Giudicato inter partes: appello inammissibile

Un’Azienda Sanitaria Locale ha impugnato una sentenza che la condannava al pagamento di somme a una struttura sanitaria privata in base a un accordo. L’ASL sosteneva la nullità dell’accordo per vizi procedurali. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, applicando il principio del giudicato inter partes: la stessa questione di nullità era già stata decisa con una precedente ordinanza definitiva tra le stesse parti, impedendo una nuova valutazione. L’azienda è stata anche condannata per abuso del processo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giudicato Inter Partes: Quando una Causa è Già Stata Decisa

Il principio del giudicato inter partes rappresenta un pilastro del nostro ordinamento giuridico, garantendo la certezza del diritto e impedendo che una controversia già risolta con una decisione definitiva possa essere riaperta all’infinito. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito con forza l’importanza di questo principio, dichiarando inammissibile il ricorso di un’azienda sanitaria pubblica e condannandola per abuso del processo. Analizziamo insieme questo caso emblematico.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da una richiesta di pagamento avanzata da una struttura sanitaria privata nei confronti di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL). La richiesta si basava su un “Protocollo di Intesa” siglato nel 2009, che prevedeva il rimborso di specifici costi sostenuti dalla clinica.

L’ASL si opponeva al pagamento, sostenendo che il Protocollo fosse nullo. Secondo l’ente pubblico, l’accordo era stato stipulato senza una corretta fase istruttoria e senza un’adeguata motivazione, violando così le norme che regolano l’azione della Pubblica Amministrazione. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello, tuttavia, davano ragione alla struttura privata, condannando l’ASL al pagamento delle somme dovute.

L’Appello in Cassazione e il Ruolo del Giudicato Inter Partes

Non soddisfatta delle decisioni dei giudici di merito, l’ASL decideva di ricorrere in Cassazione, insistendo sulla nullità del Protocollo per violazione di norme imperative. La difesa dell’azienda pubblica si concentrava sulla fase di formazione della volontà dell’ente, ritenuta viziata e, di conseguenza, incapace di dar vita a un accordo valido.

La Corte di Cassazione, però, ha rilevato un ostacolo insormontabile all’analisi del merito del ricorso: l’esistenza di un giudicato inter partes. I giudici hanno infatti evidenziato come la stessa identica questione di nullità fosse già stata oggetto di una precedente ordinanza della stessa Corte (la n. 1398/2024), pronunciata tra le medesime parti. In quella sede, la Cassazione aveva già stabilito che la stipulazione di un contratto da parte della Pubblica Amministrazione senza un’adeguata istruttoria non comporta una violazione di norma imperativa tale da causarne la nullità.

Quella decisione, essendo divenuta definitiva, aveva acquisito forza di giudicato, impedendo alle parti di sollevare nuovamente la stessa questione in un altro giudizio.

L’Irrilevanza del Giudicato Esterno

Nel tentativo di superare l’ostacolo, l’ASL ha invocato una diversa sentenza del Consiglio di Stato, sostenendo che essa costituisse un “giudicato esterno” in grado di influenzare la decisione. La Cassazione ha però respinto anche questa argomentazione, chiarendo che la sentenza amministrativa non affrontava lo specifico profilo di nullità sollevato nel giudizio civile (vizio nella formazione della volontà) e, pertanto, non era idonea a scalfire il giudicato civile formatosi tra le parti.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha fondato la sua decisione sul principio fondamentale della preclusione da giudicato. Una volta che un giudice si è pronunciato in via definitiva su una determinata questione tra due parti, quella questione non può più essere messa in discussione dalle stesse parti in futuri processi. Il ricorso dell’ASL era volto a ottenere una nuova pronuncia su un punto di diritto già risolto in modo irreversibile. Di conseguenza, il Collegio non ha potuto far altro che confermare la proposta di definizione anticipata, ritenendo il ricorso inammissibile perché in palese contrasto con il giudicato inter partes precedentemente formatosi.

Le Conclusioni: Sanzione per Abuso del Processo

L’epilogo della vicenda è particolarmente significativo. La Corte non si è limitata a rigettare il ricorso, ma ha condannato l’ASL per abuso del processo ai sensi dell’art. 96, commi 3 e 4, del codice di procedura civile. I giudici hanno ritenuto che l’aver proseguito nel giudizio, nonostante fosse stata prospettata una soluzione basata sull’evidente esistenza di un giudicato, costituisse un comportamento processuale scorretto. L’ASL è stata quindi condannata non solo al pagamento delle spese legali, ma anche al versamento di un’ulteriore somma in favore della controparte e di un’altra somma a favore della cassa delle ammende, come sanzione per aver inutilmente aggravato il lavoro della giustizia.

Cosa significa ‘giudicato inter partes’ e quale effetto ha?
Significa che una decisione giudiziaria è diventata definitiva e vincolante, ma i suoi effetti sono limitati esclusivamente alle parti che hanno partecipato a quel processo. L’effetto principale è impedire che le stesse parti possano intentare una nuova causa sulla medesima questione già decisa.

Perché il ricorso dell’Azienda Sanitaria è stato respinto?
Il ricorso è stato respinto perché la questione sulla nullità del contratto, sollevata dall’Azienda Sanitaria, era già stata decisa in modo definitivo da una precedente ordinanza della Corte di Cassazione tra le stesse parti. Si era quindi formato un ‘giudicato inter partes’ che ha reso inammissibile la riproposizione della stessa doglianza.

Cosa comporta la condanna per ‘abuso del processo’ in questo caso?
La condanna per abuso del processo ha comportato per l’Azienda Sanitaria l’obbligo di pagare non solo le spese legali della controparte, ma anche un’ulteriore somma a titolo di risarcimento alla controparte e una sanzione pecuniaria alla cassa delle ammende. Questa misura è stata applicata perché ha proseguito un’azione legale pur essendo consapevole della sua infondatezza a causa del precedente giudicato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12393 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 12393 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10297/2024 R.G. proposto da :

AZIENDA SANITARIA LOCALE ROMA1, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di ROMA n. 6672/2023 depositata il 18/10/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Si riporta qui di seguito il testo della proposta di definizione anticipata del ricorso formulata in data 12.7.2024, ai sensi dell’art. 380 c.p.c., dal Consigliere Coordinatore:

‘ La ricorrente ASL Roma 1 impugna con unico motivo la sentenza n. 6672/2023 del 18.10.2023 della Corte di appello di Roma che ha rigettato il gravame da essa proposto avverso la decisione di primo grado n. 17913/2017 del Tribunale di Roma.

La RAGIONE_SOCIALE Valle RAGIONE_SOCIALE aveva agito in giudizio al fine di ottenere il pagamento di alcune fatture del 2010 e del 2011 per un importo complessivo di € 428.070,86 per le ‘superfici’ dei locali e per le attrezzature relative all’attività ambulatoriale nonché per i c.d. costi indiretti, sulla base della previsione dell’art. 11 comma 1 del Protocollo di Intesa del 30.04.2009 (superfici e attrezzature) e art. 11 comma 2Lettera B ‘costi indiretti’.

La Corte di appello ha ribadito l’accoglimento della domanda della RAGIONE_SOCIALE, ritenendo la validità del Protocollo, in particolare, dell’art. 11, e inquadrando il rapporto inter partes come affitto di azienda.

Con unico motivo la ASL Roma 1 ha dedotto ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 97 Cost., art. 1, 3 e 21 septies L. 241/1990, 1325 c.c., art. 1418 c.c.

Secondo la ricorrente, anche quando essa si avvale di moduli privatistici, l’azione della Pubblica Amministrazione non può essere equiparata all’azione giuridica dei soggetti privati, non essendo né libera né autonoma, ma finalizzata al perseguimento di obiettivi

prestabiliti dall’ordinamento e suscettibili di controllo (art. 97 Cost. e art. 1 L. 241/1990). Da ciò deriva la necessità di tener conto della qualità di Pubblica Amministrazione e del conseguente insopprimibile potere-dovere della stessa di attenersi, anche nei contratti conclusi iure privatorum, ad alcune norme regolanti l’attività contrattuale, in particolare quelle relative alla formazione della volontà (artt. 1325 c.c. e 1418 c.c.).

La Corte di appello avrebbe quindi erroneamente concentrato la sua valutazione su un momento geneticamente successivo a quello della formazione della volontà, momento quest’ultimo, invece, evidentemente viziato dalla carenza assoluta di istruttoria e motivazione, fasi queste necessarie alla corretta genesi e alla validità dell’atto (delibera di approvazione del Protocollo di Intesa); inoltre da un provvedimento viziato non può derivare alcun valido accordo, poiché il provvedimento amministrativo (fase provvedimentale di formazione della volontà) costituisce il precedente logico e necessario all’adozione di ogni conseguente accordo.
La valutazione della mera non convenienza economica quale elemento non idoneo alla pronuncia di nullità, sulla quale fonda la propria decisione la Corte di appello, non coglierebbe la violazione di legge che si è verificata nel caso di specie, valorizzando esclusivamente il momento successivo dell’attività amministrativa, invece superato dalla precedente formazione della volontà (viziata) dell’Ente, in quanto carente di istruttoria e motivazione.

Si è opposta con controricorso la Casa di Cura Valle Fiorita, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso e la formazione del giudicato esterno.

Il ricorso appare inammissibile perché volto, in contrasto con il giudicato inter partes, eccepito dalla controricorrente, a mettere in discussione la validità del Protocollo del 2009 accertata dalle pronunce n. 5665 del 4.3.2024 e soprattutto n. 1398 del 15.1.2024

di questa Corte, anche con riferimento allo specifico profilo censorio fatto valere con il motivo’.

In seguito alla comunicazione della riportata proposta di definizione ex art. 380bis c.p.c., l’Azienda Sanitaria Locale Roma I, con l’istanza del 20.9.2024, ha dichiarato di non aderire alla soluzione prospettata e ha chiesto la decisione del ricorso.

Entrambe le parti hanno depositato la memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

Questo Collegio non può che confermare e far proprie le argomentazioni svolte nella proposta di definizione anticipata, con le quali il ricorso è stato ritenuto inammissibile.

In particolare, nella proposta di definizione anticipata è stato ben evidenziato che il presente ricorso si pone in contrasto con il giudicato inter partes , segnatamente, con l’ordinanza di questa Corte n. 1398 del 15.1.2024 nella quale l’azienda aveva fatto valere lo stesso profilo di nullità della Convenzione del 2009, che forma oggetto dell’odierno motivo di ricorso.

In particolare, nella predetta ordinanza di questa Corte è stato affermato al punto 21, pag. 18, ‘ che la stipulazione di un contratto da parte della Pubblica Amministrazione senza adeguata istruttoria non comporta la violazione di una norma imperativa, ridondante in nullità, incidentalmente suscettibile di delibazione da parte del giudice ordinario adito per l’esecuzione del contratto’.

Su tale affermazione è sceso irreversibilmente il giudicato.

Né è condivisibile quanto affermato dalla ricorrente nella memoria ex art. 380-bis. 1 c.p.c., ovvero che, successivamente alla notifica del presente ricorso in cassazione, sarebbe sopravvenuto un giudicato esterno rappresentato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 9200/2022, e ciò in virtù dell’ordinanza n. 12291/2024 del 07/05/2024 con cui le Sezioni Unite di questa Corte hanno rigettato

il ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE avverso la citata sentenza del Consiglio di Stato.

Ad avviso della ricorrente, la sentenza del Consiglio di Stato n. 9200/2022 ha espressamente escluso la tesi sostenuta da Valle Fiorita del Protocollo come contratto privato diretto alla mera utilizzazione della struttura, concludendo per la legittimità dell’attività di rideterminazione attuata unilateralmente dall’allora San Filippo Neri con le delibere impugnate proprio sulla base dell’interpretazione del Protocollo di Intesa come convenzione diretta a regolare l’espletamento di un servizio pubblico di attività sanitaria da individuarsi anche in capo alla Casa di Cura.
Ad avviso della ricorrente, sarebbe stato accertato, con efficacia di giudicato, che il Protocollo di Intesa del 2009 è una Convenzione che regola l’espletamento di un servizio pubblico di attività sanitaria da individuarsi in capo alla Casa di Cura Valle Fiorita, la quale non mette a disposizione alcunché, ma svolge insieme all’Azienda Ospedaliera attività sanitaria.

Ne consegue l’applicabilità alla fattispecie (Protocollo di intesa come gestione di servizio pubblico di attività sanitaria e svolgimento di attività sanitaria in capo alla RAGIONE_SOCIALE) della normativa dell’accreditamento istituzionale con conseguente nullità del Protocollo in quanto la RAGIONE_SOCIALE in qualità di soggetto non accreditato non può svolgere alcun servizio pubblico in nome e per conto del SSN.

Ritiene questo Collegio che la citata sentenza del Consiglio di Stato non rappresenti in alcun modo un giudicato esterno idoneo ad inficiare le statuizioni, coperte da giudicato, dell’ordinanza di questa Corte n. 1398/2024 sul punto oggetto del ricorso per cassazione.

Si evidenzia che la sentenza della Corte di Appello di Roma n. 6672/2023 è stata impugnata dalla odierna ricorrente limitatamente al profilo della nullità dell’art. 11 del Protocollo di

Intesa attinente alla formazione della volontà dell’ente, che sarebbe stata viziata da carenza istruttoria e motivazione.

Con riferimento al profilo di nullità dell’intero Protocollo d’Intesa del 30 aprile 2009 per difetto del requisito dell’accreditamento istituzionale – in ordine al quale, secondo la ricorrente, il giudicato cronologicamente successivo costituito dalla sentenza del Consiglio si porrebbe in contrasto con le ordinanze di questa Corte nn. 5665/2024 e 51398/2024 che avevano escluso tale profilo di nullità

la ricorrente non ha impugnato la citata sentenza della Corte d’Appello di Roma, con la conseguenza che su tale questione si è irrimediabilmente formato il giudicato interno.

Ne consegue che la sentenza del Consiglio di Stato, che non ha minimamente esaminato il profilo di nullità di cui al presente ricorso per cassazione (asserito difetto di istruttoria e motivazione), non ha alcuna rilevanza nel presente giudizio.

Il ricorso è quindi infondato.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Inoltre, poiché il ricorso è stato deciso in conformità alla proposta formulata ex art. 380-bis cod. proc. civ., devono essere applicati come previsto dal comma terzo dello stesso art. 380-bis cod. proc. civ. il terzo e il quarto comma dell’art. 96 cod. proc. civ., con conseguente condanna della ricorrente al pagamento in favore della controricorrente della somma equitativamente determinata nella misura di cui in dispositivo (che si stima pari a quella quantificata a titolo di spese di lite), nonché al pagamento di ulteriore somma a favore della cassa delle ammende.
Come evidenziato da Cass. Sez. U 27-9-2023 n. 27433 e Cass. Sez. U 13-102023 n. 28540, l’art. 380 -bis co.3 cod. proc. civ., richiamando, per i casi di conformità tra proposta e decisione finale, l’art. 96 co. 3 e 4 cod. proc. civ., codifica, attraverso una valutazione legale tipica compiuta dal legislatore, un’ipotesi di

abuso del processo, giacché non attenersi alla delibazione del proponente che trovi conferma nella decisione finale lascia presumere una responsabilità aggravata. Peraltro, se è pur vero che di una siffatta ipotesi di abuso, già immanente nel sistema processuale, va esclusa una interpretazione che conduca ad automatismi non in linea con una lettura costituzionalmente compatibile del nuovo istituto, sicché l’applicazione in concreto delle predette sanzioni deve rimanere affidata alla valutazione delle caratteristiche del caso di specie (Cass. Sez. Un. n. 36069 del 27.12.2023), nondimeno nell’ipotesi in esame non si rinviene alcuna ragione per discostarsi dalla suddetta previsione legale: è evidente la complessiva piena «tenuta» del sintetico provvedimento di proposta di definizione anticipata rispetto alla motivazione necessaria per confermare l’inammissibilità del ricorso.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, che liquida in € 12.400,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% ed accessori di legge. Condanna la ricorrente ex art. 96 co.3 e 4 cod. proc. al pagamento a favore della controricorrente di € 2.500,00 a di € 12.200,00 favore della cassa delle ammende.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del DPR 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1° bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I Sezione civile il 26.3.2025

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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