Giudicato esterno: come blocca nuove richieste COSAP

Un condominio si opponeva a una richiesta di pagamento per l’occupazione di suolo pubblico (COSAP) emessa da un’amministrazione comunale. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del condominio, stabilendo che il principio del giudicato esterno impedisce al Comune di richiedere il pagamento. Precedenti sentenze definitive avevano già accertato che il canone non era dovuto per le stesse strutture, creando un vincolo non superabile per le successive annualità, in assenza di nuove circostanze.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giudicato esterno: la Cassazione blocca le pretese COSAP del Comune

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce la forza vincolante del giudicato esterno, un principio fondamentale che garantisce la certezza del diritto e impedisce alle pubbliche amministrazioni di riproporre all’infinito pretese già respinte da un giudice con sentenza definitiva. Il caso in esame riguarda un condominio e un’amministrazione comunale, ma le sue implicazioni sono di vasta portata per tutti i rapporti di durata con enti pubblici.

I fatti del caso: la disputa sulla COSAP

La vicenda ha origine dall’opposizione di un condominio a un avviso di pagamento per il Canone di Occupazione di Suolo Pubblico (COSAP) relativo all’anno 2014. Il Comune riteneva dovuto il canone per la presenza di alcune griglie e intercapedini condominiali.

Inizialmente, il Tribunale aveva dato ragione al condominio. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, accogliendo il ricorso del Comune. Secondo i giudici di secondo grado, il condominio non aveva fornito prova sufficiente della proprietà dell’area occupata e, in ogni caso, il canone sarebbe stato dovuto anche per un’occupazione abusiva.

Il condominio, non arrendendosi, ha presentato ricorso in Cassazione, basando la sua difesa principale su un argomento decisivo: l’esistenza di un giudicato esterno. In altre parole, la stessa identica questione era già stata decisa con sentenze definitive in passato, che avevano escluso l’obbligo di pagamento del COSAP.

La questione del giudicato esterno nei rapporti di durata

Il cuore della controversia legale non era tanto stabilire se il suolo fosse pubblico o privato, ma se le sentenze precedenti, che avevano già risolto questa questione, fossero vincolanti anche per gli anni successivi. Il condominio ha infatti prodotto ben tre sentenze passate in giudicato (relative ad annualità precedenti) che avevano accertato come le griglie e le intercapedini insistessero su un’area privata, inglobata nell’edificio condominiale fin dalla sua costruzione, e che quindi nessun canone fosse dovuto.

La Corte d’Appello aveva completamente ignorato questa eccezione, commettendo un errore di diritto che la Cassazione ha prontamente censurato.

La decisione della Corte di Cassazione e il valore del giudicato esterno

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del condominio, affermando con chiarezza che i motivi basati sull’esistenza di un giudicato esterno erano fondati. Questo ha portato all’assorbimento di tutte le altre questioni sollevate.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che, nei rapporti giuridici di durata come quello relativo al pagamento del COSAP, una sentenza definitiva che accerta un presupposto fondamentale del rapporto (in questo caso, la natura privata dell’area e la preesistenza delle strutture all’uso pubblico) mantiene la sua efficacia vincolante anche per i periodi successivi. L’amministrazione non può, anno dopo anno, rimettere in discussione lo stesso fatto costitutivo già accertato da un giudice.

Il principio del giudicato, infatti, copre non solo ciò che è stato espressamente deciso (il dedotto), ma anche ciò che ne costituisce il presupposto logico e necessario (il deducibile). Poiché le sentenze precedenti avevano stabilito, con accertamento di fatto passato in giudicato, che le griglie erano state realizzate su un’area privata al momento della costruzione dell’edificio, questa circostanza non poteva più essere contestata. L’unico limite a questo principio sarebbe stato un cambiamento della situazione di fatto o di diritto, che però nel caso di specie non era mai avvenuto né era stato allegato dal Comune.

Le conclusioni

La sentenza della Corte d’Appello è stata quindi cassata, e il caso è stato rinviato a un’altra sezione della stessa Corte per una nuova decisione che dovrà obbligatoriamente attenersi al principio stabilito. Questa ordinanza rappresenta un’importante vittoria per la certezza del diritto. Stabilisce che, una volta che un giudice ha accertato in via definitiva un determinato assetto di fatti e diritti tra due parti, quella decisione vale ‘per sempre’, a meno che non intervengano novità sostanziali. Ciò impedisce alle pubbliche amministrazioni di vessare i cittadini con richieste periodiche basate su presupposti già giudicati infondati, garantendo stabilità e prevedibilità ai rapporti giuridici.

Una Pubblica Amministrazione può richiedere il pagamento di un canone come la COSAP per anni diversi se un giudice ha già stabilito che non è dovuto?
No. Se i presupposti di fatto e di diritto che hanno portato alla precedente decisione sono rimasti invariati, il principio del giudicato esterno impedisce all’Amministrazione di riproporre la stessa pretesa per annualità diverse, poiché la questione è già stata risolta con una sentenza definitiva.

Che cos’è il giudicato esterno e come funziona?
Il giudicato esterno è l’autorità di una sentenza definitiva che si estende anche ad altri processi tra le stesse parti. Quando una sentenza accerta un fatto che è un presupposto fondamentale di un rapporto giuridico di durata (come la natura privata di un’area), quell’accertamento è vincolante e non può essere rimesso in discussione in futuri giudizi relativi allo stesso rapporto.

Per dover pagare la COSAP, è necessario avere una concessione formale?
No. Come richiamato dalla Corte, ai fini del pagamento del canone COSAP è sufficiente l’utilizzo particolare o eccezionale di un’area pubblica, anche se tale utilizzo avviene in modo abusivo, cioè senza una formale autorizzazione. Tuttavia, il presupposto essenziale è che l’area sia effettivamente pubblica, circostanza che in questo caso era stata esclusa dal giudicato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 27970 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 27970 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 21/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 29247/2022 r.g. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difes o dall’AVV_NOTAIO, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimento all’indirizzo di posta elettronica certificata indicato

-ricorrente-

CONTRO

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al presente proce dimento all’indirizzo di posta elettronica certificata indicato, elettivamente domiciliata negli Uffici dell’RAGIONE_SOCIALE, siti in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte di appello di Roma n. 3344/2022, depositata il 18/5/2022

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/9 /2025 dal AVV_NOTAIO

RILEVATO CHE

Il INDIRIZZO in Roma proponeva opposizione all’avviso di pagamento n. 110000983/2015, per omesso pagamento del canone per occupazione di suolo pubblico (COSAP), relativo all’anno 2014, per euro 5688,00, emesso da Roma Capitale.

Il tribunale con sentenza n. 5903/2019 pubblica del 12/7/2019, accoglieva la domanda.

Proponeva appello Roma Capitale.

La Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 3344/2022, depositata il 18/5/2022, accoglieva l’appello.

In particolare, rilevava che il condominio non aveva fornito riscontri all’assunto della proprietà condominiale della porzione di immobile occupata, non essendo peraltro condivisibile la tesi del primo giudice per cui il canone richiedeva un titolo concessorio.

Era invece sufficiente, ai fini del canone, l’utilizzo particolare o eccezionale che traeva il singolo dall’occupazione, anche abusiva.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il condominio, depositando anche memoria scritta.

Ha resistito con controricorso Roma Capitale, depositando anche memoria scritta.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo di impugnazione il ricorrente deduce «eccezione di giudicato e precedenti».

In sostanza, il ricorrente deduce la sussistenza di tre pronunce giurisdizionali, passata in giudicato, che hanno escluso l’obbligo per il condominio di pagare il COSAP.

Vengono indicate la sentenza del Tribunale di Roma n. 8487 del 2021, con attestazione di passaggio in giudicato; la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 382 del 2022 e la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 3426 del 2022; tutte con attestazione di passaggio in giudicato.

Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «nullità della sentenza e violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sul giudicato e sui precedenti conformi, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.».

La Corte d’appello avrebbe omesso di pronunciarsi sull’eccezione di giudicato sollevata dal condominio appellato.

Con il terzo motivo di impugnazione si lamenta la «violazione o falsa applicazione dell’art. 2909 del codice civile in combinato disposto con l’art. 324 del codice di procedura civile e l’art. 118 disposizione di attuazione del codice di procedura civile e delle norme a questi connesse e correlate, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».

Con il quarto motivo di impugnazione il ricorrente lamenta la «violazione o falsa applicazione dell’art. 63 del d.lgs. n. 446/97, in combinato disposto con gli articoli 1, 14bis e 16 del regolamento del Comune di Roma istitutivo del canone per l’occupazione degli spazi e delle aree pubbliche comunali (COSAP) e delle norme a questi connesse e correlate, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., sulla mancanza di una formale concessione».

Con il quinto motivo di impugnazione si deduce la «violazione o falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., nonché dell’art. 63 del d.lgs. n. 446/97 in combinato disposto con l’art. 1 del

regolamento del Comune di Roma istitutivo del canone per l’occupazione degli spazi e delle aree pubbliche comunali (COSAP) e delle norme a questi connesse e correlate, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., sul difetto di prova da parte del Comune e sulla costituzione nei modi di legge della servitù di pubblico passaggio».

Con il sesto motivo di impugnazione si lamenta la «violazione o falsa applicazione dell’art. 63 del d.lgs. n. 446/97, in combinato disposto con l’art. 1 del regolamento del Comune di Roma istitutivo del canone per l’occupazione degli spazi e delle aree pubbliche comunali (COSAP) e delle norme a queste connesse e correlate, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., sull’assenza di occupazione e sulla realizzazione su area privata non assoggetta a pubblico passaggio, nonché nullità della sentenza e violazione dell’art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia sull’eccezione di mancata sottrazione all’uso pubblico, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.».
Il primo ed il terzo motivo di ricorso, che vanno affrontati congiuntamente per strette ragioni di connessione, sono fondati, stante l’intervenuto giudicato esterno, con assorbimento dei restanti.

7.1. Nella specie, la sentenza di merito del Tribunale di Roma (n. 8487/2021), passata in giudicato, è stata già prodotta in sede d’appello, anche se la Corte territoriale non si è pronunciata sulla questione del giudicato.

Le due sentenze della Corte d’appello, passate in giudicato, pubblicate rispettivamente il 19/1/2022 (n. 382/2022) e il 20/5/2022 (n. 3426/2022), passata in giudicato il 3/11/2022, sono state prodotte, la prima, nel giudizio di appello, in sede di comparsa conclusionale, e la seconda, in sede di legittimità, in quanto la

sentenza della Corte d’appello, oggetto di impugnazione, è stata emessa il 12/5/2022, depositata il 18/5/2022.

Ed infatti la sentenza del Tribunale di Roma n. 8487 del 2021, relativa agli anni 2011, 2013 e 2014, come pure le sentenze della corte d’appello di Roma n. 382 del 2022, relativa agli anni 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009, e n. 3426 del 2022, relativa all’anno 2011, sono tutte passate in giudicato, come da rispettive attestazioni di cancelleria.

In particolare, nella sentenza della Corte d’appello n. 382 del 2022 si è chiarito che «il RAGIONE_SOCIALE ha dimostrato come le griglie ed è intercapedini insistessero su di uno spazio inglobato nella limitrofa opera delle privata tanto da perdere, quest’ultima, la qualità di porzione del tessuto viario pubblico».

La domanda del condominio è stata accolta, dichiarandosi non dovuta nella somma richiesta dal Comune di Roma, in quanto «il RAGIONE_SOCIALE ha prodotto il progetto originale dell’edificio condominiale, con parere favorevole della Commissione edilizia datato 13/12/1955, pianta piano scantinato, prospetti, sezione, nonché la certificazione di inizio lavori, rilasciata dal Sindaco di Roma il 6/3/1956, e la licenza edilizia di abitabilità, rilasciata dal Sindaco di Roma il 21/5/1959».

La Corte d’appello, invece, ha del tutto omesso di valutare l’eccezione di giudicato esterno sollevata dal condominio.

Tuttavia – quanto all’efficacia di giudicato esterno premesso che il COSAP non è un’imposta, ma un’entrata patrimoniale privatistica, dovuta in ragione di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici per l’occupazione di suolo pubblico (Cass. n. 1435/2018; Cass. n. 24541/2019; Cass. n. 7188/2022), va rilevato che nei rapporti di durata il vincolo del giudicato, sia pur formato in relazione a periodi

temporali diversi, opera solo a condizione che il fatto costitutivo sia lo stesso ed in relazione ai soli aspetti permanenti del rapporto, con esclusione di quelli variabili (Cass., 19/4/2023, n. 10430; Cass. n. 17223/2020).

Nel caso di specie, il fatto costitutivo del diritto di Roma Capitale a percepire il COSAP è il medesimo per tutte le annualità, ossia la presenza di griglie o intercapedini in corrispondenza del condominio odierno resistente ed il momento storico in cui le stesse sono state realizzate.

10.1. In proposito, va rimarcato che, nell’ambito dei rapporti giuridici di durata e delle obbligazioni periodiche che eventualmente ne costituiscano il contenuto, il giudicato formatosi sull’accertamento relativo a una fattispecie attuale preclude il riesame, in un diverso processo, delle medesime questioni, spiegando la propria efficacia anche per il periodo successivo alla sua formazione, con l’unico limite di una sopravvenienza, di fatto o di diritto, che muti il contenuto materiale del rapporto o ne modifichi il regolamento (Cass. n. 20765/2018; Cass. n. 37269/2021).
Il giudicato, infatti, copre il dedotto e il deducibile in relazione al medesimo oggetto, e, pertanto, tutte le ragioni giuridiche e di fatto esercitate in giudizio ed anche tutte le possibili questioni, proponibili in via di azione o eccezione, che, sebbene non dedotte specificamente, costituiscono precedenti logici, essenziali e necessari, della pronuncia (Cass. n. 6091/2020, Cass. n. 33021/2022).

Si è chiarito, infatti, che questa Corte, a Sezioni Unite, ha ritenuto che il principio del giudicato esterno, come enucleato in materia tributaria, «trova applicazione anche nella fattispecie, posto che il presupposto della debenza del COSAP – conformemente al presupposto impositivo della precedente TOSAP – consiste in ultima

analisi in un accertamento di fatto, concernente le caratteristiche della griglia o intercapedine ed il suo originario inglobamento del fabbricato privato, da un lato, e l’esistenza o meno di un titolo autorizzativo, dall’altro lato; accertamento che è suscettibile di rimanere stabile nel tempo, ove non intervengano e non siano adeguatamente dedotti eventi atti a modificare il contesto fattuale o autorizzativo».

Nella sentenza di merito del tribunale di Roma e nelle due pronunce della Corte d’appello di Roma citate, tutte passate in giudicato, si è tenuto conto della circostanza che le griglie ed intercapedini condominiali erano già esistenti al momento della realizzazione dell’edificio.

Pertanto, si è formato il giudicato proprio sulla circostanza della preesistenza delle griglie alla destinazione ad uso pubblico.

Restano assorbiti i restanti motivi.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata in ordine la motivo accolto, con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il primo ed il terzo motivo di ricorso; dichiara assorbiti i restanti; cassa la sentenza impugnata, in ordine ai motivi accolti; con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I Sezione civile il 18 settembre 2025

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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