Giudicato penale: limiti nel giudizio amministrativo

Un’associazione contesta un’ordinanza di demolizione per cambio d’uso a luogo di culto, forte di una precedente assoluzione penale. La Cassazione chiarisce i limiti del giudicato penale nel processo amministrativo, dichiarando inammissibile il ricorso contro la decisione del Consiglio di Stato, poiché l’errata valutazione del giudicato costituisce un errore di giudizio e non un eccesso di potere giurisdizionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giudicato Penale: Quando l’Assoluzione Non Ferma il Giudice Amministrativo

L’efficacia di una sentenza penale in un diverso processo, specialmente in quello amministrativo, è una questione complessa. Con la recente ordinanza qui in esame, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione tracciano una linea netta sui limiti del giudicato penale e sulla possibilità di impugnare le decisioni del Consiglio di Stato, ribadendo la differenza fondamentale tra un errore di valutazione e un vero e proprio eccesso di giurisdizione.

I Fatti di Causa

Una associazione culturale, proprietaria di un immobile, si è vista notificare un’ordinanza di demolizione da parte del Comune di appartenenza. L’accusa era di aver modificato abusivamente la destinazione d’uso dell’edificio da “produttiva” a “luogo di culto”, realizzando interventi edilizi senza permesso. L’associazione aveva impugnato tale provvedimento davanti al TAR, che aveva respinto il ricorso.

Successivamente, il caso è approdato al Consiglio di Stato. In quella sede, l’associazione ha sostenuto con forza un argomento cruciale: il suo legale rappresentante era stato assolto in un processo penale per gli stessi fatti con la formula “perché il fatto non sussiste”. Secondo l’associazione, questa sentenza penale definitiva (il cosiddetto giudicato penale) avrebbe dovuto precludere al giudice amministrativo ogni diversa valutazione.

Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha respinto anche l’appello. Ha affermato che l’effetto vincolante della sentenza penale nel giudizio amministrativo riguarda solo i “fatti materiali” e non la loro qualificazione giuridica. Inoltre, ha sottolineato la mancanza di identità soggettiva tra le parti dei due processi, poiché il Comune non aveva partecipato al giudizio penale. Di fronte a questa decisione, l’associazione ha proposto ricorso per cassazione, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale.

La Decisione delle Sezioni Unite e l’efficacia del giudicato penale

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato il ricorso inammissibile. Il punto centrale della decisione non è tanto l’efficacia del giudicato penale, quanto i limiti del sindacato che la Cassazione può esercitare sulle sentenze del Consiglio di Stato.

Le Sezioni Unite ricordano che il ricorso contro le decisioni dei giudici speciali, come il Consiglio di Stato, è ammesso solo per motivi attinenti alla giurisdizione. Questi motivi includono:
1. Difetto assoluto di giurisdizione: quando un giudice decide su una materia riservata al legislatore o alla Pubblica Amministrazione.
2. Eccesso di potere giurisdizionale (sconfinamento): quando un giudice invade la sfera di competenza di un’altra giurisdizione (es. ordinaria o speciale).
3. Rifiuto di giurisdizione: quando un giudice nega la propria competenza erroneamente.

Nel caso specifico, l’associazione non contestava che il Consiglio di Stato avesse la giurisdizione sulla materia del contendere (urbanistica ed edilizia), ma il modo in cui l’aveva esercitata, ovvero non riconoscendo il valore vincolante della sentenza penale. Questo, secondo la Cassazione, non è un problema di giurisdizione, ma un potenziale error in iudicando (errore di giudizio).

Le motivazioni

La Corte chiarisce che stabilire se una precedente sentenza penale abbia o meno efficacia vincolante in un giudizio amministrativo rientra pienamente nell’ambito del potere decisionale del giudice amministrativo. L’eventuale errata applicazione delle norme che regolano tale efficacia (come gli articoli 652 e 654 del codice di procedura penale) costituisce un errore nell’interpretazione del diritto, sindacabile nei normali gradi di giudizio, ma non un’invasione di campo che giustifichi un ricorso per cassazione.

Il sindacato delle Sezioni Unite è limitato al controllo dei confini esterni della giurisdizione amministrativa, non a correggere gli errori commessi al suo interno. Accogliere il ricorso dell’associazione avrebbe significato riesaminare il merito della decisione del Consiglio di Stato, trasformando la Cassazione in un terzo grado di giudizio amministrativo, ruolo che la legge non le conferisce.

Inoltre, la Corte ha qualificato l’azione del ricorrente come un abuso del processo. Avendo la Prima Presidente già formulato una proposta di inammissibilità e avendo il ricorrente insistito per una decisione nel merito, che ha poi confermato tale inammissibilità, la Corte ha applicato l’art. 96 c.p.c., condannando l’associazione a un ulteriore pagamento a titolo di responsabilità aggravata.

Le conclusioni

Questa ordinanza è un importante monito sui limiti del ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato. Non ogni presunto errore del giudice amministrativo può essere denunciato come un vizio di giurisdizione. La distinzione tra error in iudicando ed eccesso di potere è fondamentale: il primo attiene al modo in cui il potere è esercitato, il secondo all’esistenza stessa del potere. L’interpretazione degli effetti di un giudicato penale è un’operazione intrinseca all’esercizio della funzione giurisdizionale, e un suo eventuale errore non può essere utilizzato per scardinare i confini tra le diverse giurisdizioni.

Un’assoluzione in sede penale impedisce sempre una sanzione amministrativa per gli stessi fatti?
No. Secondo la decisione analizzata, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’effetto vincolante del giudicato penale nel giudizio amministrativo riguarda solo l’accertamento dei “fatti materiali” e non la loro qualificazione giuridica. Inoltre, tale effetto presuppone requisiti rigorosi, come la perfetta identità soggettiva delle parti, che potrebbe mancare se l’ente pubblico (in questo caso il Comune) non ha partecipato al processo penale.

È possibile ricorrere in Cassazione se si ritiene che il Consiglio di Stato abbia ignorato una sentenza penale?
No, se la contestazione riguarda il modo in cui il Consiglio di Stato ha interpretato l’efficacia della sentenza penale. La Corte di Cassazione ha stabilito che una simile doglianza non costituisce un “eccesso di potere giurisdizionale”, ma un potenziale “error in iudicando” (errore di giudizio), che non rientra tra i motivi per cui si può ricorrere alle Sezioni Unite contro le decisioni dei giudici amministrativi.

Cosa si rischia a presentare un ricorso in Cassazione che viene giudicato inammissibile in modo evidente?
Si rischia una condanna per responsabilità processuale aggravata. Nel caso di specie, poiché il ricorso è stato definito in conformità a una precedente proposta di inammissibilità e la parte ha insistito per la decisione, la Corte ha ritenuto configurabile un’ipotesi di abuso del processo, condannando la ricorrente al pagamento di una somma ulteriore in favore della controparte e della Cassa delle Ammende.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 6991 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 6991 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso 8924-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso il dott. NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME ed COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 8752/2022 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 13/10/2022.

Oggetto

RIC. CONTRO DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 12/12/2023

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8752/2022, pubblicata il 13/10/2022, in giudizi riuniti promossi dall’RAGIONE_SOCIALE, associazione RAGIONE_SOCIALE avente la finalità «d i rafforzare e diffondere la fede e la cultura islamica », con sede in immobile di sua proprietà, sito nel Comune di Costa Masnaga, ha, per quanto in questa sede interessa, confermato la decisione del TAR Lombardia n. 22/2022, che aveva respinto l’impugnazione dell’ordinanza comunale n. 14/2019 di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi sul presupposto dell’abusivo mutamento da parte dell’RAGIONE_SOCIALE della destinazione d’uso « da produttiva a luogo di culto », con la realizzazione di interventi edilizi in assenza di permesso di costruire, funzionali all’utilizzo continuativo e sistematico dell’immobile come centro di culto mussulmano.
In particolare, il Consiglio di Stato ha respinto il motivo di gravame con il quale si invocava l’efficacia preclusiva del giudicato esterno rappresentato dalla sentenza di assoluzione del legale rappresentante dell’RAGIONE_SOCIALE perché il fatto non sussist e (essendosi ritenuto insussistente il cambio di destinazione), pronunciata dal Tribunale di Lecco nel 2021, nel procedimento penale per abuso edilizio, rilevando che l’effetto vincolante del giudicato penale nel giudizio amministrativo riguarda soltanto i « fatti materiali » e non anche la qualificazione giuridica dei medesimi e che tale effetto presuppone il rispetto di limiti rigorosi, ex art.654 c.p.p., tra cui la perfetta identità soggettiva RAGIONE_SOCIALE parti, laddove il Comune non aveva preso parte al giudizio penale; i giudici di appello, nel merito del cambio di destinazione d’uso, confermando la decisione di primo grado, hanno ritenuto lo stesso comprovato a seguito dell’istruttoria operata dall’amministrazione comu nale.
Avverso la suddetta pronuncia, l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, notificato il 13/4/2023, affidato ad unico motivo, nei confronti del Comune di Costa Masnaga, che ha resistito con controricorso.

La Prima Presidente ha formulato proposta di definizione accelerata, ai sensi dell’art.380 bis c.p.c., con ordinanza in data 28/6/2023, comunicata il 30/6/2023, nel senso dell’inammissibilità dell’unico motivo di ricorso in quanto esso, « pur proponendo, in apparenza, una questione di giurisdizione, si risolve in una censura di violazione degli artt. 652, 653 e 654 cod. proc. pen. in relazione all’affermazione, contenuta nella

sentenza impugnata, dell’inesistenza del vincolo, in sede di giudizio amministrativo, derivante dalla sentenza di assoluzione pronunciata in sede penale dal Tribunale ordinario di Lecco », poiché la parte ricorrente, censurando il fatto che l’asserito mutamento della destinazione d’uso sarebbe da considerare escluso in base alla citata sentenza penale, « finisce col dolersi di un’errata attività interpretativa RAGIONE_SOCIALE norme da parte del giudice amministrativo, prospettando in tal modo una censura di error in iudicando, in relazione al quale non è ammesso il ricorso per cassazione avverso le decisioni dei giudici amministrativi ».
La ricorrente, con istanza del 1°/8/2023, ha chiesto, depositando procura speciale datata 24/7/2023, la decisione del ricorso, ai sensi dell’art.380 bis c.p.c..

Fissata l’adunanza camerale del 12/12/23, le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

La ricorrente lamenta, con unico motivo, l’eccesso di giurisdizione e sconfinamento nella sfera riservata alla giurisdizione penale, lo sconfinamento nella potestà legislativa e la violazione dell’art.111 Cost. oltre la violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale, per avere il Consiglio di Stato, a fronte del giudicato esterno penale, « in realtà ricavato una norma sostitutiva che prescinde dalla regola eccezionale prevista dal codice di procedura penale » (artt. 652, 653 e 654 c.p.p. ), per essere « entrato nel merito di fatti che riguardano identiche circostanze oggetto anche del giudizio amministrativo » e avere statuito sulla sussistenza della fattispecie di reato. In particolare, si denuncia l’errata applicazione dell’art.654 c.p.p., in luogo dell’art.652 c.p.p., secondo cui l’efficacia della sentenza penale irrevocabile di assoluzione opera nel giudizio amministrativo « quando si controverta sui profili risarcitori della parte offesa, sempre che il danneggiato si sia costituito o sia stato posto in condizioni di costituirsi parte civile » (e nella specie, il Comune, quale parte offesa dal reato, era titolare di azione risarcitoria e avrebbe ben potuto costituirsi parte civile, non rilevando, ai fini che qui interessano, che non l’abbia fatto).
La censura è inammissibile.

2.1. In punto di ammissibilità del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione ed alla disciplina del relativo riparto, ai sensi dell’art.111, comma ottavo, Cost., va ribadito che il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato,

ai sensi dell’art.111, ult.comma, Cost., è ammesso per soli motivi inerenti alla giurisdizione.

Questa Corte a Sezioni Unite ha affermato (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8848; Cass., Sez. Un., 19 aprile 2021, n. 10245; Cass., Sez. Un., 26 ottobre 2021, n. 30112) che l’eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione o eccesso di potere giurisdizionale (c.d. sconfinamento o invasione), o di rifiuto di giurisdizione (c.d. arretramento), che si verificano, rispettivamente, quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalit à amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto «in assoluto» di cognizione giurisdizionale, o di difetto relativo di giurisdizione o diniego di giurisdizione, riscontrabili, rispettivamente, quando detto giudice abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale (c.d. invasione), ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, giudice ordinario o altro giudice speciale (c.d. autolimitazione).
Il difetto relativo di giurisdizione è funzionale al rispetto degli ambiti di giurisdizione tra i vari plessi giudiziari.

Poiché la nozione di eccesso di potere giurisdizionale non ammette letture estensive, neanche limitatamente ai casi di sentenze abnormi, anomale ovvero caratterizzate da uno stravolgimento radicale RAGIONE_SOCIALE norme di riferimento, il relativo vizio non è configurabile in relazione a denunciate violazioni di legge sostanziale o processuale riguardanti il modo di esercizio della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2021, n. 2605).

Si è quindi precisato (Cass. Sez.Un. 13976/2017), in ordine alla distinzione tra casi in cui vi è rifiuto della giurisdizione e quelli in cui si riscontra un semplice cattivo esercizio della giurisdizione per errores in iudicando o in procedendo, non sindacabile dalle Sezioni Unite della Corte di RAGIONE_SOCIALEzione per motivi inerenti alla giurisdizione, che « il cattivo esercizio della propria giurisdizione da parte del giudice, che provveda perch é investito di essa e, dunque, ritenendo esistente la propria giurisdizione e, tuttavia, nell’esercitarla, applichi regole di giudizio che lo portino a negare tutela alla situazione giuridica azionata, si risolve soltanto nell’ipotetica commissione di un errore all’interno ad essa e, se tale errore porta a negare tutela alla situazione fatta valere, ci ò si risolve
in una valutazione di infondatezza della richiesta di tutela, ancorch é la statuizione, in quanto proveniente dal giudice di ultimo grado della giurisdizione ad ì ta, comporti che la situazione rimanga priva di tutela giurisdizionale ».

2.2. Nella specie, come rilevato nell’ordinanza ex art.380 -bi s c.p.c., siccome il sindacato RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, ovvero all’esistenza dei vizi che attengono all’esercizio della funzione giurisdizionale e non al modo del suo esercizio, cui attengono, invece, gli errori « in iudicando » o « in procedendo », il suddetto sindacato non è esperibile per censurare una pronuncia di merito che discenda non da eccesso di competenza giurisdizionale per sconfinamento, ma dall’erronea applicazione di norme processuali penali (l’art.654 in luogo dell’art.652) in punto di efficacia del giudicato p enale nel giudizio amministrativo il cui accertamento rientra nell’ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione.
E il sindacato di questa Corte si deve pertanto fermare, non vertendosi in controllo dell’osservanza dei limiti esterni della giurisdizione.

Per tutto quanto sopra esposto, va dichiarato inammissibile il ricorso, con condanna della parte ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio.

Considerato che la trattazione del procedimento è stata chiesta ai sensi dell’art. 380 bis c.p.c .ultimo comma a seguito di proposta di inammissibilit à̀ a firma del Primo Presidente, la Corte, avendo definito il giudizio in conformit à̀ della proposta, deve applicare il terzo e il quarto comma dell’articolo 96, come testualmente previsto dal citato art. 380 bis ultimo comma (‘ Se entro il termine indicato al secondo comma la parte chiede la decisione, la Corte procede ai sensi dell’articolo 380-bis.1 e quando definisce il giudizio in conformit à̀ alla proposta applica il terzo e il quarto comma dell’articolo 96 ‘).
In tal modo, risulta codificata una ipotesi di abuso del processo, peraltro gi à immanente nel sistema processuale (da iscrivere nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale). Non attenersi ad una valutazione del Presidente della Sezione che poi trovi conferma nella decisione finale lascia certamente presumere una responsabilit à̀ aggravata (Cass. Sez.Un. nn. 27433 e 28540 del 2023).

Quanto alla disciplina intertemporale sull’applicazione ai giudizi di cassazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni di cui all’art. 96 , terzo e quarto comma, c.p.c., per effetto del rinvio operato dall’ultimo comma dell’art. 380 -bi s nel testo riformato, la Corte rileva che la predetta normativa -in deroga alla previsione generale contenuta nell’art. 35 comma 1 del Lgs. n. 149/2022 sia immediatamente applicabile a seguito dell’adozione di una decisione conforme alla proposta, sebbene per giudizi gi à pendenti alla data del 28 febbraio 2023. Ed infatti la norma di cui all’art. 380 -bis c.p.c. (che nella parte finale richiama l’art. 96 , commi 3 e 4) è destinata a trovare applicazione, come espressamente previsto dal co. 6 dell’art. 35 del D. Lgs. n. 149/2022, anche nei giudizi introdotti con ricorso già notificato alla data del 1° gennaio 2023 e per i quali non è stata ancora fissata udienza o adunanza in camera di consiglio (come, appunto, quello in esame). Questa Corte (Cass. Sez.Un. 28540/2023) ha così affermato che « In tema di procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati, l’art. 380-bis, comma 3, c.p.c. (come novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022) – che, nei casi di definizione del giudizio in conformità alla proposta, contiene una valutazione legale tipica della sussistenza dei presupposti per la condanna ai sensi del terzo e del quarto comma dell’art. 96 c.p.c. – codifica un’ipotesi normativa di abuso del processo, poiché non attenersi ad una valutazione del proponente poi confermata nella decisione definitiva lascia presumere una responsabilità aggravata del ricorrente » (cfr. anche Cass. Sez.Un. 27433/2023).
Sulla scorta di quanto esposto ed in assenza di indici che possano far propendere per una diversa applicazione della norma, la parte ricorrente va condannata al pagamento della somma di € 5.000,00 (valutata equitativamente), in favore della controparte, e di una ulteriore somma di € 2.500,00, in favore della RAGIONE_SOCIALE.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile e condanna la parte ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio che liquida in €. 5.000,00, oltre €. 200,00 per esborsi ed oltre accessori di legge nella misura del 15%.

Condanna altresì la parte ricorrente al pagamento della somma di €. 5.000,00, in favore del controricorrente, e della somma di euro 2.500, in favore della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ammende.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contribut o unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 12 dicembre 2023 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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