidentale anche le eccezioni di inammissibilità del ricorso che era stato rigettato nel merito e, in mancanza, si era formato il giudicato sulla giurisdizione.
Con il secondo motivo di ricorso è denunciato l’ error in iudicando consistito nella violazione dell’art. 112 c.p.c. per ultrapetizione.

4.1. Il ricorrente deduce che non era stata avanzata alcuna domanda che potesse autorizzare la pronuncia di difetto di giurisdizione, né da parte del ricorrente né da parte dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e che erroneamente, perciò, il Consiglio di Stato aveva ritenuto di poter pronunciare sulla giuris dizione sebbene non fosse mai stato chiesto l’annullamento della pronuncia di primo grado che aveva rigettato il ricorso ‘per la parte in cui era stata formulata domanda ex art. 112 c.p.a.’ ritenendo infondata la domanda di nullità.
Con il terzo motivo di ricorso si deduce che in violazione dell’art. 360 primo comma n. 5 c.p.c. e con omesso esame di un fatto decisivo la sentenza impugnata avrebbe trascurato di esaminare la domanda subordinata del ricorrente che aveva chiesto che si sollevasse la questione di legittimità costituzionale dell’art. 63 comma 1 del d.lgs. n. 165 del 2001 come interpretato estensivamente dalle sezioni unite della cassazione con l’ordinanza n. 25158 del 2022 e con altre tre precedenti decisioni, tra le quali la n. 24028 del 2022, in relazione agli artt. 3, 25 e 103 comma 1 e 113 Cost..
5.1. Ad avviso del ricorrente il Consiglio di Stato, pur dando atto nella parte in fatto dell’esistenza di dubbi di costituzionalità avanzati dal ricorrente, non ha poi motivato specificatamente sulla questione posta ed è così incorso nella violazione denunciata.

Il ricorso pur ammissibile non può tuttavia essere accolto.

6.1. Il ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, con cui si deduca il vizio di violazione del giudicato interno sulla giurisdizione, è ammissibile e si deve ritenere che sia stato proposto per motivi inerenti alla giurisdizione, quando si denunci la violazione di una norma del procedimento -come la disciplina che regola la formazione del giudicato, anche implicito, su tale questione -in quanto non si tratta di violazione di una norma meramente processuale, interna ai limiti della giurisdizione, ma piuttosto in una decisione sulla giurisdizione che può costituire oggetto del pieno sindacato della Corte di cassazione poiché investe la portata delle norme processuali di riferimento e la sussistenza o meno della formazione di un giudicato sulla giurisdizione, a prescindere dall’interpretazione che sul punto ne abbia dato la decisione del giudice amministrativo ( cfr. Cass. s.u. 06/12/2021 n.38737). Va ribadito allora che, quando si deduca il vizio di violazione del giudicato interno sulla giurisdizione (per non essere stata appellata la sentenza non definitiva che aveva respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata in primo grado), deve ritenersi proposto per motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi degli artt. 111 Cost. e 362, comma 1, c.p.c. e in tal caso, il sindacato della Corte di cassazione si estende alle disposizioni che regolano la deducibilità ed il rilievo del difetto di
giurisdizione, il cui accertamento può essere sollecitato anche dal controricorrente che invochi la formazione di quel giudicato, al fine di ottenere una pronuncia di inammissibilità del ricorso proposto avverso la statuizione in punto di giurisdizione, pronunciata nella sentenza gravata nonostante la preclusione derivante dal giudicato interno (cfr. Cass. s.u. 07/12/2022 n. 36005).

6.2. Tanto premesso ritiene tuttavia il Collegio che nella specie non si era formato alcun giudicato implicito sulla giurisdizione per effetto della pronuncia del TAR, non impugnata dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, che ha affermato che il ricorso era respinto ‘per la parte in cui formula domanda ai sensi dell’art. 112 c.p.a.’ ed ha convertito ‘l’azione da esecuzio ne ad annullamento accertamento (….)’.

6.3. In quella decisione, in motivazione, si afferma che ‘il gravame contiene domande orientate al più generale accertamento del diritto del ricorrente all’annullamento di provvedimenti adottati dall’Istituto stesso, peraltro fondate su un’interpretazione del contenuto di sentenze, diverse da quella indicata in epigrafe in esecuzione.’ Inoltre, si chiarisce che dal giudicato invocato per l’esecuzione emergeva favorevole per i ricorrenti la sola questione di prescrizione.

6.4. In tal modo pertanto il TAR, nel rigettare la domanda ex art. 112 c.p.a. e convertire l’azione qualificandola, ha rimandato al successivo esame l’approfondimento di ogni ulteriore questione legata alla sussistenza della giurisdizione all’attualità.

6.5. Nessun giudicato si è perciò formato sulla giurisdizione del giudice amministrativo relativamente alla domanda come riqualificata con la sentenza parziale. Al contrario il Tribunale amministrativo, con il suo provvedimento, si è limitato a rimettere al giudice della prosecuzione del giudizio l’esame anche della questione di giurisdizione.

6.6. Ne consegue che il Consiglio di Stato davanti al quale era stata impugnata la sentenza parziale del TAR non era vincolato da alcun giudicato e correttamente ha pronunciato sulla sua giurisdizione declinandola.

Quanto alle censure oggetto del secondo e del terzo motivo di ricorso esse sono inammissibili.

7.1. Ciò che si denuncia è un vizio di ultrapetizione ( error in iudicando) ed un omesso esame di fatto decisivo ( in violazione dell’art. 360 primo comma n. 5 c.p.c.) che non possono costituire oggetto di ricorso davanti a questa Corte.

7.2. Come è noto l’eccesso di potere giudiziario, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, deve essere riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (cfr. Cass. s.u. n. 29082 del 2019).
7.3. Le decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza poi sono soggette al sindacato delle Sezioni Unite sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione nella sola ipotesi in cui ad essere posta in discussione è la stessa possibilità di far ricorso, in una determinata situazione, al giudizio di ottemperanza, essendo, viceversa, inammissibile il ricorso con il quale si censuri il modo in cui il potere di ottemperanza sia stato esercitato dal giudice amministrativo, che attiene ai limiti interni di tale giurisdizione.
7.4. Esulano da tale esame le censure che attengono come nella specie a vizi processuali o di omessa pronuncia che restano circoscritte all’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo e non involgono temi di eccesso di potere giurisdizionale.

In conclusione, rigettato il primo motivo e dichiarati inammissibili il secondo ed il terzo, va confermata la giurisdizione del giudice ordinario e, in considerazione della particolare complessità della vicenda esaminata, devono essere compensate tra le parti le spese del presente procedimento. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002 va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di

contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art.13 comma 1 bis del citato d.P.R., se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art.13 comma 1 bis del c itato d.P.R., se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 30 gennaio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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